全國主體功能區規劃久未出臺的背后

　　黃色的天空！”

　　３月２０日早晨，窗外昏黃的光讓睡意朦朧的北京市民趙先生嚇了一跳：不會是一覺睡到第二天傍晚了吧？可時間明明是早上！

　　隨后，趙先生才得知，原來高強度沙塵天氣正襲擊著北京城。

　　被嚇著的不只是北京人。當天，中國許多地方都出現這樣的現象：黃塵蔽日、飛沙走石，空氣中彌漫著塵土味道……

　　“風刮的不是沙塵，是對人類的報復?！壁w先生向本報記者感嘆道。

　　不過，讓趙先生欣慰的是，一項以資源環境為考量基礎的規劃正在加緊編制和完善。在剛剛結束的今年全國“兩會”上，國家發改委稱，我國已經起草完成《全國主體功能區規劃》初稿，目前正在進一步修改完善。

　　“這個規劃第一次對不應該進行工業化和城市化的地區說出了‘不’字?！眹摇笆晃濉币巹潓＜椅瘑T會委員、“全國主體功能區規劃”課題組組長樊杰在接受中國經濟時報記者采訪時說，規劃扭轉了過去由于急于發展而忽視的生態環境和生態效益問題，這至少點亮了中國可持續發展的明燈。

　　規劃為何遲遲沒有出臺

　　推進形成主體功能區是“十一五”規劃綱要提出的重要內容。早在２００６年，主體功能區規劃的概念就被提出。此后，該規劃一直處于編制和完善過程中。

　　“十一五”已經進入“收官”之年，規劃為何遲遲沒有出臺？

　　除了空間規劃的編制本身需要一定時間外，樊杰認為，新規劃已經打破過去的行政區規劃體制，以及以行業、產品、計劃為形態的規劃，相應社會體制的轉型、配套體制的改革等都需要一定時間。

　　“新規劃有很多先進理念。比如如何認識發展問題，從過去追求ＧＤＰ的增長，到現在要進行強調生態的、社會的和經濟發展的綜合協調，這個轉變也需要很多時間?！狈苷f。

　　中國區域經濟學會秘書長陳耀向中國經濟時報記者分析，作為國土空間管制的一種新的制度安排，要有充分的思想和理論準備，才能對社會上的各種質疑作出有說服力的詮釋。

　　陳耀認為，限制和禁止開發區中的人口需要實施生態移民，如果不能給移民以滿意的安置，或者移民規模很大，而轉移支付標準很低，那么規劃受抵觸的可能性就很大。

　　“規劃內容不僅涉及各地區的發展利益，同時也涉及各部門的政策調整，尤其需要測算該規劃可能帶來的一些不平衡問題，如對禁止和限制開發區的轉移支付，財政部門需要估計可能的規模和能力的平衡。”陳耀建議，規劃編制要廣泛征求當地老百姓的意見，不能只是規劃專家和領導定案。

　　規劃背后的利益博弈

　　目前，我國已經有很多區域性規劃，還有四大板塊的發展戰略。

　　樊杰認為：“四大板塊偏大，沒有具體的針對政策和針對區域；一些區域規劃又偏小，缺少全國宏觀的定位。主體功能區恰恰是對這兩類規劃薄弱環節的補充?！?

　　根據《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，國土空間將被劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

　　“主體功能區解決兩個核心問題，一是長遠的戰略，二是各種區域發展的核心戰略導向，這些未來是要落實在具體的地域單元上?！狈苷f，具體的主體功能區規劃要照顧不同地區發展政策的需求，以及未來發展利益的要求，從而促進區域協調發展。

　　在樊杰的調研過程中，主體功能區在利益分配的需求上也顯現出差異。

　　“有一些積極要求多劃重點開發區，又有一些則希望多劃限制開發區。它們的目標都是一樣的，都是爭取更多的發展機會?！狈苷f，不過，共同的一點是，在重點開發區上，每個省都希望至少有一塊“國字招牌”。

　　由于發展程度不同，相比東部，中西部對重點開發區的要求是否更強烈一些呢？樊杰在調研中的發現并非如此。

　　在他看來，中西部深知自身的開發條件，而東部普遍具有重點開發的條件，“在要求有一個重點開發區上，大家是持平的；在要求一個省有更多的重點開發區上，應該說東部比中西部更強烈。”

　　雖然投資環境較好，但是東部地區恰恰是現在我國國土開發強度已經很大的區域。土地產出效率太低，以資源和環境為代價換取經濟增長的方式始終沒有得到遏制。

　　“中國個別省的國土開發強度已經超過了一些發達國家。這就是說，變成水泥地的國土面積占全省面積的比重，已經大于一些發達國家２００多年用過的地?！狈苷f。

　　他認為，對于東部地區的國土開發強度，應該給予合理的控制，促使其轉變發展方式，包括科技創新、產業結構轉型和提高勞動生產率等。“對于中西部，也沒有簡單地說去限制發展，整體還是要鼓勵在合理的地方集聚和合理發展。”    

　　規劃挑戰ＧＤＰ崇拜

　　“有人認為，這項規劃實質是中央與地方的發展權博弈，這有一定道理?！标愐J為，對主體功能區規劃要賦予法律效應，否則會形同“墻上掛掛”。 

　　 樊杰在一定程度上也表達了同樣的看法。在他看來，當進行理性層面的剖析時，中國應該有主體功能區規劃是共識，然而規劃的編制和實施卻遇到了體制上的障礙。

　　在他看來，沖突主要表現在三個層面：具體方案；配套政策的調整；規劃資源和規劃體系重新整合過程中權力職責的重新分配所引起的敏感性和爭奪。

　　比如，對于城市應該集聚發展，主體功能區劃了一個適合于發展的界限，城市規劃部門也劃了一個界限，兩者就有了沖突。
　　“規劃恰恰是要協調不同利益之間的關系，如部門利益之間的沖突，國家與地方利益之間的沖突等。這在規劃里是成立的，不是錯誤的?！狈苷J為，中國最核心的問題實際上是政府考核制度，尤其是地方對ＧＤＰ的崇拜。

　　他建議，應該把主體功能區規劃作為制定干部考核指標的一個重要依據，對應于不同地區承擔的功能，制定相應的干部考核指標體系。

　　不過，慶幸的是，在主體功能區規劃尚未實施的情況下，一些地區的思想已經開始轉變。據悉，《鄱陽湖生態經濟區規劃》之所以出現“生態經濟區”字樣，正是當地政府的主動要求。

　　“后發地區的優勢就是，戰略選擇和目標選擇相對科學。”樊杰說，盡管這種路徑選擇一開始會走得很慢，但它少走彎路，長遠的時間效益是最佳的?！埃保埃澳曛螅覀冊僭u價各地區的發展效果時，就經濟賬而言，也許中西部的一些地區比長三角、珠三角的正效益還要大?！?