從實踐到立法《生態補償條例》進入起草程序

　　記者日前獲悉，《生態補償條例》起草工作正式啟動。國家發展改革委副主任杜鷹表示，近期將加強對重大問題的研究，包括生態補償的內涵和外延、補償標準、補償資金來源、相關利益主體間的權利義務關系、法律責任等，盡快形成總體思路和立法框架。

　　生態補償機制的試點工作扎實推進
　　
　　2007年，原國家環保總局提出將重點在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護等4個領域開展生態補償試點。此后，許多省(市、區)都建立了生態補償機制試點，在生態補償機制方面進行了有益的探索。2009年，環境保護部確定河北省為全國省級全流域生態補償的唯一試點，同年8月西藏自治區建立草原生態保護獎勵機制首批5縣試點正式啟動。此外，中央財政還通過提高環境保護支出標準和轉移支付系數等辦法，加大對青海三江源、南水北調中線水源區以及部分天然林保護區等中央生態補償機制試點的財政轉移支付力度。

　　在地方生態補償機制試點方面，浙江省一直走在全國前列。自2006年起，浙江省政府每年安排兩億元專項補助錢塘江流域源頭地區10個縣(市、區)，近年來，浙江省級財政每年的生態補償轉移支付超過80億元。2008年進一步制定了《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》，規定了實施轉移支付的標準和管理措施。江蘇省、山西省、河北省、山東省、上海市等地的生態補償機制試點工作也在穩步推進。

　　我國在建立生態環境補償政策體系方面已經邁出了重要的步伐，生態補償機制標準的制定出臺箭在弦上。2002年國務院出臺了《退耕還林條例》，對退耕還林的資金和糧食補助等做了明確規定。2008年修訂的《水污染防治法》首次以法律的形式，對水環境生態保護補償機制做出明確規定。

　　位于青海省南部的三江源自然保護區，一度因為生態破壞面臨重重危機，而今通過引入生態補償機制，實施生態移民、退牧還草、荒漠化治理等工程，被譽為“中華水塔”的三江源重新煥發生機。但現實的情況是，“中華水塔”三江源的生態狀況不容樂觀，保護修復的力度急需加大。對此，杜鷹表示，近年來，我國已經在青海三江源頭和南水北調水源地等地區開展了生態補償機制試點，取得了一定成果，但也存在著一些問題。因此，國家將在借鑒和總結國內外經驗的基礎上，抓緊研究制定《生態補償條例》。專家表示，按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的總體思路，《生態補償條例》的起草思路將通過調研對生態補償的主題、生態補償標準的制定、補償對象、補償資金來源、申報補償程序等議題進行論證。

　　將細化補償細則

　　我國關于生態補償的研究和實踐開始于上世紀90年代初期，目前的實踐工作主要集中在森林與自然保護區、流域和礦產資源開發的生態補償等方面。杜鷹介紹說，正在研究制訂的《生態補償條例》將明確實施生態環境補償的基本原則、主要領域、補償辦法，確定相關利益主體間的權利義務和保障措施，并以此為依據，進一步細化流域、森林、草原、濕地、礦產資源等各領域的實施細則。

　　森林與自然保護區的生態補償工作起步較早，國家投入較多，取得了較明顯的成效，除了森林生態效益補償基金制度之外，天然林保護、退耕還林等六大生態工程也是對長期破壞造成生態系統退化的補償。

　　在流域的生態補償方面，地方的實踐主要集中在城市飲用水水源地保護和行政轄區內中小流域上下游間的生態補償問題，如北京市與河北省境內水源地之間的水資源保護協作、廣東省對境內東江等流域上游的生態補償、浙江省對境內新安江流域的生態補償等。應用的主要政策手段是上級政府對被補償地方政府的財政轉移支付，或整合相關資金渠道集中用于被補償地區，或同級政府間的橫向轉移支付。

　　同時，有的地方也探索了一些基于市場機制的生態補償手段，如水資源交易模式。浙江省東陽市與義烏市成功地開展了水資源使用權交易，經過協商，東陽市將橫錦水庫5000萬立方米水資源的永久使用權通過交易轉讓給下游義烏市。在寧夏回族自治區、內蒙古自治區也有類似的水資源交易的案例，上游灌溉區通過節水改造，將多余的水賣給下游的水電站使用。

　　在浙江省、廣東省等地的實踐中，還探索出了“異地開發”的生態補償模式。為了避免流域上游地區發展工業造成嚴重的污染問題，并彌補上游經濟發展的損失。浙江省金華市建立了“金磐扶貧經濟開發區”，作為金華市水源涵養區磐安縣的生產用地，并在政策與基礎設施方面給予支持。浙江省還有另外5個市、縣也開展了或將要開展類似的做法。

　　針對礦產資源開發的生態補償問題，1997年實施的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》對礦山開發中的水土保持、土地復墾和環境保護做出了具體規定，要求不能履行水土保持、土地復墾和環境保護責任的采礦人，應向有關部門交納履行上述責任所需的費用，即礦山開發的押金制度。這一政策理念，符合礦產資源開發生態補償機制的內涵。也有些地方如廣西，采用征收保證金的辦法，激勵企業治理和恢復生態環境，若企業不采取措施，政府將用保證金雇傭專業化公司完成治理和恢復任務。

　　在各地的實際操作過程中，多是按照礦產資源銷售量或銷售額的一定比例征收生態補償費，用于治理開發造成的生態環境問題。浙江省對于新開礦山，通過地方相關立法，建立礦山生態環境備用金制度，按單位采礦破壞面積確定收費標準，同時，按照“誰開發、誰保護；誰破壞、誰治理”的原則解決新礦山的生態破壞問題，做到不欠新賬。　

　　對于廢棄礦山，采用兩種辦法治理和恢復:若受益者明確的廢棄礦山，按照“誰受益、誰治理”的機制實施；若廢棄礦山已沒有或無法確定受益人的，則由政府出資并組織實施。

　　另外，從上世紀80年代以來，我國開始了大規模的生態建設工程，包括防護林體系建設、水土流失治理、荒漠化防治、退耕還林還草、天然林保護、退牧還草、“三江源”生態保護等一系列生態工程均具有明顯的生態補償意義，投入資金有數千億元之多。

　　從區域補償的角度看，盡管這些財政轉移支付和發展援助政策沒有考慮生態補償的因素，也極少用于生態建設和保護方面，但其對西部地區因保護生態環境而犧牲的發展機會成本，或承受歷史遺留的生態環境問題的成本變相給予了一定的補償。天然林保護、退耕還林等六大生態工程也是對長期破壞造成生態系統退化的補償。