《瞭望》新聞周刊：規(guī)劃性破壞？北京文保區(qū)之惑

　“這明明是我的家，可為什么連一聲招呼都不打，就把我的家賣給了開發(fā)商呢？”

　　文/《瞭望》新聞周刊記者 王軍

　　歷史文化名城的“建設(shè)性破壞”多年來有目共睹，2005年全國政協(xié)委員馮驥才在全國“兩會”上又直斥“規(guī)劃性破壞”，認(rèn)為北京的歷史文化保護區(qū)“基本都成了孤島式”，“這就是在沒有確定城市的文化個性之前就進行規(guī)劃的后果”。

　　演變至今，“孤島式”的文保區(qū)又不斷告急。近日，在北京文保區(qū)內(nèi)的東四八條，一個房地產(chǎn)開發(fā)項目引來社會熱議。北京市東城區(qū)的有關(guān)部門試圖澄清此事，人們才知道原來在保護區(qū)之內(nèi)，還有一個可以“新建或改建”的范圍，而這個房地產(chǎn)項目實施的正是這樣一個“保護規(guī)劃”。

　　北京市東城區(qū)文保所的負(fù)責(zé)人日前公開表示了對這一項目的支持，認(rèn)為這是“保護性建設(shè)”。而開發(fā)商提供的佐證是，設(shè)計方案“不僅完整保留了東四八條、九條原有的胡同尺度和格局，在建筑形式、色彩選擇、材料運用等方面也完全與周邊的老建筑融合”。

　　這類“保護性建設(shè)”2002年曾在北京南池子歷史文化保護區(qū)內(nèi)上演，其具體做法是引入房地產(chǎn)開發(fā)機制，一次性完成大規(guī)模拆遷，修建仿古式商品住宅或商業(yè)用房。

　　2003年10月，多位院士、文物保護專家聯(lián)名上書，對南池子工程提出質(zhì)疑，認(rèn)為歷史文化保護區(qū)應(yīng)該保持其歷史的真實性和完整性，如果將南池子的做法推廣到整個古城區(qū)，就是拆掉了一個真實的老古城，新建了一個模擬的仿古城，后果是嚴(yán)重的。

　　他們建議不要把南池子模式作為推廣的典型。可眼下，在東四八條，發(fā)生在歷史文化保護區(qū)內(nèi)的工程，仍未走出南池子的影子。

　　與保護相反的邏輯

　　在這些院士和專家看來，以房地產(chǎn)開發(fā)方式推行“保護”只會南轅北轍。房地產(chǎn)開發(fā)盡管以“恢復(fù)歷史風(fēng)貌”為名，可結(jié)果卻是徒有虛假的“風(fēng)貌”而無真實的歷史。

　　按照目前的房地產(chǎn)開發(fā)程序，必須先進行土地整理，完成居民搬遷，再以“招拍掛”方式出讓土地，進行商品房建設(shè)。在積淀著大量物質(zhì)遺產(chǎn)和民俗文化的歷史文化保護區(qū)，以這種方式進行“保護”，其情形可想而知。

　　在城市建成區(qū)內(nèi)，這樣的開發(fā)程序之所以能夠推行，與房屋拆遷的強制力相關(guān)。《土地管理法》第五十八條規(guī)定，“為公共利益需要使用土地的”，或“為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的”，即可收回國有土地使用權(quán)。

　　將以上兩種情況并列，表明“為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的”不是“為公共利益需要使用土地的”。這樣，收回國有土地使用權(quán)的行為就可以在更大范圍內(nèi)發(fā)生。

　　舊城內(nèi)的房屋許多是在新中國成立初期經(jīng)過公逆產(chǎn)清管之后被確權(quán)保護的私有房地產(chǎn)。1982年《憲法》規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”之后，私有房屋的土地使用權(quán)并未滅失。

　　1990年國家土地管理局致函最高人民法院民事審判庭：“我國1982年憲法規(guī)定城市土地歸國家所有后，公民對原屬自己所有的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)。”

　　1995年國家土地管理局在《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中指出：“土地公有制之前，通過購買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國有土地使用權(quán)。”

　　2001年《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證須提交“國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”，《北京市城市房屋拆遷管理辦法》將此條的“國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”，更改為“國有土地使用批準(zhǔn)文件”。

　　在對舊有私房使用的國有土地未進行全面的登記、發(fā)證、確權(quán)的情況下，北京市有關(guān)部門認(rèn)為：“現(xiàn)城市私有房屋所有人擁有的國有土地使用權(quán)不是通過出讓(即有償、有期限)方式取得，當(dāng)屬國家無償劃撥，當(dāng)城市建設(shè)需要時，國家有權(quán)對上述國有土地使用權(quán)無償收回。”

　　1995年北京市高級人民法院規(guī)定，對房屋拆遷主管部門就拆遷人、拆遷范圍、搬遷期限等內(nèi)容作出的拆遷公告不服而提起訴訟的，不予受理。

　　這樣，舊有私房的國有土地使用權(quán)不經(jīng)收回即進行拆遷，產(chǎn)權(quán)人的法律訴求難以獲得支持，城市改造的步伐大大加快。

　　當(dāng)這一程序在2002年進入北京市的第一個“歷史文化保護區(qū)修繕改建試點項目”——南池子工程之后，保護區(qū)內(nèi)的240個院落，只有少數(shù)得以留存，原居民被大量遷走，他們所代表的市井文化也隨之無存。

　　基于財產(chǎn)權(quán)的政策

　　對歷史文化保護區(qū)內(nèi)房屋的修繕和改建，北京市政府曾于2001年11月19日出臺試行辦法，提出“要充分動員房屋產(chǎn)權(quán)人和承租人參與修繕和改建”，“修繕、改建的原則是保護為主”，“按院落確定修繕、改建或拆除方案”，“居民應(yīng)按規(guī)劃要求拆除院落內(nèi)的違章建筑，對住房進行修繕或改建”，“在改建房屋時，應(yīng)優(yōu)先保證沒有廚房、衛(wèi)生間的住戶建設(shè)廚房、衛(wèi)生間”。

　　2002年2月《北京舊城歷史文化保護區(qū)保護和控制范圍規(guī)劃》提出，歷史文化保護區(qū)的保護要采取“微循環(huán)式”的改造模式，循序漸進、逐步改善。同年9月《北京歷史文化名城保護規(guī)劃》提出，采取漸進的保護與更新的方式，以“院落”為單位逐步更新危房，維持原有街區(qū)的傳統(tǒng)風(fēng)貌。

　　按照以上政策法規(guī)，對歷史文化保護區(qū)的保護應(yīng)以居民為實施主體，以院落為單位進行，重點拆除違章建筑，改善市政設(shè)施。

　　2003年，北京市規(guī)劃委員會總規(guī)劃師朱嘉廣撰文指出：“過去北京大量的傳統(tǒng)建筑歷經(jīng)數(shù)百年存在還保持一種基本完好的狀態(tài)，其根本原因在于它的產(chǎn)權(quán)是私有的。解放以后產(chǎn)權(quán)制度、住房政策的反復(fù)變化，使得各方的權(quán)益和責(zé)任不清。大量的公有住房由于房租很低，房管部門不能保證其基本條件的維護，更談不上住房條件的改善和建筑風(fēng)貌的保護。即使是私房主，由于其基本權(quán)益得不到保障，也談不上對房屋的維護，因為不知何時，一旦有個開發(fā)項目，其房屋就可能會被拆遷，房主自然無心去維修房屋。另外，還有一些出租的私房，由于出租的對象、承租人應(yīng)付的租金往往由政府指定，私房主自然也就沒有義務(wù)和能力承擔(dān)維修和維護的責(zé)任。上述情況無疑加速了四合院狀況的不斷惡化。”

　　房屋的財產(chǎn)權(quán)問題開始進入決策者視野。北京市2003年大力騰退因“文革”而遺留的標(biāo)準(zhǔn)租私房，2004年出臺《關(guān)于鼓勵單位和個人購買北京舊城歷史文化保護區(qū)四合院等房屋的試行規(guī)定》，此后又草擬《北京舊城四合院交易管理辦法》。一個建立在財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的市場交易機制呼之欲出。

　　朱嘉廣認(rèn)為：“房屋質(zhì)量惡化、居住人口膨脹和條件改善、風(fēng)貌保護之間的矛盾雖然是復(fù)雜的，但也并非不能解決，推行產(chǎn)權(quán)的私有化，實現(xiàn)居民自主地交換并維護和改造房屋，就是解決問題的一個重要方法和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這個過程中，政府還有責(zé)任做好兩件事情，一是根據(jù)財力安排基礎(chǔ)設(shè)施改造的計劃，二是制定對房屋傳統(tǒng)風(fēng)貌加以維護、修繕和改建的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的補貼政策。”

　　2005年國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃》提出：“堅持對舊城的整體保護”，“推動房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，明確房屋產(chǎn)權(quán)，鼓勵居民按保護規(guī)劃實施自我改造更新，成為房屋修繕保護的主體”，“積極探索適合舊城保護和復(fù)興的危房改造模式，停止大拆大建”。

　　至此，以居民為主體、以院落為單位、以財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以市場為機制的舊城整體保護政策，已清晰可見。

　　推土機的動力

　　居民渴望改善居住條件通常被舊城改造的支持者描述為“老百姓強烈要求危改”，可在危改之中，拆遷工作時常遇到阻力，由此引發(fā)的矛盾日益增多。去年7月北京市建委下發(fā)《北京市房屋拆遷現(xiàn)場管理辦法》，提出“嚴(yán)禁采用恐嚇、脅迫以及停水、停電、停氣、停暖、阻礙交通及上門騷擾、砸門破窗等手段，強迫被拆遷人搬遷”。

　　據(jù)北京市統(tǒng)計局2003年的測算，在執(zhí)行現(xiàn)行拆遷政策的地區(qū)，回購住房居民平均每戶需出資15萬至18萬元。北京市政協(xié)同年的調(diào)查顯示，外遷居民平均每戶拆遷補償款在10萬至15萬元之間。

　　生活在危舊房改造區(qū)的多為城市低收入者，被拆遷后紛紛加入購房大軍。在目前住房保障體系尚不完善、城市房價居高不下的情況下，他們多面對巨大購房壓力，即使搭進全部拆遷補償所得，也不得不背上沉重債務(wù)。

　　2002年6月《北京日報》披露的信息顯示，被拆遷居民對商品住房的需求量已約占北京市場全年住宅銷售總面積的三分之一，“已經(jīng)成為市場中重要而且比較穩(wěn)定的有效需求量。”

　　1991年至2003年，北京市共拆遷50多萬戶居民。2003年11月，北京市有關(guān)部門在對房屋拆遷工作進行回顧時表示：“居民拆遷拉動了全市房地產(chǎn)發(fā)展，按經(jīng)驗數(shù)字拆1平方米舊房建3.55平方米新房推算，1991年以來僅拆除舊住宅房屋就拉動商品房開發(fā)建設(shè)約6060萬平方米，加上20%配套住房，可達(dá)7200萬平方米。”

　　2005年4月，北京市政府對131片危改項目作出調(diào)整，決定35片撤銷立項，66片直接組織實施，30片組織論證后實施。這些項目集中在舊城之內(nèi)，仍采用大規(guī)模拆遷的改造方式。

　　北京市房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重已持續(xù)多年超過50%，房地產(chǎn)業(yè)被譽為北京經(jīng)濟的“重要支柱產(chǎn)業(yè)”，它的增長與城市拆遷呈正比發(fā)展。拆舊建新、拆低建高，成為一些城區(qū)的“經(jīng)濟增長點”，推土機的轟鳴聲已從胡同、四合院向周圍的樓房區(qū)擴散。被動性住房需求因此而產(chǎn)生，大量被拆遷居民負(fù)債買房的現(xiàn)實，暗示了社會財富的轉(zhuǎn)移。

　　北京理工大學(xué)教授楊東平在去年1月新修訂出版的《城市季風(fēng)》一書中，描述了他所定義的“‘拆遷經(jīng)濟學(xué)’原理”：“大規(guī)模拆遷→制造購房需求→推動房地產(chǎn)開發(fā)→再拆更多的房，如此循環(huán)。拆得越多，需求越旺，房地產(chǎn)就越發(fā)達(dá)。這就是為什么用推土機開路，迫不及待地把大片歷史文化街區(qū)和古老建筑夷為平地的經(jīng)濟原因。”

　　修復(fù)自我生長的機制

　　北京舊城僅占規(guī)劃市區(qū)面積的5.76%，舊城內(nèi)已劃定的33片歷史文化保護區(qū)占舊城面積的29%。北京城市規(guī)劃學(xué)會2003年的數(shù)據(jù)顯示，舊城內(nèi)尚有900多條胡同未被劃入保護區(qū)。

　　吳良鏞院士近期發(fā)布的報告顯示，根據(jù)衛(wèi)星影像圖解讀，北京舊城傳統(tǒng)風(fēng)貌街區(qū)面積只占舊城總面積的1/4左右。

　　在所存不多的老城區(qū)內(nèi)，拆與保仍在激烈交鋒。盡管在歷史文化名城的保護方面，北京市的政策、法規(guī)已趨于系統(tǒng)，甚至還走在了全國的前面，但老城區(qū)仍在“保護”中不斷地消逝。

　　設(shè)計了驚世駭俗的中央電視臺新址大樓的荷蘭建筑師庫哈斯，2003年應(yīng)北京市有關(guān)方面邀請?zhí)峤涣艘粋€舊城保護方案。他有一個“驚世駭俗”的觀點：有的地方你把它忽略了，它反而留下來了，比如北京的前門地區(qū)，這叫“忽略式保護”。

　　可如今，前門地區(qū)已不再被忽略，一個以房地產(chǎn)開發(fā)方式推行的規(guī)模浩大的“保護工程”正在緊鑼密鼓地進行。面對人去房空的建筑軀殼，建筑師試圖把它們打扮成過去的模樣，但這已不是真實的存在。

　　歷史文化街區(qū)有其自我生長的機制：它不是一次性房地產(chǎn)開發(fā)的結(jié)果，也不是建筑師憑空想象的結(jié)果，它是時間與文化的積淀，這樣的積淀正是基于財產(chǎn)權(quán)與市場的關(guān)系，在這樣的關(guān)系中，生命之花能夠相繼地綻放，并化作永恒的物質(zhì)記憶。

　　而當(dāng)一個開發(fā)商就能夠控制一片街區(qū)的時候，這樣的積淀便不復(fù)存在。

　　北京什剎海的煙袋斜街就是因為找回了自我生長的機制而實現(xiàn)了復(fù)興。2001年在那里施行的保護規(guī)劃以財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，政府部門投入不到160萬元，改善了市政設(shè)施，提高了地段價值，便激活了整個街區(qū)。政府做的最重要的工作分文未花，就是宣布這個地方不拆了，于是人們就敢往這里投資了，房屋的交易、租賃及修繕活動隨之產(chǎn)生，短短一年時間，一潭死水就變得春波蕩漾。

　　東四八條的夏潔女士渴望這樣的故事能夠在自己的胡同里發(fā)生，她好不容易收回了被侵占多年的私房，數(shù)次想修卻顧慮重重：“花這么多錢修好了，萬一被拆了怎么辦？”

　　眼下，她的家被劃入了房地產(chǎn)開發(fā)的拆遷范圍，她百思不得其解：“這明明是我的家，可為什么連一聲招呼都不打，就把我的家賣給了開發(fā)商呢？”