關于加強水資源司法保護的提案

案 由： 關于加強水資源司法保護的提案 　

審查意見：建議國務院交水利部、環(huán)保部、最高人民法院分別研究辦理

提案人： 民革中央

主題詞： 資源 司法

提案形式： 黨派

內 容:
     黨的十七大報告提出建設生態(tài)文明的目標，并明確指出，要完善有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展的體制機制。水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，是建設生態(tài)文明的重要基礎，是重要的戰(zhàn)略性資源。為認真貫徹落實十七大報告的重要精神，探索加強水資源司法保護的有效途徑和方法，2008年5月中下旬，民革中央主席周鐵農率領全國政協(xié)社法委和民革中央組成的聯(lián)合調研組，赴安徽、廣東、云南三省就水資源司法保護問題進行調研。通過對巢湖、滇池等湖泊的實地考察，調研組感到，我國水資源污染形勢非常嚴峻，通過科技、行政、經濟等手段往往只能解決單一問題，加大水資源的司法保護力度，已成為當務之急。
     調研組了解到，我國于2002年8月29日正式頒布的《水法》在水資源所有權歸屬問題上，確立了國家是全國所有水資源的唯一所有權主體，規(guī)定了我國實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，但是從司法實踐來看，水資源保護還存在以下問題：
     一、我國大江大湖現(xiàn)行的行政區(qū)劃條塊分割，流域管理乏力，缺乏有效的監(jiān)督管理手段和機制，是我國水資源保護最根本的癥結。現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)中雖然也有對流域管理的原則性規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，缺乏相應的法律支撐和配套法規(guī)，針對性不強，特別是對跨界水污染問題如何處置缺少法律規(guī)范。同時，各法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調。
     我國目前的水污染防治管理體制以行政區(qū)域管理為主，由此導致各行政區(qū)域污染責任不明，相互推諉。淮河流域的污染問題是我國流域治理的一個縮影。由于行政執(zhí)法的主體環(huán)保部門屬于地方各級政府，執(zhí)法中存在渠道不統(tǒng)一、執(zhí)法標準不統(tǒng)一、程序規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象，而且環(huán)境執(zhí)法成本高、執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法手段有限、執(zhí)法裝備落后，執(zhí)法效果往往不理想。
     二、跨行政區(qū)域的大江大湖水污染案件受理存在障礙，跨區(qū)域水資源司法保護難。在水流域污染案件中常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不屬于同一個行政區(qū)域，因而增加了水資源司法保護的難度。雖然我國的十個海事法院具有跨行政區(qū)域管轄案件的功能，但根據我國海商法的規(guī)定，海事法院只能管轄海洋和沿海內河與海相通的可航水域發(fā)生的水資源污染案件，不包括未通航的河流和內陸湖泊。對于跨省市的未通航的河流和內陸湖泊發(fā)生的水資源污染案件，既不屬于海事法院管轄的范圍，而地方普通法院因受行政區(qū)劃的限制或擔心地方保護干擾，也不愿受理，致使我國未通航的河流和內陸湖泊，如黃河、淮河、遼河等重要跨省市河流以及洞庭湖、鄱陽湖、青海湖等大型湖泊發(fā)生的水污染案件主要依靠行政執(zhí)法，尚無統(tǒng)一的流域性水資源司法管轄體制，上述水資源污染案件實際處于無司法救濟和保護的狀態(tài)。
     三、水污染案件訴訟啟動難、審理難。如巢湖和淮河的干流以及比較大的支流的污染，雖然是人人受害，但一旦提起訴訟，人民法院往往由于取證難等原因，不予受理或難以受理。 
     四、司法保護職能分散。水資源污染損害賠償糾紛案件審理爭議多、案件執(zhí)行難度大。水資源保護案件專業(yè)性強，涉及刑事、民事、行政等審判庭，每個審判庭按照各自職能分工分別審理環(huán)保案件，無法形成強大的保護合力，既不利于環(huán)保案件審理水平的提高，也不利于對水資源環(huán)境的全方位和深層次保護。
     五、環(huán)境公益訴訟制度的缺失，導致我國對污染企業(yè)的懲處不力。在水行政管理上雖然是水污染行政首長負責制，但在法律上卻沒有規(guī)定追究責任的機關，更缺乏追究責任所必須的程序。
     針對上述困難和問題，調研組提出以下關于加強水資源司法保護的幾點建議：
     一、進一步完善水資源立法，建立健全以新《水法》和《水污染防治法》、《環(huán)境保護法》為中心的水資源保護配套法律法規(guī)，明確水資源污染的損害賠償標準，加大對涉水違法犯罪行為的打擊力度，為依法治水提供保障。同時，建議盡快制定《流域管理基本法》，突破行政性分散管理體制的約束，將流域作為獨立完整的客體進行協(xié)調和規(guī)劃，實行統(tǒng)一和綜合管理。法律的內容除了規(guī)范流域管理體制和流域管理事項之外，還應規(guī)定與整個流域水資源利用和水環(huán)境保護相關的其他事項，如水資源保護和利用、水土保持、水污染防治、防洪以及生態(tài)保護等。在流域綜合管理框架下制定流域綜合規(guī)劃，把規(guī)劃與環(huán)保統(tǒng)一起來，考慮對涉水行業(yè)的統(tǒng)一管理，避免地方保護主義和跨行政區(qū)域的水污染糾紛處理過程中所帶來的沖突。
     二、成立專門的環(huán)保法庭，以司法手段來保護環(huán)境是國際社會在環(huán)境保護方面的一個重要趨勢。建議借鑒國外強化環(huán)境保護的通行做法，在相應的人民法院內成立專門的環(huán)保法庭，來實施對水資源的司法保護。長期以來，我國水環(huán)境污染案件由普通法庭審理。此類案件往往涉及受害人較多、法官環(huán)保專業(yè)知識欠缺、受害人舉證難等，導致審理困難。建議統(tǒng)一水資源污染案件的起訴和受理，即通過指定管轄的方式，統(tǒng)一司法管轄權，對環(huán)保類案件按流域實現(xiàn)集中管轄和審理，由環(huán)保法庭統(tǒng)一審理和執(zhí)行涉及環(huán)境保護、管理、侵權等刑事、民事、行政、執(zhí)行案件，實現(xiàn)專業(yè)化審判。具體來說，就是由中級人民法院按流域指定一個基層法院受理本轄區(qū)內發(fā)生的水污染案件；如果是跨市級的水流域污染案件，由省高院指定一個中級法院集中受理；跨省（市、自治區(qū)）的水流域污染案件，如淮河、黃河等流域的水污染案件，則由最高人民法院來指定一個臨近的海事法院或河流管理委員會所在地的中級法院進行集中受理。這樣可以加強人民法院與環(huán)保部門的協(xié)調配合，加強司法權對于環(huán)保執(zhí)法權的支持、保障和監(jiān)督，形成保護水資源的合力。
     三、充分發(fā)揮我國現(xiàn)有十個海事法院（分布在沿海和長江的十個重點流域）按流域劃分、跨行政區(qū)域設置的特點和優(yōu)勢，加大對我國水資源司法保護的力度，這樣既可以從法律機制上防止地方保護主義的干擾，統(tǒng)一全國的司法裁判標準；同時，由于海事法院法官具有審理海上污染案件的經驗和專門的法律與技術知識，能夠高質量地審理水域污染案件，并有效地節(jié)省國家的行政管理成本和司法資源，故建議 最高人民法院通過司法解釋的方式，賦予海事法院管轄跨省市區(qū)的流域性水資源保護案件，以解決全國水污染案件的專屬管轄問題。
     四、盡快建立環(huán)境公益訴訟制度。建議國務院就環(huán)境保護公益訴訟中的國家或公眾利益代表人問題作出專門的決定，以利于專門法院受理上述案件，即賦予我國環(huán)保部門、檢察機關、社會團體均可作為國家或公眾利益的代表（具備訴訟主體資格）提起公益訴訟，作為原告起訴加害人，加大對水資源環(huán)境的司法保護力度，推進水資源司法保護向多層次、多領域進展。此外，還應該建立多樣性的環(huán)境訴訟救濟制度和制裁措施，比如法院發(fā)布訴前禁令、判令被告承擔律師費用等。
     五、充分發(fā)揮公眾參與環(huán)保的積極性，發(fā)動公民積極協(xié)助并監(jiān)督政府進行環(huán)境管理，在政府與公眾之間形成良性互動并且為公眾參與提供制度保障。在行政訴訟方面，可以參考國外立法經驗，賦予利害關系人、競爭人以行政訴訟的原告資格。

來 源:全國政協(xié)十一屆二次會議提案組

備注：