“護(hù)牌”風(fēng)景名勝區(qū)的當(dāng)務(wù)之急

　　回顧2005年，國(guó)內(nèi)著名風(fēng)景名勝區(qū)門票競(jìng)相大幅漲價(jià)一度成為社會(huì)上爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。在各次聽證會(huì)上，漲價(jià)方總是拿出加強(qiáng)管理、投入不足、保護(hù)環(huán)境等理由來證明漲價(jià)的合理性。但是，這不能掩蓋我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)制度建立20多年來，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，風(fēng)景名勝區(qū)正日益面臨著的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：政府監(jiān)管和市場(chǎng)開發(fā)，風(fēng)景資源的保護(hù)和旅游經(jīng)營(yíng)，以及規(guī)劃、管理等問題的矛盾日益尖銳。 

　　“20年來我們都在樹風(fēng)景名勝區(qū)的牌子，然而，如今的風(fēng)景名勝區(qū)卻面臨著來自內(nèi)外部的危機(jī)。‘護(hù)牌’已成當(dāng)務(wù)之急。”近日，在杭州召開的中國(guó)風(fēng)景名勝專業(yè)委員會(huì)2005年年會(huì)上，建設(shè)部風(fēng)景名勝專家胡理琛不無痛心地說。 

　　無序亂開發(fā)五大表現(xiàn)
 
　　據(jù)介紹，目前風(fēng)景名勝內(nèi)無序開發(fā)主要表現(xiàn)在：一是政府管理失控。景區(qū)內(nèi)大興土木，搞城市化、商業(yè)化、人工化，景區(qū)被蠶食，稀有資源遭到破壞、流失。典型的就是在景區(qū)內(nèi)興建別墅、搞房地產(chǎn)。二是規(guī)劃設(shè)計(jì)不和諧，甚至盲目地引進(jìn)所謂國(guó)際規(guī)劃師、設(shè)計(jì)師，把中國(guó)特色異域化，不倫不類。三是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。四是門票大幅漲價(jià)。五是大建現(xiàn)代人文景觀。 

　　片面定位產(chǎn)業(yè)有誤區(qū)
 
　　“國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)是具有保護(hù)性、公益性、展示性和傳世性的人類瑰寶，決不能片面地定位成旅游資源、旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，把保護(hù)變成開發(fā)，公益性變成公司私有性，展示性變成經(jīng)營(yíng)性，甚至變相出讓風(fēng)景資源及其土地，致使風(fēng)景名勝區(qū)人工化、商業(yè)化、城市化，損害了自然文化遺產(chǎn)的價(jià)值。”北京大學(xué)世界遺產(chǎn)研究中心主任謝凝高教授說。 

　　謝凝高認(rèn)為，旅游業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)，屬于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)該和商業(yè)性的旅游區(qū)分開，盡量避免商業(yè)性的旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)介入到風(fēng)景保護(hù)區(qū)內(nèi)，區(qū)內(nèi)主要是精神文化功能，區(qū)外主要是經(jīng)濟(jì)功能，兩者之間不可含糊。九寨溝就是一個(gè)典型。“現(xiàn)代國(guó)家文明不只是建高架橋、高樓大廈，保護(hù)好自己的自然文化遺產(chǎn)，也是現(xiàn)代化的意識(shí)。”中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)甘偉林說。 

　　加快立法保護(hù)進(jìn)程
 
　　“現(xiàn)在風(fēng)景名勝區(qū)還沒有立法，國(guó)務(wù)院的‘管理暫行條例’都已經(jīng)用了20年了，‘暫行’兩個(gè)字都還沒去掉。”謝凝高教授遺憾地表示。1985年6月7日，國(guó)務(wù)院頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。這一條例，成為目前風(fēng)景名勝區(qū)管理惟一可依的“法”。現(xiàn)在，地方政府仍然在沿用1987年6月建設(shè)部下達(dá)的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實(shí)施辦法》。因?yàn)轱L(fēng)景名勝區(qū)立法保護(hù)的落后，有的地方甚至用開發(fā)區(qū)的相關(guān)法規(guī)套用到風(fēng)景名勝區(qū)上，進(jìn)行開發(fā)。“條例的方針是嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用，但有些地方政府甚至不學(xué)習(xí)條例，為了政績(jī)和短期利益胡亂開發(fā)。”中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)甘偉林指出。 

　　據(jù)與會(huì)的專家和管理者反映，世界上每個(gè)國(guó)家的國(guó)家公園都配備有相應(yīng)的法律。城建專家張和平舉例道，美國(guó)國(guó)家公園僅僅對(duì)旅游吸引物就有16種分類，并配有專門的法律，通過分類使復(fù)雜的問題簡(jiǎn)單化、法制化、可操作化。 

　　管理不順導(dǎo)致三大問題
 
　　“上面幾個(gè)管理部門，下面就一個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)。”曾任建設(shè)部建設(shè)司司長(zhǎng)的甘偉林介紹，目前我國(guó)對(duì)自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)、自然文化雙重遺產(chǎn)三類世界遺產(chǎn)的管理主要有三個(gè)體系，自然保護(hù)區(qū)由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，文保體系由國(guó)家文物局管理，風(fēng)景名勝體系則歸口建設(shè)部。 

　　地方政府實(shí)際決策
 
　　謝凝高教授認(rèn)為，目前對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)的管理，因?yàn)樯婕暗搅謽I(yè)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、文物系統(tǒng)、宗教系統(tǒng)、旅游系統(tǒng)、商業(yè)系統(tǒng)等等，條塊分割矛盾很多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，管理體制不順。最后造成的結(jié)果，就是地方政府的決策人說了算。而地方政府又往往存在其利益局限性，考慮問題時(shí)不是從全國(guó)出發(fā)，不是從遺產(chǎn)保護(hù)的角度出發(fā)，盲目地追求以旅游拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，搞招商引資，搞房地產(chǎn)，以此作為自己的政績(jī)。 

　　財(cái)政保護(hù)投入不足
 
　　體制缺陷直接導(dǎo)致的另一個(gè)問題，是對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)的財(cái)政投入不足。許多風(fēng)景名勝區(qū)因此只能“靠山吃山”、“以景養(yǎng)景”，最后過度開發(fā)，損失慘重。在這一方面，杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)做出了有益的嘗試。這一管委會(huì)具有政府職能，統(tǒng)一西湖風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)域內(nèi)的保護(hù)管理，而風(fēng)景區(qū)的保護(hù)建設(shè)同時(shí)被列入杭州地方公共財(cái)政。 

　　管理機(jī)構(gòu)權(quán)威不夠
 
　　“現(xiàn)在風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)歸口只有建設(shè)部的一個(gè)風(fēng)景處，致使管理機(jī)構(gòu)不夠權(quán)威，實(shí)際權(quán)力都在地方政府。”謝凝高教授說，“目前，像美國(guó)、加拿大、韓國(guó)等世界不少國(guó)家的普遍做法，是由國(guó)家直接管理世界遺產(chǎn)和國(guó)家遺產(chǎn)，以保證其權(quán)威性。” 

　　與會(huì)的專家和管理者共同呼吁，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)類似“國(guó)家遺產(chǎn)管理局”的職能部門，由國(guó)家直接管理風(fēng)景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)。與會(huì)者還建議，國(guó)家應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)專家管理委員會(huì)，讓專家參與設(shè)計(jì)、規(guī)劃、管理風(fēng)景區(qū)，以避免地方政府“好心辦壞事”。