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始于“反規劃”北京城市總體規劃修編辦主任談緒祥十說新總規

admin 2005-03-23 來源：景觀中國網

2005年1月12日，北京，一個溫暖、晴朗的冬日。從溫家寶總理主持召開的國務院常務會議上傳來消息，經過一個半小時緊張而審慎的研究，《北京城市總體規劃(2004-2020年)》獲得原則批準。它預示著這部關乎北京未來16年城市發展的鴻篇藍圖有了一個順利的開篇。作為新版總規編制的主要組織者和參與者，北京城市總體規劃修編辦主任談緒祥在接受記者采訪時，表達了自己對新總規劃的深刻理解和獨到認識。

<?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />　　2005年1月12日，北京，一個溫暖、晴朗的冬日。
　　從溫家寶總理主持召開的國務院常務會議上傳來消息，經過一個半小時緊張而審慎的研究，《北京城市總體規劃(2004-2020年)》獲得原則批準。它預示著這部關乎北京未來16年城市發展的鴻篇藍圖有了一個順利的開篇。
　　作為新版總規編制的主要組織者和參與者，北京城市總體規劃修編辦主任談緒祥在接受記者采訪時，表達了自己對新總規劃的深刻理解和獨到認識。

　　之一：背景／由“反規劃”切入的規劃

　　1993版《北京城市總體規劃》的規劃年限為1992年至2010年，這版總規在指導城市各項建設協調發展方面發揮了重要作用。但隨著北京經濟社會的超速發展，規劃確定的2010年的大部分目標已經提前實現，這預示著總規修編工作將提前進入操作程序。
　　談到此次總規修編的背景，談主任介紹說，城市發展到目前階段，出現了許多新情況和新問題。特別是一些項目上得很快，對于大量的投資項目，政府主管部門和專家們對選址怎么安排感到很困惑，心里沒底兒。這些都需要由城市總體規劃來回答，需要從城市的戰略性、全局性的角度尋找解決方案。
　　由此，引發了市委、市政府主要領導的一個重要思考：即能不能首先研究哪些項目不能上，哪些地區不能搞建設，并由此開展新時期規劃研究與管理工作。這實際上是提出了“反規劃”的概念，當在不能說清楚能建什么項目和在什么地區建的時候，先解決重大的前提性問題，解決這個問題的切入點則是城市空間結構。即從資源環境角度出發，把不能建設的地區摸清楚，首先控制住不能發展的地區，而不是就事論事地研究某些地塊、某些地區的發展。
　　談主任說，從城市自身的供給能力、承載能力出發，更加理性地看待城市的發展，這在北京城市空間戰略研究階段已逐步清晰化了。在城市內劃定禁止建設地區和限制建設地區，嚴格保護城市水源，河湖濕地、風景名勝區等生態資源，成為新總規的一大特色。
　　從回答市委、市政府關心的城市發展重大問題出發，新總規一開始便擔負著從城市發展、支撐條件研究入手，為城市未來的健康發展合理確定目標，理性拓展新的城市發展空間的責任。　

　　之二：創新／總規修編的工作方式和組織方式

　　此次總規修編在工作方式和組織方式上的創新獲得了各屆的充分肯定。談主任在談到這方面的體會時說，在此次總規修編工作的啟動階段，市委、市政府便確定了”政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策“的工作方針。
　　他認為，北京的規劃非常復雜，如果按常規的做法，由城市規劃主管編制單位一家關門修編的話，將會是困難重重，無論是工作基礎還是工作深度都無法達到規劃修編的要求。當前，對規劃的綜合性要求越來越高，如果規劃沒有綜合性．就沒有了科學性．也就沒有了未來的權威性和有效性。從全局性．前瞻性、戰略性考慮．采取了三家編制單位、三級例會制度、四種參與方式的”三三四”工作機制。這是規劃的發展趨勢．必須充分利用更多的知識及技術積累和最好的專家智慧。北京的城市規劃必須在戰略問題和前期基礎研究方面，基本取得高度的一致，并形成基本的空間發展框架方案后，才能進入修編階段。
　　談主任介紹，此次修編工作分為兩個階段：第一階段是在2003開展了《北京城市空間發展戰略研究》，第二階段是從2004年年初啟動的總規修編工作。在首都規劃建設委員會和北京市委主要領導同志的親自主持下．采用開放式的規劃編制方法．由中國城市規劃設計研究院、北京市城市規劃設計研究院和清華大學三家單位共同參與。為發揮專家在規劃編制中的作用．委托眾多國內外高層次．多層面、寬領域的專家領銜進行了專題研究工作．如吳良鏞、周干峙、錢易、李京文、孟兆楨、劉福垣、陸學藝、周一星等23位(其中6位院士)國內各領域權威專家。同時，委托近70個國家級和市級權威研究機構進行基礎研究，邀請了近100人次國外專家及12所國外機構進行了學術交流。
　　他說，實踐證明，這樣的工作方式和組織方式讓規劃的科學性有了更多的保障，對探索首都規劃編制工作組織方式具有很好的指導意義。

　　之三前奏／北京城城市空間發展戰略研究
　
　　城市形態與空間結構演化的本質是經濟社會要素在地域空間上聚集與擴散I的運動過程。為順應當今國內外大城市呈現出的“軸向、帶狀、多中心“區域緊密協調發展的趨勢，優化北京的城市空間結構，提升城市的綜合競爭力，應對北京經濟社會高速發展的復雜局面，2003年，北京市委、市政府組織開展北京城市空間發展戰略研究，該研究提出了“兩軸一兩帶一多中心”的戰略構想。談主任介紹說，那實際上是一次由清華大學、中國城市規劃設計研究院和北京市城市規劃設計研究院三家參與的重要規劃咨詢和研究工作。
　　他認為，之所以進行空間戰略研究，是因為目前城市規劃編制方式和辦法，已不能滿足城市發展的需要。2000年的廣州曾進行過城市空間戰略規劃，但更多的城市只把它當作非法定程序上的規劃研究，作為城市總體規劃的彌補和替代。而北京城市空間戰略研究則是把它作為總體規劃的前奏，而不僅僅是用空間戰略去解決具體建設中的問題，其工作目標是為總規編制提供一個基礎性思路。
　　他說，這是一個非常大的轉，北京空間戰略從開始就注定它是總規的前奏，是總規非常重要的一個階段，用它來解決統一思想的問題、空間框架的問題，尤其是解決了一個從資源環境角度如何確定城市發展的問題。同時，空間戰略是總規非常重要的前提和技術工作階段，解決了相當大一部分總體規劃綱要階段要解決的問題，如對城市基本發展條件、發展目標和空間發展的基本框架等的大量的論證和研究。

　　之四：依托／20項專題與27個課題

　　總體規劃的綜合性、戰略性很強、必須涵蓋經濟、社會、文化、環境等各專業學科的理論和實踐成果，科學預測城市未來發展趨勢，為在城市總體規劃中制定公共政策和空間安排提供依據。據談主任介紹，此次專題研究共設置了20項專題、27個課題，圍繞著修編所確定的重點內容展開。其目標有二：一是支持修編，二是進一步延伸、作為總規實施的后續研究支撐。　　　　　　　　　
　　專題研究涉及各個領域，也是采取”政府組織、依法辦事、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的方式，在部門負責組織的前提下，由70個市級、中央級科研機構支撐：三家參編單位對每個課題都有跟蹤。研究過程中的分工負責制，保障了專題研究在整個過程中的銜接，既有專題成果層面的支持，更多地是過程中把握，把階段成果、階段思路、階段方向都有效地加以吸納。
　　他說，從效果上看，深入、多樣的專題研究為北京總規修編提供了有力的理論性，技術性和完整性支持。不僅拓展了規劃編制人員的視野，同時其結論也成為修編內容的重要組成部分而產生重要影響。目前，專題研究的作用已經突顯。通過專題研究和專家的參與，促進了經濟、社會、文化、生態，教育等學科在城市規劃實踐領域的結合與發展。

　　之五：協調／對新總規的幾次修正

　　城市規劃是政府各個部門的共同職責，并不是規劃管理部門一家的事情。談主任介紹，以建設部為首的一大批中央有關部委及總參作戰部在規劃編制過程中給予了大力支持和及時的指導，對重大問題進行了15次協調。區域協調發展問題是本次總體規劃修編的重點之一。在編制過程中，與天津市、河北省及周邊城市進行了充分溝通。同時，與“十一五”規劃和土地利用規劃緊密結合，確保三個規劃相互銜接，互為支撐。

　　此外，還建立了多種形式的公眾參與工作機制，通過電話、網絡、電視、調查和公示等途徑，共收到市民正式建議近3000條。公眾的意見在規劃編制的過程中得到了充分重視，在規劃內容中得到了充分吸納。新總規按照法定程序經市人大常委會、市政協議政會審議通過。同時中央部門提前介入，對規劃進行了認真審查。2004年12月9日，曾培炎副總理到北京市規劃展覽館專門聽取了《北京城市總體規劃》成果的匯報，對北京城市性質，人口規模和城市發展方向等做出了重要指示。2004年12月21日，溫家寶總理親自聽取了《北京城市總體規劃》修編工作專題匯報，國務院有關部委參加了會議。溫總理對北京城市發展和規劃的重大戰略性問題做出了七點重要指示，明確了北京在重要轉折點和戰略機遇期內城市發展的指導方針，對在城市性質、人口規模的控制和城市布局、資源的節約和生態環境的保護、古都保護與發展的關系、社會協調發展以及規劃實施等方面指明了方向，并且在新總規中得到充分體現。在關乎城市發展重大問題的把握上，中央及國務院領導高屋建瓴。談主任披露，溫家寶總理把規劃中五個指導思想和原則高度凝煉成三條：落實科學發展觀，建立完善的社會主義市場經濟體系及構建社會主義和諧社會；曾培炎副理從城市發展的本質和優勢出發，建議對原方案中對城市性質的表述，進一步準確化，規范化。這些都對規劃成果的最后完善起到了非常重要的作用。

　　之六：借鑒／不脫離中國和北京的現實

　　經驗和教訓只有建立在清醒的認識基礎上才有價值，更易走出盲從。在談到新總規如何借鑒國外其他城市經驗時，談主任說，在學習、借鑒的過程中，我們更關心的是城市發展的歷史過程及其所呈現出的趨勢。城市形態的發展和城市結構演變，反映在很長的一個歷史階段的某種趨勢具有一定的客觀規律性，但具體“移植”某一項措施則意義不大。令他擔心的是，媒體在報道中外對比的時候，往往脫離中國和北京的現實去談，舉的更多例子許多是微觀層面的，而不是完整的宏觀區域發展所呈現出的規律性。這樣的比較往往容易形成片面的誤導。必須考慮到中外城市在文化價值、歷史階段和決策機制上的差異性，他舉例說，如倫敦的中心城，通過提高收費減少機動車的進入，從經濟學角度看非常合理。但北京在借鑒時要考慮選擇合適的歷史階段，合適的承載能力等許多因素，不是照抄照搬那么簡單。他認為，中國目前的發展極其復雜，它處于一個城市化、工業化、機動化、信息化等高速發展而又高度重疊的階段，同樣不是其他國家城市化進程中所具有的背景。在這種狀況下，城市發展的復雜影響和推動力都是不一樣的。中國是改革開放發展速度最快的國家，發展市場和發展潛力都無法預料。如果沒有強勁的市場和發展能力，別的城市要建造新城可能是失敗的，但這種失敗在中國特別是北京就有可能成為現實。他強調，看待問題過于技術化、過于具體化都是有害的。所謂城市規劃的科學性就是盡最大努力把握城市發展的規律性，尋找合理實現的途徑，而不應當僅僅陷入一般意義上的”獻計獻策”，要用開闊的心胸和眼光看待問題。<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

　　談主任認為，歐洲國家是一種混和經濟，更接近于目前中國城市發展的運行背景狀況，即有市場經濟成分，同時政府具有比較強的調控能力。相對于美國，法國和德國的某些經驗更值得思考。但這只是接近，卻有本質的不同，要綜合考慮制度背景和文化方面的可比性，這是我們必須建立的清晰認識。

　　之七：吸納／公眾，人大代表與政協之聲的表達
　　
　　目前，方方面面對城市規劃的關心是空前的，公眾參與已成為建設民主與悔之聲的表達法制政府很重要的一個方面。公眾參與在新版總規中所占的份量自然備受關注。
　　據談主任介紹，按照市委，市政府的要求，他們在公眾意向的表達和吸納方面做了大量工作。他認為，所謂規劃的公眾參與并不是僅僅讓市民看到成果，提提意見，而要在各個階段完整地對規劃進行公示。但實際上，由于城市總體規劃有其自身科學體系和技術上帶來的局限性，公眾的意愿往往不能按照原來的面目全面完整地得到表達。
　　他介紹說，此次修編在公眾參與的層面上增加了很多環節。修編一開始，請零點調查公司做了市民居住意向的調查，以居住為核心作為切八點，直指百姓的日常起居，讓他們表達對城市的看法和期望。本次調查劃分為lO類人群，涵蓋了社會階層的全部，特別增加了對弱勢群體的調查。通過科學的樣本設置準確表達社會各類人群的意愿，并利用媒體開展這個話題。在規劃編制的前期，就接到短信留言700多條和大量電話，比較充分地體現了市民對規劃的關注。另外，規劃委網站上還設置了“我為總規修編提建議”一項，共收到文章50多篇，3～4萬字。同時，還征詢民眾來信。盡可能在各個階段、以各種方式征詢百姓意見，并加以認真地吸納。
　　談主任說，通過調查，我們了解到，市民們更多地關注城市交通、基礎設施、拆遷、人口、環境等與日常生活密切相關的各個細部。市民們反映說，北京的交通線路是全國各大城市中是最長的，道路設施和車輛也都位列全國之首，但交通卻非常不方便，其中換乘不便是癥結。從而啟發我們對交通樞紐及換乘問題給予關注，新總規花了大量章節在交通細節問題的解決上，也切實落實了公交優先的戰略。
　　談主任介紹說，人大代表和政協委員所關心的問題與市民反映的問題非常一致，代表了百姓的心聲，他們的意見和建議也都在新總規中得到了反映。

　　之八：追問／城市規劃從哪里來到哪里去

　　構建和諧社會是本次修編工作的指導思想。新總規是基于促進經濟發展的規劃，還是帶有公共政策性的體現社會公平的平衡各利益群體的規劃？新總規由單一追求經濟增長，變成追求資源、人口、環境、社會等各方面協調發展，是否是可以說，它更開始接近于規劃的本質？
　　談主任認為，新總規力圖恢復規劃的本來面目。城市規劃的根本，是要關注高速、大量發展情況下資源的保護和合理利用，強調市民的公共安全，兼顧在保證一定效率的基礎上保持公平，避免高速城市化帶來的問題，經濟發展帶來的兩極分化。
　　他認為，新總規最重大的變化在于，從宏觀上講就是規劃的前提和出發點的變化，更多地從經濟、社會、環境協調的角度，為經濟社會協調發展尋找空間平臺，用這個平臺去引導、幫助經濟社會環境協調發展；從微觀上，運用大量硬技術研究成果，而不是從定性到定性、從空間到空間，如對生態學具體運用，用數字研究探索規律性、科學性。
　　他說，體現在技術路線上就是四句話：以城市問題為導向，以資源環境為基礎，以產業發展為動力，以協調發展為目標。新總規更多地從資源環境、生態承載能力，經濟社會發展能力角度考慮發展目標和各項工作，增強了科學性，更接近于規劃工作控制、綜合、平衡的本質。

　　之九歸位／市場經濟下的政府職責
　　當一個國家以如此高的速度、如此大規模發展之時，更需要清醒地認識科學發展觀，解決協調發展的問題，而協調發展正是政府的職責。
　　談主任認為，新總規最實質的變化在于，由計劃經濟下政府從建設、_管理，運營各個環節包辦的項目建設規劃，而轉向了發展管理規劃。新總規核心目標是為對城市發展提供管理服務，而不是僅僅提供具體項目。它是對發展的環境提供保障，對發展前提和技術條件提出明確要求，對發展所必須的公共服務要突出和優先。本次總規中、專門在發展保障的幾個方面，如資源管理、生態與環境管理、公共安全管理等方面設置獨立完整的章節。這是一個非常大的轉變。以往的規劃更多地強調效益，而發展規劃重要的是調整，更多地讓政府

　　之十：缺憾/工作周期短帶來的難度

　　修編工作周期短，任務重，這幾個環節兼顧是否增加了工作的難度？反觀這樣的工作方式，這樣的程序，是否還有顧及不到之處？談主任說，在如此之短的周期內編制北京這樣復雜的規劃，整個過程中所以涉及的各個環節及工作方式都是不熟悉的，但卻因此而具有了一定的探索意義，他認為，盡管是探索，由于掌握了正確的方針，最后的效果還是很好的。另外，這些探索也鍛煉了組織單位和參編單位，可以在復雜的情況下更好地把握修編_工作。這種探索帶來的好處是不言而喻的，是寶貴的財富，有著重要的價值。但不可否認，在整個工作方式上還有不完善的地方，這種工作方式對組織部門來說是挑戰，尚需不斷完善和創新，特別是在確定方向、銜接細部方面還需不斷加強。
　　他最后還談到了自己的規劃觀。他認為，城市規劃的目標是要遠離錯誤，即不斷地防止“最差”，而不是爭取“最好”。爭取“最好”是錯誤的規劃觀，如把爭取“最好”當做目標，就會失去規劃綜合性的學科特點，就失去了其應有-的價值。規劃的價值在于更大程度上規避風險，而不是追求最優。規劃永遠做_不了最好的，規劃工作者天生要承受這種痛苦，因為你的職責決定了不能做最_好的，這也是規劃的科學性所在。（王慧娟整理）