專家談拆遷矛盾土地使用權補償不該被遺忘

　　現(xiàn)行《條例》的做法不涉及土地使用權，事實上默許了將土地升值歸于政府，或主要歸于政府。暗藏玄機，且不讓被拆遷人意識到。新《條例》只強調(diào)房屋的市場價值，是否也將延續(xù)這一做法？ 

　　2009年底，唐福珍點火自焚，終使《拆遷條例》有修改的曙光。無數(shù)被拆遷人斗爭中的希翼，也在此時集聚。 

　　然而，此中進程，由于涉及立法等諸多專業(yè)技術，立法是否能夠在規(guī)則設置上就足夠公平，法律生效之后，又會否真正能夠制約政府，依然是未知數(shù)。 

　　如何界定“是為公共利益拆遷”，能夠采取市場化標準賠償，這些顯然都是關鍵。但全國律協(xié)行政法專業(yè)委員副主任袁裕來卻指出：土地——拆遷中最具價值的往往不是房屋，是土地使用權——卻被法律奇異地忽略了。 

　　不僅公共利益，“實施規(guī)劃”也可拆遷 

　　北大五位學者亦認為，對單位、個人房屋進行拆遷，必須先依法對房屋進行征收，而《拆遷條例》卻給予授權：在沒有依法征收的前提下，房屋拆遷管理部門下也可給予拆遷許可。 

　　袁裕來說，根據(jù)現(xiàn)行法律，城市房屋拆遷必須經(jīng)過兩個階段：收回國有土地使用權、核發(fā)拆遷許可證。 

　　《土地管理法》第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的……” 

　　袁裕來說，因此，不是只有為了公共利益才能收回國有土地使用權，“實施城市規(guī)劃”，也可以提前收回國有土地使用權。這是法律設置的“先天不足”。 

　　事實上，為了實施城市規(guī)劃，政府就有權提前收回國有土地使用權，實際上無需為了公共利益。 

　　比如，“實施規(guī)劃”和“符合規(guī)劃”，內(nèi)涵一樣，區(qū)別僅僅在于，“實施規(guī)劃”具有欺騙性。只要是“符合規(guī)劃”的，就可以說成是在“實施規(guī)劃”。如果為了“實施規(guī)劃”就可以提前收回國有土地使用權，那么只要建設活動符合規(guī)劃，就可以提前收回國有土地使用權。而從事建設活動，當然必須符城市規(guī)劃，這是理所當然的事。 

　　因此，我國對于提前收回國有土地使用權，其實并沒有任何限制。甚至，地方政府在報批材料中無需明確提前收回國有土地使用權，是用于什么項目建設。譬如，房地產(chǎn)開發(fā)只要是符合規(guī)劃的，就可以說是在實施城市規(guī)劃，就可以征收集體土地。 

　　公平的補償，不僅僅是“木頭和磚頭” 

　　同時，實踐中，導致激烈矛盾的，常常不是沒有嚴格限定“為了公共利益”而拆遷，而是當事人認為沒有得到公平的補償。 

　　袁裕來說，在大多數(shù)拆遷中，政府或者拆遷人是愿意以房屋的市場價進行補償?shù)摹？墒牵徊疬w人認為，除了房屋之外，還應補償“土地使用權”。雖然《城市房地產(chǎn)管理法》及《國家標準房地產(chǎn)估價規(guī)范》涉及這個問題，但規(guī)定仍然不夠明確。因此，他建議“將評估和補償?shù)膶ο髲姆课輸U大到土地上”，適度讓渡利益，緩和矛盾。 

　　現(xiàn)行的《條例》也許原本就是一個法律笑話？袁裕來說，《城市房屋拆遷管理條例》第7條第1款規(guī)定：“申請領取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：(一)建設項目批準文件；(二)建設用地規(guī)劃許可證；(三)國有土地使用權批準文件；(四)拆遷計劃和拆遷方案；(五)辦理存款業(yè)務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。 

　　這“第三項“國有土地使用權批準文件”，前些年，實務中大多是國土資源部門核發(fā)給拆遷人的建設用地批準書。問題是，被拆遷人對于被拆遷的房屋范圍內(nèi)的土地擁有合法的土地使用權，而且有效期大多還有幾十年。國土資源部門向拆遷人核發(fā)建設用地批準書，無疑就是“一地二嫁”！ 

　　近幾年，這一做法得到了糾正，先由人民政府作出一個收回土地使用權的決定，提前被拆遷人收回國有土地使用權，然后再由國土資源局核發(fā)建設用地批準書。法律依據(jù)是前述《土地管理法》第58條第1款。城市房屋拆遷實際上必須經(jīng)過兩個階段，第一階段是收回國有土地使用權，第二階段核發(fā)拆遷許可證。 

　　土地使用權提前收回了，土地上的房屋又怎么可能不予拆遷呢？又何需再核發(fā)一個拆遷許可呢？ 

　　如是，土地使用權收回了，當事人就只能拆屋騰地。而且，拆遷人希望取得的也是土地使用權而不是房屋，當事人失去的實際上也是土地使用權。 

　　拆遷活動中，雙方當事人和政府的關系實質(zhì)上是土地使用權是否能夠提前收回的問題。撇開土地使用權來談論房屋拆遷或者征收，是非常可笑的事情。 

　　袁裕來建議，國務院應該制訂的是《收回土地使用權條例》，依據(jù)《土地管理法》第58條規(guī)定，對于收回國有土地使用權的條件、地上物的補償標準、收回的程序等作出科學的規(guī)定。當然，對于被拆遷人而言，關鍵的是，房屋的補償問題應該收回土地使用權決定中一并解決，作為收回土地使用權決定的部分內(nèi)容。 

　　其實，對于公共利益沒有明確而嚴格的界定，并不是導致激烈拆遷矛盾的原因，至少不是主要原因。相反，準確而嚴格地界定了公共利益，也并不是說就能避免激烈的拆遷矛盾。導致激烈拆遷矛盾的主要原因是，當事人沒有得到公平的補償。 

　　多數(shù)拆遷案件，之所以會產(chǎn)生激烈的矛盾并不是政府或者拆遷人不愿意以房屋的市場價進行補償，而是被拆遷人無法接受僅僅按照市場價補償房屋。 

　　他們看到，政府花了幾十萬元或者幾百萬元的成本拆遷他們的房屋以后，將地皮拍賣可以獲得幾千萬元甚至幾億幾十億元的土地出讓金，而開發(fā)商獲得土地使用權后的利潤可能更加豐厚。開發(fā)商或者政府拆遷房屋，實際上是為了取得土地使用權，他們失去的主要也是土地使用權。因此，他們認為補償?shù)膶ο髴撌峭恋厥褂脵啵蛘哒f主要應該是土地使用權，而不是房屋的價格。沒有了土地使用權的房屋，主要的就是木頭和磚頭。 

　　如果政府僅僅憑著規(guī)劃的變更，就可以強行將當事人趕走，繼而將土地使用權出讓給第三方，并牟取巨額利潤，第三方也應該獲得巨額利潤，顯然是有悖情理的，也是當事人難以接受的。 

　　現(xiàn)行《條例》的做法不涉及土地使用權問題，實際上就是將土地升值歸于政府，或者說主要歸于政府，且不讓被拆遷人意識到。而解決拆遷矛盾的正確態(tài)度，應是將評估和補償?shù)膶ο髲姆课蒉D移到土地上。