自然保護(hù)區(qū)如何走出困境

　　中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)工作從一開(kāi)始就被視為是搶救性的，而非從容不迫的。 　　1956年9月，第一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議召開(kāi)，5位著名生物學(xué)家聯(lián)名動(dòng)議：急應(yīng)在各省(區(qū))劃定若干自然保護(hù)區(qū)(禁伐區(qū))，為國(guó)家保存自然景觀，也為科學(xué)研究提供據(jù)點(diǎn)。 黃頁(yè)微成本營(yíng)銷(xiāo)方式 不見(jiàn)不散約會(huì)新主張 小戶(hù)型主陣容揭曉 多媒體互動(dòng)學(xué)英語(yǔ) 　　這個(gè)編號(hào)為"92"的提案，對(duì)遏制建設(shè)時(shí)期急劇破壞的生態(tài)環(huán)境具有重要意義。當(dāng)年，廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)建立，拉開(kāi)了保護(hù)自然資源、搶救珍稀動(dòng)植物的序幕。到1965年，南到西雙版納，北至長(zhǎng)白山在內(nèi)的19處保護(hù)區(qū)被劃定。 　　自然保護(hù)區(qū)在1990年代進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。 　　國(guó)家林業(yè)局保護(hù)司自然保護(hù)區(qū)管理處處長(zhǎng)李忠提供給記者的數(shù)據(jù)是：截至2003年底，全國(guó)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)1999 處，國(guó)家級(jí)的226處，保護(hù)區(qū)面積逾1.4億公頃，占國(guó)土總面積的14％左右。 　　保護(hù)區(qū)數(shù)量較40年前翻了100倍，面積更飆升215倍，自然保護(hù)區(qū)面積與國(guó)土面積的比例已經(jīng)超過(guò)了世界平均水平，可謂成績(jī)喜人。 　　不能回避的問(wèn)題 　　中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作已經(jīng)開(kāi)始真正地走向其題中之義：從追求自然保護(hù)區(qū)的規(guī)模數(shù)量，轉(zhuǎn)而追求質(zhì)量?jī)?nèi)涵。 　　而以此為衡量標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)保護(hù)區(qū)的保護(hù)還有不盡如人意之處。 　　國(guó)家林業(yè)局保護(hù)司自然保護(hù)區(qū)管理處處長(zhǎng)李忠告訴記者，在目前各類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，無(wú)論是草原、森林、海洋，都存在著被破壞的情況，這是無(wú)法回避的事實(shí)。其中，又以人類(lèi)活動(dòng)最頻繁的濕地保護(hù)區(qū)破壞最為嚴(yán)重。 　　那么，誰(shuí)在傷害自然保護(hù)區(qū)？ 　　一位接受本報(bào)采訪的專(zhuān)家將之總結(jié)為兩類(lèi)人："窮人"和"富人"。 　　"窮人"，可能是當(dāng)?shù)卣部赡苁钱?dāng)?shù)鼐用瘛?duì)于貧窮的農(nóng)民們來(lái)說(shuō)，青山綠水當(dāng)不得饃吃，任何過(guò)上好日子的機(jī)會(huì)都是難以拒絕的誘惑。在甘家湖白梭梭自然保護(hù)區(qū)，農(nóng)民們盜采藥材，不放過(guò)每一株，把保護(hù)區(qū)挖得千瘡百孔。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，貧窮，而非貧窮者，才是自然保護(hù)區(qū)的敵人。 　　"富人"往往是外來(lái)的財(cái)團(tuán)或者公司。他們對(duì)保護(hù)區(qū)的侵占往往一占就是50年、70年。他們往往以利益最大化為目的，試圖進(jìn)行掠奪性的開(kāi)發(fā)。 　　歷史債務(wù)和土地權(quán)屬 　　"各種自然保護(hù)區(qū)的建立，很大程度上保護(hù)了自然資源和生態(tài)環(huán)境。為什么還會(huì)有不足？原因是多方面的，離不開(kāi)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況。"李忠說(shuō)。 　　歷史遺留問(wèn)題是一個(gè)因素。特定歷史時(shí)期的特定政策，給日后的資源保護(hù)帶來(lái)諸多難題。 　　在國(guó)家林業(yè)局搞自然保護(hù)十多年的李忠，曾兩次處理盤(pán)錦濱海濕地遭到油田開(kāi)采破壞的報(bào)告。 　　"盤(pán)錦雙臺(tái)子河口保護(hù)區(qū)是八十年代中期才建立的，而遼河油田早在六七十年代就已經(jīng)在那里開(kāi)采，誰(shuí)該給誰(shuí)讓路？而且，我國(guó)又是石油相當(dāng)匱乏的國(guó)家，你說(shuō)該怎么辦？" 　　歷史造成的還有土地權(quán)屬問(wèn)題。中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)，在1978年時(shí)全國(guó)僅有34個(gè)，絕大部分建立于1980年代之后。劃建保護(hù)區(qū)時(shí)，那里的土地大多已劃歸集體，邊界問(wèn)題和土地權(quán)屬成為保護(hù)區(qū)管理部門(mén)與當(dāng)?shù)卣畛Ｒ?jiàn)的糾紛。 　　盤(pán)錦雙臺(tái)子河口自然保護(hù)區(qū)160萬(wàn)畝濕地被圍墾和改造，管理處卻束手無(wú)策，最根本的原因就在于那些土地屬于大洼縣的各個(gè)鄉(xiāng)政府。保護(hù)區(qū)管理處副處長(zhǎng)李玉祥表示，土地怎么用由鄉(xiāng)政府決定，保護(hù)區(qū)管理部門(mén)只能進(jìn)行"指導(dǎo)和勸說(shuō)"。 　　扎龍國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)也是一個(gè)典型例子。1984年黑龍江省政府有關(guān)文件確定其面積為21萬(wàn)公頃，但未標(biāo)明具體的范圍和邊界走向。保護(hù)區(qū)管理局擁有土地管理權(quán)的區(qū)域只有100公頃左右，其他區(qū)域則無(wú)法按照《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》進(jìn)行正常管理。 　　多頭管理的難題 　　自然保護(hù)區(qū)有多少婆家？李忠笑言，這是一個(gè)"非常有意思和有中國(guó)特色"的問(wèn)題。 　　李忠介紹，中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)分森林、濕地、荒漠、野生動(dòng)物、野生植物、草原、海洋、自然遺跡、古生物遺跡等9 大類(lèi)型，前5種屬林業(yè)部門(mén)主管，數(shù)量最多，達(dá)1538處，國(guó)家級(jí)的164處，后4種類(lèi)型中，草原歸屬農(nóng)業(yè)部，海洋屬于國(guó)家海洋局，而自然遺跡、古生物遺跡的行政管理權(quán)則屬于地礦部門(mén)。四大行政管理部門(mén)之外，又由國(guó)家環(huán)保總局進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。 　　各個(gè)行政部門(mén)根據(jù)各自的法律法規(guī)來(lái)劃定保護(hù)區(qū)，常常會(huì)出現(xiàn)交叉、"撞車(chē)"現(xiàn)象。一種類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)，有可能林業(yè)也在管，環(huán)保也要建。 　　由于環(huán)保局只是綜合職能部門(mén)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，很難承擔(dān)起保護(hù)區(qū)的執(zhí)法管理任務(wù)。 　　保護(hù)區(qū)管理體制的另一大難題，就是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與實(shí)際管理權(quán)的分離。 　　一個(gè)自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)生的流程是：由地方行政主管部門(mén)提出可行性報(bào)告，交由當(dāng)?shù)丨h(huán)保局審查，若是地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，則由當(dāng)?shù)卣畬徟蝗羰菄?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，就報(bào)中央政府審批。批準(zhǔn)后，保護(hù)區(qū)的人員組成、工資待遇、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等，全由地方政府承擔(dān)，國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等中央行政主管部門(mén)，只對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。 　　一邊是業(yè)務(wù)主管，一邊是衣食父母，當(dāng)?shù)胤嚼媾c生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，保護(hù)區(qū)的管理者該怎么辦？李忠坦言，這種情況近年來(lái)比較普遍。 　　量力而行加大投入 　　2002年的夏天，許智宏、李文化等22名院士給中央政府寫(xiě)信，呼吁中央政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，加大投入。 　　"按照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，保護(hù)區(qū)費(fèi)用納入中央政府財(cái)政總預(yù)算，自然保護(hù)區(qū)實(shí)行垂直管理。"李忠說(shuō)，"不過(guò)以我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和中央政府的實(shí)力，還做不到'大包大攬'，只能在現(xiàn)有格局下努力改善。" 　　李忠說(shuō)，按照我們目前的管理體制，自然保護(hù)區(qū)劃定后，擔(dān)子幾乎全落到了地方政府頭上，客觀上造成"多數(shù)人受益，少數(shù)人負(fù)擔(dān)"的現(xiàn)象。 　　據(jù)悉，我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)40％位于西部地區(qū)，截止1997年，在我國(guó)592個(gè)貧困縣中，183個(gè)有國(guó)家、省、市、縣等各級(jí)保護(hù)區(qū)228個(gè)。捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政無(wú)力支持保護(hù)區(qū)事業(yè)，許多保護(hù)區(qū)不得不實(shí)行"自養(yǎng)"，投入的長(zhǎng)期匱乏，使得部分保護(hù)區(qū)有名無(wú)實(shí)。 　　另一方面，少數(shù)地方政府傾向于不報(bào)建自然保護(hù)區(qū)，因?yàn)橐坏┍粍潪楸Ｗo(hù)區(qū)后，當(dāng)?shù)卣粌H要承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還受到限制而得不到補(bǔ)償，尤其在一些資源型財(cái)政的地方，開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾尖銳。 　　一個(gè)很明顯的事實(shí)是：生態(tài)保護(hù)成效跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度緊密相關(guān)。廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)全部納入了省級(jí)財(cái)政預(yù)算，生態(tài)保護(hù)在全國(guó)最為良好。而在西部地區(qū)，除一處國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)由中央財(cái)政統(tǒng)管外，其他全歸屬于地方，其保護(hù)能力相對(duì)薄弱。 　　如何破局？ 　　在目前的管理體制之下，就相關(guān)的生態(tài)與文化保護(hù)問(wèn)題，中央政府有關(guān)部門(mén)正在越來(lái)越多的走向聯(lián)合。 　　濕地問(wèn)題已經(jīng)引起了我國(guó)政府的高度重視。近年來(lái)，國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合17個(gè)部委統(tǒng)一制定了《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，并啟動(dòng)了濕地保護(hù)的立法工作。與此同時(shí)，中國(guó)在"全國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程"中投入1990萬(wàn)元，對(duì)濕地進(jìn)行恢復(fù)和保護(hù)工作，包括退牧還澤還草、退田還沼還澤、紅樹(shù)林生態(tài)系統(tǒng)等項(xiàng)目已初見(jiàn)成效。2002年11月，我國(guó)還積極參與了全球未來(lái)3年的濕地公約履約計(jì)劃的制定。 　　我國(guó)是世界少數(shù)制定了濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃的國(guó)家之一，在履行《濕地公約》、加強(qiáng)濕地資源保護(hù)、濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、人才培養(yǎng)、宣傳教育、科學(xué)研究和國(guó)際交流等方面做了卓有成效的工作。 　　濕地保護(hù)工作也獲得來(lái)自民間力量的支持，在黑龍江紅星、湖南洞庭湖、廣西山口等濕地保護(hù)區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)地保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境。一些城市已經(jīng)把中小學(xué)綠色教育列入課程中，師范院校也著手開(kāi)設(shè)生態(tài)教育方面的師資培訓(xùn)。大量的青年志愿者也投入到這一生態(tài)保護(hù)工作中。 　　野生動(dòng)植物保護(hù)和森林資源區(qū)保護(hù)也經(jīng)由全國(guó)人大批準(zhǔn)，納入了"十五"計(jì)劃之中。 　　目前，國(guó)家環(huán)保總局正在對(duì)各個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資源進(jìn)行價(jià)值界定。有專(zhuān)家已提出建議，在完成價(jià)值評(píng)估后，還應(yīng)強(qiáng)化分級(jí)分區(qū)管理的力度，同時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，使法律具有更強(qiáng)的可操作性。 　　國(guó)家林業(yè)局的高級(jí)工程師沈孝輝對(duì)中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)、荒漠化區(qū)域、森林和濕地做過(guò)大量調(diào)研，他說(shuō)，在一些邊遠(yuǎn)地區(qū)的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，原生態(tài)的自然秩序依舊保存完好，這是最可欣慰的現(xiàn)象。 　　"常常被忽視的認(rèn)識(shí)其實(shí)是最重要的：保護(hù)固然需要付出成本，但保護(hù)總比破壞后再來(lái)恢復(fù)和建設(shè)要明智得多、節(jié)省得多。"沈孝輝說(shuō)。 　　"我們每一個(gè)人都要提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化保護(hù)觀念。"李忠說(shuō)，"另一方面公眾也應(yīng)看到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，提倡保護(hù)環(huán)境時(shí)避免絕對(duì)化，可在不破壞資源的情況下合理有效的利用，做到經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)效益的兩方兼顧。"