與時俱進，護航上海綠化

　　今年1月中旬，上海市人大常委會第33次會議審議通過了《上海市綠化條例》，并從5月1日開始實施，同時廢止已實施了20年的《上海市植樹造林綠化管理條例》。由于目前國內許多地區在綠化建設與管理方面存在法律滯后的問題，所以此條例的出臺不僅為上海城鄉綠化提供了新的法律依據，也對完善國內其他地區綠化法律法規具有一定借鑒意義。近日，記者采訪了上海市綠化管理局副局長崔麗萍，請她對《上海市綠化條例》進行了詳細解讀。

　　背景解讀

　　1987年上海市人大常委會審議通過了《上海市植樹造林綠化管理條例》作為指導該市綠化工作的法律依據，并在1991年至2003年，根據綠化發展形勢進行了五次修改。據上海市綠化管理局副局長崔麗萍介紹，該《條例》的實施有力地推動了上海綠化事業的發展。截至2005年底，該市綠地總量為28865公頃，是1987年的近10倍。其中公共綠地12038公頃，是1987年的15倍；綠化覆蓋率為37％，是1987年的近4倍；人均公共綠地面積達到11平方米，是1987年的2倍。2003年上海市還獲得了“國家園林城市”稱號。
　　但與此同時，上海在綠化建設和管理上還存在著綠地規劃布局不盡合理、中心城區綠化覆蓋率相對偏低、綠地生態系統功能尚不完善、綠化總體水平與社會經濟發展和廣大市民的需求存在較大差距等問題。此外，原有的《條例》的適用范圍包括城市綠化和郊區林業管理兩部分。在同一條例中同時出現對綠地和林地、樹木和林木的規定，很容易造成結構上的不平衡，表述上的不協調，所以完善綠化法規勢在必行。

　　內容解讀

　　崔麗萍指出，與《植樹造林條例》相比，《上海市綠化條例》在內容上有很大變化，更具指導性和可操作性。《綠化條例》除了取消林業建設與管理，以及涉及園林綠化工程設計、施工與其他法律條款重復，或不合時宜的內容外，還新增和調整了一些標準。

　　新增內容

　　之一：《綠化條例》第十一條規定：公共綠地周邊新建項目，應當與綠地景觀相協調，并不得影響植物正常生長。規劃管理部門在編制控制性詳細規劃時，應當會同同級綠化管理部門在公園綠地周邊劃定一定范圍的控制區，控制區內禁止建設超過規定高度的建筑物、構筑物。
　　增加理由：近幾年，上海城市建設快速推進，出現了一些房地產開發項目利用公園綠地較好的景觀環境，在其周邊建造高層、超高層建筑的現象，致使一些公園周邊形成了“水泥森林”，公眾對此表現出強烈不滿。為了防止此類現象的蔓延，有必要在公園綠地周邊劃定一定范圍的規劃控制區，從景觀和生態兩個方面進行規劃控制。
　　而提出要與綠地景觀相協調，不得影響植物的正常生長，則是對公共綠地周邊新建項目作出的原則性規定。其中“與綠地的景觀相協調”包括以下三方面的涵義：一是建設項目風格；二是建設項目的材料、造型、布局；三是建筑界面以及建筑的天際輪廓線與綠地內植被的林冠線背景相協調?！安坏糜绊懼参锏恼ＩL”要從以下方面理解：一是周邊建設項目不得侵占植物正常生長所需要的空間；二是周邊項目不得影響植物生長需要的光照等自然條件；三是建設項目不應對綠地的土壤、水體等生長環境造成破壞。
　　之二：《綠化條例》第十二條規定：重要地區和主要景觀道路兩側新建建設項目，應當在建設項目沿道路一側設置一定比例和寬度的集中綠地。具體的比例和寬度由規劃管理部門在審核建設項目規劃設計方案時，經征求同級綠化管理部門意見后確定。
　　增加理由：目前，沿城市道路的建筑大部分緊貼道路建設，配套綠化一般集中在建設項目中心位置，道路沿線景觀考慮不夠。借鑒新加坡、加拿大等國家以及上海市部分區的經驗制定此條例，以增加道路兩邊的通透性，最大限度地實現綠化資源社會共享，提高綠視率，豐富城市景觀。
　　之三：《綠化條例》第十三條規定：居住區綠化應當合理布局，選用適宜的植物種類，綜合考慮居住環境與采光、通風、安全等要求。
　　增加理由：居住區綠化在城市綠地中占有較大比重，而且與市民生活密切相關。但是近年來在一些老居住區因樹木影響住宅通風、采光，甚至居住安全的問題比較突出，社會反映比較強烈。2006年5月，上海市綠化管理局、上海市房地資源管理局在深入調研、廣泛征求意見的基礎上，聯合頒布了《上海市居住區綠化調整實施辦法》（試行），對居住區樹木遷移、砍伐等提出了詳細要求，在試行中取得了較好的成效。此條例的設置充分體現了以人為本的理念。
　　之四：《綠化條例》第十七條規定：本市鼓勵發展垂直綠化、屋頂綠化等多種形式的立體綠化。新建機關、事業單位，文化、體育等公共服務設施建筑適宜屋頂綠化的，應實施屋頂綠化。
　　增加理由：上海市區人口集中、土地資源稀缺，依靠地面進行綠化建設的空間越來越有限，而以屋頂綠化為重點發展多種形式的立體綠化，是改善城市生態環境的有效途徑，也是國外不少城市的通行做法。近年來，上海在推進屋頂綠化等方面已經取得良好成效，屋頂綠化面積達45萬平方米。
　　但是在實際操作過程中，應當采取“面上鼓勵、重點推進”的方法，有區別地進行，不搞“一刀切”。一是考慮到機關、事業單位用房以及文化、體育場館等屬于公共服務設施建筑，權利義務關系較為明確，可操作性相對較強。具體實施的范圍和步驟由市綠化局和有關部門根據條件逐步推行，這也是目前實施屋頂綠化的重點。二是居住房屋等建筑，由于涉及較為復雜的民事權利義務關系，且存在建設資金、養護責任難以落實以及實施屋頂綠化后可能引發屋頂滲水等問題，所以目前尚不具備強制推行的條件，應采取“面上鼓勵”的政策。
　　之五：《綠化條例》第二十七條、第二十八條規定：禁止擅自遷移樹木。確需樹木遷移，應當由具有相應施工資質的單位施工。施工單位應當在適宜樹木生長的季節按照移植技術規程進行。
　　增加理由：提高樹木移栽成活率、加強樹木遷移事后監督管理工作。在2006年上海市“兩會”期間，有多位委員提案反映了此問題，所以《綠化條例》對樹木遷移作了相應規定。一方面，對遷移樹木設置了較為嚴格的許可條件。對確需遷移的，需依法提出申請，由市或區縣綠化管理部門根據許可標準，決定是否遷移。另一方面，為提高樹木遷移成活率，明確樹木遷移應當由具有相應施工資質的單位實施，并在適宜季節，按照《園林植物栽植技術規程》、《行道樹栽植技術規程》、《大樹移植技術規程》等技術規范進行。三是為加強樹木遷移事后監管，要求樹木遷移一年內未成活的，申請人應當補植相應的樹木。
　　之六：《綠化條例》第三十四條規定：遷移或者砍伐樹木，臨時占用綠地，建成綠地內部進行布局調整，施工單位應當在現場設立告示牌，向社會公示。
　　增加理由：為了規范行政許可實施行為，增加社會監督。近年來，上海市民愛綠、護綠意識普遍提高，為保證行政許可決定的執行，對實施遷移或者是砍伐樹木、臨時使用綠地、占用綠地和建成綠地內部布局調整行為，本條例明確規定施工單位應當在現場設立告示牌，向社會公示，接受市民監督。
　　之七：《綠化條例》第三十五條規定：市或者區、縣綠化管理部門應當建立綠化有害生物疫情監測預報網絡，編制災害事件應急預案，健全有害生物預警預防控制體系。
　　增加理由：近年來，隨著上海市綠化事業的快速發展，綠地量、規模，以及植物種類逐漸增多，隨之而來的生態安全問題也逐漸顯露。植物病蟲害入侵、蔓延和危害呈上升勢頭，部分檢疫性有害生物對生態環境和綠化成果構成潛在危險。因此，加強綠化有害生物的預警防控工作，對保護上海市生態建設成果、推進綠化持續快速協調發展、保障城市生態安全，具有十分重大的意義。

　　調整內容

　　之一：《綠化條例》將《植樹造林綠化條例》第八條關于“市綠化管理局、市農林局應當編制綠（林）化系統規劃與本市經濟和社會發展計劃相協調”的規定調整為“市和區、縣人民政府應當將綠化建設納入國民經濟和社會發展計劃，保障公共綠地建設和養護經費的投入?！?
　　調整理由：綠化是城市生態環境保護和建設的組成部分，也是社會發展計劃必不可少的組成部分。所以，各級人民政府在編制國民經濟和社會發展計劃時，應當確立綠化在國民經濟和社會發展中應有的地位，統籌兼顧，確定近、遠發展目標。同時，綠化又是一項長期任務，需要不斷地進行養護和管理。此條例的制定，既強化了政府的職責，也為部分綠化事業明確了資金來源，使綠化建設更有保證。
　　之二：《綠化條例》將《植樹造林綠化條例》第六條關于“本市加強綠化科學研究，提倡植物多樣性……”的規定調整為“本市加強綠化科學研究，保護植物多樣性……”
　　調整理由：“提倡”從字面理解，屬于倡導性、鼓勵性，這樣的規定不明確。調整為“保護”，就是要對植物多樣性實施保護，這樣法定內容明確了，責任也清楚了。
　　之三：《綠化條例》將《植樹造林綠化條例》第三十八條關于“建設項目中的配套綠化完成時間不得遲于主體工程交付使用后的第二個植樹節”的規定調整為“建設項目中的配套綠化完成時間不得遲于主體工程交付使用后的六個月。”
　　調整理由：“第二個植樹節”從字面上理解為次年的3月12日。但事實上，上海的植樹季節為春季、秋季兩次。為此，《綠化條例》修改為“不得遲于工程主體交付使用后的六個月”，這樣明確了環節和時間，便于操作。