關于放活自然保護區產權、創新一體化管理模式的提案

案 由： 關于放活自然保護區產權、創新一體化管理模式的提案 　

審查意見：建議國務院交國家林業局研究辦理,財政部會同辦理

提案人： 米烈漢,王二虎,韋 葦

主題詞： 生態 保護 管理

提案形式： 聯名

內 容:
    我國自1956年建立第一個自然保護區以來，全國各種類型、不同級別和層次的自然保護區已近2400個，其中加入聯合國生物圈的國家自然保護區26個，約占國土面積的15%，其數量和面積均居全球前列。從物種的多樣性和特有性看，全球最重要的國家有12個，我國排在第七。

    改革開放以來，黨和國家著眼經濟社會的全面可持續發展，把生態建設提到戰略的高度予以統籌，人們把生態文明看成是人與自然和諧發展、踐行科學發展觀、全面建設小康社會的一個重要標志。過去52年的“搶奪性”保護十分必要且有成效，但在保護區發展過程中，也面臨著眾多的問題，從保護區管理的視角看，管理模式和機制急需創新。

    一、自然保護區管理面臨的問題

    1.保護區的歸屬權、保護權，收益權等權力制度比較固化

    我國自然保護區建立時，把保護區的面積劃得相當大，那時由于權力的高度集中及對公有制的過分追求，集體和農民基本上無話語權，把很多與當地農民世代生存密切相關的土地也劃入保護區，實行國有國保，致使農民的生存和發展資源減少，社區經濟社會發展滯后，農民貧困。

    同時，在經濟社會發展已進入新時期條件下，保護區仍然實行傳統的誰所有誰經營的模式，使其歸屬權、保護權、收益權固化，保護區的管理缺乏時代的生機。

    2.保護區與社區管理協調機制缺失，沖突時有發生

    保護區為對有代表性的自然生態區域內生物多樣性、珍稀瀕危野生動植物物種和有特殊意義的自然遺跡進行保護、拯救與管理，維護自然生態平衡，在執行自然保護區管理條例時，沒有考慮保護區及其周邊社區居民也是自然生態系統長期演化過程中十分重要的組成部分，很多物種能夠延續保存下來，與當地居民的參與有著極其密切的聯系，很少考慮社區的生存及合理的正當要求，習慣用“禁”的手段，限制社區對資源的利用，不準社區居民動保護區內的一草一木，而保護區對動物造成社區作物被毀、危害生命財物的損失，往往缺乏及時足額的賠償。這樣，社區居民則放棄長遠利益一致的保護而著眼當前利益與保護區要么直接對抗，采用斷水、堵路等異端行為，要么玩“捉迷藏”，盜伐、偷獵、安夾放套等違法行為時有發生。

    近年來眾多的自然保護區在周邊社區也建立了參與式、合作式管理組織，但由于主體的利益、地位不對稱，相關的激勵、約束、監督等責任不到位，往往出現“小事無人管，大事等人管”的現象。

    3.生態補償標準過低，國家投資水平不高

    2000年國家頒布的《森林法實施條例》中明確了生態補償，并規定補償的資金渠道。2001年國家出資10億元在黑龍江等11個省(自治區)的658個縣和24個國家自然保護區試點生態補償標準。2004年出臺的《森林生態效益補償基金管理辦法》中推行每公頃年75元(5元/畝)的補償標準，每畝5元中，4.5元用于補償性支出，0.5元用于防火等公共管理支出。這個補償標準低于國際一般水平，與發達國家的差距更大。美國和芬蘭每公頃年補償標準分別為116美元和50—250歐元。由于我國的補償標準過低，森林越多的地方，各類保護的區域就越貧困，絕對貧困人口比重越大。

    國家近多年來與以往比較，實實在在地加大了生態建設的投資力度，天然林保護工程、三北及長江流域防護工程、京津風沙源治理工程、退耕還林工程的國家投資，及其引導的投資增速令世人感嘆。國家對野生動植物保護及自然保護區建設工程的投資年均為2.21億元，國家投資所引導的投資年均為1.72億元。由于原投資基礎相當薄弱，投資增速雖然大，但與實際投資需求比較，水平自然很低，提高水平仍需加大投資力度。

    二、自然保護區管理模式創新的政策建議

    1.放活保護區產權制度

    一般意義上的產權表現為包括歸屬權、使用權和收益權一組權利。我國的環境資源實行的是國家和村民集體的歸屬權，隨著經濟社會的發展，傳統的誰所有誰經營的模式，已逐步轉向歸屬權與使用權分離，經營者可通過多種方式直接支配使用他人資產從事生產經營活動，并享受其利益的排他性權利。這就是說，國家各種類型的所有權人是平等的，國家自然保護區就可以由政府委托的代理人與村民選出的社區代表人合作經營管理；保護區內職工、社區的村民也可以承包保護區內國家所有的土地等不動產進行管護和經營，享有占用、使用和收益等用益物權的權力。考慮到各類自然保護區的特殊性，可以先在保護區內核心區外的緩沖區、外圍區，以及與社區發展密切相關的區域試行。

    2.構建保護區及社區一體化管理平臺

    保護區產權制度放活了，就為一體化管理平臺奠定了產權基礎。保護區和社區按其內在的聯系及保護和經濟社會發展的需要，由政府委托的代理人及社區代表建立一體化決策、協調、執行、監督等組織，形成一體化的管理團隊。

    一體化管理團隊，按照政府方針、政策，全權負責保護區及涉及社區的各項管理工作，保護區的承包戶和社區承包戶在自愿條件下，均可成為該種管理模式中的組成部分。科研和高校的技術管理人員，可以多種方式進行研究、產學研結合，技術和管理的服務和支撐。一體化管理團隊應對保護區與社區的土地利用、產業發展、基礎設施建設、勞動就業、涉民公共服務、社會管理諸方面統一規劃，并對管理的目標任務、機構設置、責權劃分、監督檢查、激勵約束等等作出實施細則。

    3.發掘、強化保護區與社區的聯動機制

    保護區與社區的一體化管護，要積極發掘社區村落在長期歷史中形成的與地緣相關的氣候、水源、宜生動植物種群等本土知識，與自然和諧相處的經驗及禁忌的傳統；發掘社區已經形成的有效的激勵約束機制，特別是有效制約破壞生態、激勵保護生態和不違背公共利益村規民俗；強化保護生態資源就是保護社區成員以及他們后代的生存環境，形成在生態資源上社區與國家利益的聯合體，使生態保護在社區居民層次上具有“私田”的效應。

    聯動機制會使保護區關注社區的發展，居民收入的提高，又會使社區在資源保護上與保護區結成長遠利益的共同體，真可謂“雙贏”。

    4.政府加大投資力度，提高生態補償標準

    保護區是為社會提供公共物品的非競爭性部門(單位)，公共物品主要由政府供給已成為社會的共識，政府投資的取向一是提高環境質量與生態效益，二是保護和探索物種的科學價值，三是發揮投資的引導作用。從保護區及其社區的實際情況看，生態的脆弱和瀕危物種的惡化仍未有根本的改觀，其社區又多為中央和省級重點扶貧的縣，農(林)民的絕對貧困比重大，即使達到的溫飽狀態還不夠穩定，返貧也會發生。

    政府加大投資力度，不僅會鞏固已有的成果，改善民生，而且能夠引導金融信貸投入、企業投入，民間資本投入、以及吸引外資和社會各界的投資與捐助，從而給保護區及社區的發展注入新的活力，增強其持續發展的能力。

    當今人們對生態服務的要求越來越高，也十分迫切。由于生態服務的經濟外部性，則需要通過生態補償使其內部化，如果生態補償到位，使生態產品的生產者、服務者的勞動消耗及各種支出費用能夠足額補償，他們的物質權益得到保護，積極性和創造性充分發揮，生態文明指日可待!

來 源:全國政協十一屆二次會議提案組

備注：