浙江：面臨城鄉建設用地和耕地紅線兩難

　　一面是“嗷嗷待哺”的城鄉建設用地，一面是不可動搖的耕地紅線，浙江如何應對？

　　“幾乎觸頂了，怎么辦呢？”近日，浙江省國土資源廳耕保處處長魯建平說道。

　　在浙江這輪土地利用規劃(2006年～2020年)期間，全省建設用地的增量規模不能超過288萬畝(規劃指標)，目前浙江的城鄉建設用地規模已觸及天花板。由于土地資源的稀缺性，導致土地供需矛盾突出，缺地成了城市經濟發展的瓶頸。

　　國家規定的規劃總量不會再給增加，但給了一個增減掛鉤的政策。簡言之，農村建設用地減少，城鎮建設用地增加，確保總的用地規模不變。

　　浙江面臨的窘境是中國土地資源困局的縮影：一方面，面對有限的土地資源與不斷增長的用地需求，建設與農業“爭地”日益嚴峻；另一方面，20年來，中國土地粗放利用和浪費現象依然普遍存在。

　　10年之后，浙江全省人口將接近5600萬。隨著工業化、城鎮化加速，人口將繼續由農村向城市轉移，同時仍將有大量省外人口流入浙江。如果城市化水平也實現72%～73%的目標，屆時約有4108萬人生活在城市，地從何來？

　　占補平衡壓力

　　2009年，浙江省國土資源系統全年新增耕地23.96萬畝，連續14年實現耕地占補平衡。該省國土資源廳廳長樓小東表示取得這樣的成績非常不容易。

　　作為我國城市化和工業化速度最快的省份之一，“缺地問題”一直困擾著浙江的社會經濟發展。此輪規劃期間，浙江雖然獲得288萬畝的“規劃指標”，但同時開發整理復墾補充耕地義務量不少于235萬畝。

　　“隨著社會經濟的發展，人口集聚會越多，這是人口分布的基本規律。但外來人口遷入地主要分布在浙江省杭、甬、溫等省內發達地區，從而進一步加劇了這些地區建設用地供需失衡。”浙大公共管理學院副教授汪暉對本報記者表示。

　　我國實行嚴格的計劃配置建設用地，這種計劃管理主要是通過實施土地利用總體規劃和年度土地利用計劃來實現的。土地規劃一般規定了較長時段內一個地區可以新增的建設用地總量，并在空間上落實到具體地塊。

　　簡言之，從土地規劃角度來說，必須同時擁有“規劃指標”和“計劃指標”，農用地尤其是耕地才可以合法轉換為建設用地。而根據規定，建設用地確需占用耕地的，必須先行補充數量、質量相當的耕地。

　　“如果一個地區補充耕地潛力不足，那么建設用地就必然會從規模上受到限制。”汪暉對本報記者表示。

　　2010年浙江經濟社會發展的預期目標是，地區生產總值增長9%左右，地方財政收入增長6%以上。經濟實現平穩增長的同時，帶來用地需求的激增。有媒體報道稱，浙江在綜合考慮土地的集約利用、投資強度等情況下，上報新增建設用地42500公頃。

　　浙江省國土資源廳拒絕對今年的用地計劃置評，但承認占補平衡落實尤其困難。特別是當前一大批中央、省重點建設項目即將開工建設，使得耕地占補平衡的壓力越來越大。

　　今年3月，國土部派出30個調研組，在30個省區市展開“百名機關干部集中下基層調研活動”，相當數量的省份對調研組表達了“要地”的訴求。

　　浙江省國土資源廳廳長樓小東對調研組表示，浙江省耕地后備資源非常有限，補充耕地潛力不足。隨著擴內需保增長政策的深入實施，一批中央重大項目將開工建設，全省耕地占補平衡的問題十分突出，壓力越來越大。建議這些國家重點基礎設施建設項目耕地占補平衡的問題由國土部統籌解決。

　　“土地資源合作”

　　隨著工業化、城鎮化加速，浙江省的城鄉建設用地規模已接近《浙江省土地利用總體規劃(2006年～2020年)》規定的凈增規模。魯建平對本報記者表示，每年用地流量(指標)還是會給的，按理說規模觸頂了是沒有的，但這個流量是靠置換來的。

　　為此，浙江從去年開始組織實施100萬畝造地保障工程。據魯建平介紹，擬從開發低丘緩坡、灘涂圍墾、農村建設用地復墾、挖掘土地整理潛力等四個方面入手，本屆政府計劃用5年時間在浙江新增耕地112萬畝。

　　整個造地投資高達272億元，冀望在用地與保地之間找到平衡。為確保工程按計劃實施，任務被逐級分解，并落實到具體項目、具體責任人，列入省級重點造地項目的，還可按新增耕地面積獲得每畝1500元的補助。

　　浙江的土地資源分為生態源頭山地、低山丘陵和沿海圍墾地區、水網平原和河口平原三類。低山丘陵和沿海圍墾區域成為該省土地后備資源的重要發展區域，也是新增建設的主要區域。

　　2009年衢州新增耕地近3萬畝，其中完成低丘緩坡綜合開發利用項目183個，新增耕地23000畝。經初步測算，全市低丘緩坡資源中，適宜工業、城鎮建設、新農村建設等非農建設的約30余萬畝。

　　低丘緩坡成為衢州、麗水等欠發達地區的一個優勢資源，并在浙江省實施的“山海協作”戰略中找到了出口。浙江省協作辦區域發展處處長韓海祥對本報記者表示，麗水、衢州等地挖山填溝后土地資源豐富，但缺少產業支撐，而杭州、寧波、溫州等地緊缺的是土地。

　　最近的一份協議顯示，衢州將為紹興在新一輪土地利用總體規劃期間提供土地指標3萬畝，紹興則向衢州提供5億元開發區基礎設施建設等資金，并爭取3年內推動紹興企業到衢州投資50億元以上。

　　一大批企業的落戶與投產，為“山”上的衢州、麗水帶來了高質量的騰飛力量。韓海祥說，衢州市山海協作項目創造的經濟增加值約占全市生產總值增量的40%，麗水市的項目對全市規模以上工業增長貢獻率超過40%。

　　與此同時，通過“土地換項目”的資源與產業合作協議，也有效地緩解了杭州、寧波、紹興三市城市建設、產業發展用地緊張矛盾。

　　據不完全統計，2006年以來，衢州為上述三市提供各類土地指標35萬畝。杭州市經協辦負責人表示，近幾年通過開展資源和產業合作，有效緩解了杭州土地等要素資源的制約，拓展了杭州的發展空間。

　　但魯建平告訴本報記者，“土地換項目”的說法并不確切，山海協作最開始并沒有這樣的內容，后來考慮到沿海發達地區占補平衡壓力比較大，局部加入了土地資源合作。“因為是合作伙伴嘛，我這兒(耕地)占補困難，衢州能不能提供支持。”

　　上述資源與產業合作實質上表現為耕地易地委托代建。“現在省里的政策允許杭州委托衢州或麗水造地完成項目的占補平衡。”魯建平說。

　　市場化配置愿景

　　由于各地市資源稟賦不同，耕地補充潛力自然也不同。按照占補平衡的原則，很多發達地、市、縣發現要在行政區域內部實現占補平衡非常困難。

　　汪暉研究發現，為了破解上述問題，浙江省從本世紀初開始引入市場機制，曾掀起一股省內跨區域“占補平衡”風潮。自該政策出臺后，浙江省跨縣市交易共達成80多筆，共計60多萬畝。

　　汪暉認為，經過國土部門、地方政府和用地者之間的反復博弈，浙江省嘗試將市場機制引入了建設用地計劃管理體制，否則杭州、寧波、溫州等耕地資源匱乏地區根本不可能獲得快速工業化、城市化所需的建設用地。

　　但在2004年6月份，國務院發出緊急通知，明確要求未經國務院批準，不許跨省域進行耕地占補平衡，不得進行跨市、縣的基本農田易地代保。

　　“如部分地區補充的耕地質量下降等，這恐怕也是中央政府直接叫停浙江省內相關操作的一個重要原因。”汪暉表示。

　　理論上，浙江省可開發利用的低丘緩坡資源還有387萬畝，適宜造地灘涂區面積還有260萬畝，但隨著濱海濕地、低丘緩坡地生態保護力度加大，未來的建設用地供需矛盾和耕地后備資源開發整理難度越來越大。

　　魯建平對本報記者表示，節約集約用地是實現“占補平衡”的另一種方式，加快推進農村零散的(建設用地)、空心村及下山脫貧的(宅基地)土地整理和復墾。

　　將新增土地來源瞄準農村成了各地普遍采取的措施。以嘉興三個試點鄉鎮的“農村宅基地置換”為例，累計可置換出近萬畝的用地空間。對于這些節約出來的宅基地，地方政府一般是組織復耕，節約出來的建設用地指標，便可以挪到城市近郊，或者其他需要指標的地方，從而實現土地的升值。

　　但浙江省發展規劃研究院的一份調研報告稱，也應該看到，由于種種原因，嘉興農村宅基地置換也存在土地指標周轉困難。該研究院曾對本報表示，也許“公開的土地市場”是個解決的方案，競爭更加充分，操作也更加透明。

　　2009年3月30日，浙江省海鹽縣建設用地復墾指標交易中心掛牌成立，置換出來的農村宅基地復墾指標可以進行公開交易，提升農村特別是偏遠地區的土地價值。顯然，土地資源實行市場化配置，更能使各行各業集約利用土地。

　　汪暉認為，這是縣域內“占補平衡”指標的交易，類似重慶的“地票”交易。但在他看來，這種“占補平衡”只能在海鹽縣和重慶市各自的區域范圍之內進行，市場潛力是非常有限的。

　　“可以將建設用地指標的跨地區配置范圍擴大到省和省之間、內地和沿海之間，以做大土地增值收益，有效推動城鄉和區域的統籌發展。”汪暉說。

　　在新一輪土地規劃中，浙江省也提出要發揮市場配置土地的基礎性作用，不斷提高建設用地節約集約用地水平。但魯建平告訴記者，市場配置主要是指土地出讓權的有償使用，在(建設用地)規模上絕對是國家實現計劃管理，沒有市場化的概念。

　　名詞解釋

　　耕地占補平衡是《土地管理法》確定的一項耕地保護的基本制度，按照“占多少，墾多少”的原則，建設單位必須要補充相應的耕地，以保證耕地不減少。