京津冀一體化新動力：區域協調納入首都規劃？

[img]http://www.36byz.com/upload/news/20043410741989.jpg[/img] 　　在三地官員形成“廊坊共識”的基礎上，北京今年規劃修編將吸收吳良鏞主持完成的“京津冀城鄉空間發展規劃研究”課題成果 　　●“三地帶”——實施區域的“疏散、轉移和重新集中” 　　燕山山脈與太行山脈地帶——上游生態敏感區：城市化水平低，生態環境破壞嚴重，人口應向外疏解、轉移； 　　中部的華北平原帶——城市密集區：工業化仍然是京津冀北地區實現城市化的必由之路，沿海是大工業發展的最佳區位。 　　濱海地帶：有較大的發展空間和生態容量。 　　●“三軸”——重點發展走廊，“葡萄串”型城鎮布局 　　沿京石、京沈和京津塘高速公路，形成京、津、唐、保大都市帶； 　　燕山山前軸線(向東)：通州、燕郊、三河、薊縣、唐山、豐潤、北戴河、秦皇島等； 　　出海軸線(向東南)：亦莊、廊坊、楊村、天津、塘沽； 　　太行山山前軸線(向西南)：良鄉、涿州、高碑店、保定、石家莊。 　　三條軸線緩解北京舊城和密集建成區的壓力，帶動區域發展。 　　●“兩綠心”——薊縣綠心和白洋淀綠心。 　　全國“兩會”前夕，一系列跡象表明，與“長三角”與“珠三角”鼎足而立的環渤海經濟圈，再次獲得各方面的提速動力。京津冀一體化進程，正由學術界的呼聲轉向政府決策部門的落實。 　　“廊坊共識” 　　2月12日，河北廊坊，京津冀地區經濟發展戰略研討會在國家發展和改革委員會地區經濟司的主持下召開。會后消息顯示，三地有關官員已達成所謂“廊坊共識”，決定從易于突破的交通設施建設領域入手，漸次啟動京津冀區域發展總體規劃編制工作，統籌協調一體化的各項合作。 　　河北省發改委一位與會官員向記者透露，在上述會議上，河北、天津方面對三地一體化進程表現出強烈的期望，有官員明確提出，京津冀應不再停留于過去的區域合作概念，今后發展應以“一體化”為關鍵詞，強調產業布局、交通規劃等方面的整體協調。 　　國家發改委提供的資料顯示，2003年上半年，京津冀經濟圈的GDP為4486億元，相當于長三角的43%，珠三角的91%。 　　有媒體稱，相對而言，京津冀經濟圈目前還沒有形成優勢互補、協同合作的有機整體，缺乏一個穩定的合作機制。諸如港口、基礎設施、產業項目等方面的無序競爭成為地區經濟發展滯后的重要原因。 　　“由于兩地政府追求地方財政收入，不肯放棄既有利益進行產業協同上的嘗試，京津已經形成‘同構化’競爭。”天津市社會科學院城市經濟研究所副所長閻金明這樣表示。 　　可以理解，作為廊坊會議的亮點，京津冀省市長定期進行聯席會議的消息令各方期望甚殷。 　　北京新規劃 　　另一種力量來自首都自身，2003年SARS疫情過后，車輛劇增帶來的交通擁堵成為時任北京代市長王岐山“最為頭痛”的問題。并且，冰凍三尺，長期以來的城市規劃和產業布局問題亦由此凸現。 　　王岐山在北京“兩會”期間坦承，交通問題和產業發展的過于集中有關。“有些地方交通堵塞，需要進行改建，不能蓋樓了，但地皮已經被批走了”。 　　修路還是建房，這正是規劃的問題。目前北京規劃委員會面臨來自上級的壓力——十年一修的《北京城市總體規劃》被要求在年內完成。“以往這項工作會延續三四年。”一位規劃官員說。 　　在政府報告中，王岐山提到了“兩軸-兩帶-多中心”的城市空間新格局，他在隨后的一次講話中解釋了這個新格局的含義——要把城市“大餅”向東南甩出去。 　　東南，正是天津的方向。 　　曾在去年向全國政協提出“京津合并方案”的天津市規劃局副總工程師穆學明說：“北京的七環就到了廊坊，距離天津的三環已不遠，北京建成十環，不連也得連了。” 　　不難理解，北京的新一輪規劃必然和津冀兩地產生更為緊密的關系。“促進北京與周邊的良性互動。”也正是王岐山在政府報告中強調的方向。 　　北京在修編新規劃之時，會否與津冀兩地政府進行先期的具體協調？這個問題，北京市規劃部門的官員不愿表態。一位業內人士則承認，以往的規劃工作中，一般僅就某個具體規劃與相關周邊省市規劃部門進行溝通，并無類似于聯席會議的制度對這種交流進行規范，雙方的意見一般也僅供參考。 　　但北京市城市規劃設計研究院的一位專家透露，今年北京市總體規劃的修編將依據去年完成的《北京城市空間戰略研究》進行。根據有關研究成果，北京城市發展重心將向東南發展，在亦莊、永樂等地建成區域產業基地，在京津之間形成城市空間走廊。 　　這位專家說，上述戰略研究也吸納吳良鏞等專家對京津冀區域聯動發展的一些建議。 　　“不謀全局者不足以謀一域” 　　事實上，中國城市規劃學會理事長、兩院院士、清華大學教授吳良鏞先生近來已成為媒體追逐對象。對于京津冀一體化由學界研究而向政府措施的促動，這位梁思成大師當年的助手與有力焉。 　　2000年-2002年間，由吳領銜，百多位科學家完成了“京津冀城鄉空間發展規劃研究”課題。報告通過了國家建設部的審定，同時，前國家計委、京津冀三地政府及有關部門均參與了項目研究。 　　“高度重視京津作為區域經濟的中軸線作用，京津冀北的區域規劃整體設想應注重‘疏解’與‘集中’。從交通基礎設施及軟件溝通方面起步，打破割據發展現狀。” 　　吳良鏞教授此前概括了研究報告的核心結論，他認為，從區域的角度出發，北京與天津可組成雙城，優勢互補，共同發揮我國北方中心城市作用。 　　上述研究報告對京津冀地區的發展現狀進行了詳細分析，并在與世界其他大都市比較的基礎上，對區域整體規劃提出了各方面的建議(詳見本版報告要點解讀)。報告附件的一份會議紀要顯示，早在2001年，國家有關部委對京津冀地區發展相對落后的現實就有了認識，時任建設部部長趙寶江曾表示，“要爭取通過和國家計委等部門的聯合，最終向中央提交一個成熟的可操作的研究報告。” 　　耐人尋味的是，報告在結語處體現了向決策層建言的鮮明色彩，它引用前哲之言稱：“不謀萬世者不足以謀一時，不謀全局者不足以謀一域。” 　　北京“攤大餅”觀念受莫斯科影響 　　報告稱，莫斯科市已意識到城市聚集的問題，正通過區域軸向發展謀求改進 　　《報告》指出，北京城過于密集，缺少大片綠地，“攤大餅”現象未得到有效制止。北京的20世紀50年代的規劃受到莫斯科規劃理念的影響，但如今莫斯科市已意識到城市聚焦所帶來的交通等問題，正設法從區域的角度謀求改進和發展。 　　在世紀之交，莫斯科根據現實發展中的問題來采取了一些措施：如針對早期紅場周圍相關古建筑的損毀問題，在紅場周圍又恢復了若干歷史建筑群；又如對車輛增多、交通擁擠的問題，對城市結構進行了新一輪的高速在原有已經較為完善的地鐵交通網絡的基礎上，為避免城市建設向市中心聚焦，加強三環半的“交通走廊”的建設；在鐵路線、城市快速路交會集中的適應地點，建立多功能的綜合體(mega-structure)等，以疏解中心地區聚焦。這些規劃理念，業已處于實施之中。 　　研究者認為，若核心地區功能布置過密，空間爆炸，城市設施與環境標準達不到世界城市水平；城市發展范圍為行政界限所制約，阻礙了在國際、國內綜合競爭力的提高。 　　《報告》認為，我國城市規劃界過去對于莫斯科的報導僅限于建成區，并未注意該市區域的軸向發展現象。北京市應迅速轉變“攤大餅”的局面，逐步轉向以區域為基礎的軸向發展。 　　研究者認為，類似北京這樣的城市，城市日常功能的疏解范圍應該是在距離城市的1-2小時的車程，也就是100-200KM的范圍之內。所以目前，北京城市空間疏解的主要方向應該是充分利用沿京津、京廣(深)、京秦等交通條件較好、生態相對健全的地區優先發展。 　　如天津可在北京的東南軸向上發展為擴散中心城市，大力發展區縣所在中小城市，重點發展中心鎮，形成50公里左右、30分鐘的交通大都市圈。 　　整體實力不強 城際聯系薄弱 　　京津冀城鄉規劃研究報告總結了區域發展在經濟、環境、體制和交通等五方面問題 　　區域經濟整體實力不強 　　京津冀地區國民經濟和社會發展中存在的主要問題是，區域經濟整體實力不強，未能形成像珠江三角洲、長江三角洲那樣具有強大輻射作用的經濟中心、適應現代經濟發展的經濟體制和有競爭力的經濟區域。 　　核心城市與周邊聯系薄弱 　　目前，大北京地區在城鄉人力資源的開發、教育發展水平、城鄉基礎設施建設等方面差距較大。 　　北京的經濟發展未能帶動整個京津冀北地區的繁榮。區域差距的加大，使經濟落后地區不僅個人收入偏低、群眾生活困難，而且城鎮建設、基礎設施和基礎產業、文教衛生等發展所需的資金嚴重短缺，并進一步加劇了發展的不平衡，使落后地區的經濟發展陷入了一種惡性循環之中。 　　區域環境問題嚴峻 　　從總體上看，隨著經濟的快速增長，京津冀北的生態環境質量總體上仍在下降。以城市為中心的環境污染仍然呈惡化的趨勢，空氣污染依然嚴重，地表水污染普遍，特別是流經城市的河段有機污染嚴重；湖泊富營養化問題突出；地下水受到點狀或面狀污染，水位持續下降，加劇了水資源的供需矛盾；生態破壞加劇的趨勢尚未得到有效控制。 　　城市各自為政缺乏合理協調分工 　　目前，大北京地區范圍內行政地位或經濟實力相當的城市之間畸形競爭，存在行政隸屬關系的城市之間利益沖突，無行政隸屬關系、經濟實力不相當的城市之間不規范競爭。一方面，惡化了北京與周邊城市的經濟關系，另一方面，這種發展模式也扭曲了北京的城市職能，加劇了首都的資源供給緊張和環境負荷加重的局面。 　　各自為政的低水平重復建設和無序競爭，導致區際分工弱化和結構趨同，反過來又引發新一輪的更加激烈的競爭，造成大量的資源浪費，整體經濟效益下降。 　　城際交通缺乏足夠重視 　　目前，京津冀北區域交通網總體布局存在缺陷，鐵路與公路網絡都以核心城市為中心向外放射，以致關內外的交流必須通過北京樞紐或天津樞紐，為二市帶來了大量的過境運輸，干擾核心城市交通。同時，京、津兩大交通樞紐的分工與協作不善，忙閑不均。 　　京津冀北地區對城際交通線路的網絡建設缺乏足夠重視，不能充分滿足城市客貨運輸迅速、便利、安全、經濟的需求。 　　環渤海地區要建多中心都市圈 　　報告提出該區域建設在空間、土地、交通、人居方面的四大構想 　　報告稱，在當前社會經濟急劇發展的過程中，京津冀北地區需制定良好的發展戰略和多種可能的發展模式，以滿足建設世界級城市群的迫切需要。 　　●核心城市“有機疏散”與區域范圍的“重新集中”相結合，實施雙核心/多中心都市圈戰略 　　對核心城市無序的過度集中進行“有機疏散”，緩解空間壓力；與此相配合，在區域范圍內實行“重新集中”，努力使區域發展由單中心向多中心形態轉變，形成完善的城鎮網絡，在展拓城市發展空間的同時，促進區域整體均稀發展。 　　區域的空間結構從“星形結構”(指只從一個中心城市向四周放射)向“雙核心/多中心”轉變，在發展中謀求多方面動態的相對平稀。 　　以京津雙核為主軸，以唐保為兩翼，根據需要與可能，疏解大城市功能，調整產業布局，發展中等城市，增加城市密度，構建大北京地區組合城市，優勢互補，共同發展。 　　●實現大北京地區土地整體利用，綜合平衡，強化生態建設 　　土地是大北京地區最為有限的、共同的資源，其利用必須兼顧短期與長期的需要，兼顧地方局部利益和區域共同利益，實現大北京地區土地利用的綜合平衡與總體管理。 　　以環境容量為前提，大力保護生態環境敏感區與生態服務功能重要區，明確劃定保護地區或限制發展地區，進行區域生態環境建設和流域綜合治理，保護缺水地帶的農田和林地，發展生態綠地，改善地表覆蓋狀態。 　　結合生態環境保護與建設，沿燕山與太行山山前、濱海、交通干線，開拓城鎮發展地帶，優選城鎮走廊。 　　●建設綜合交通運輸體系，重組發展空間 　　區域交通技術的進步帶來城市之間時空觀念的更新，為地區空間結構調整帶來新的可能性。要積極推進城際快速軌道網絡建設，強化通道運載能力，為城市布局的擴展和城市體系的組織創造新的條件。 　　京津兩大樞紐進行分工與協作，實現區域交通運輸網從“單中心放射式”向“雙中心網絡式”的轉變。 　　加強航空港、海港、信息港等交通通信樞紐與區域及城際現代化綜合交通網絡的有機聯系。留出足夠的發展余地，建設國際樞紐機場。沿海港口加強協作，合理分工，形成港口體系。 　　●采取“交通軸+葡萄串+生態綠地”的發展模式，塑造區域人居環境的新形態 　　沿交通軸，在合適的發展地帶，布置“葡萄串”式的城鎮走廊。根據實際需要，確定“葡萄珠”的大小和內容，并為未來的發展留有余地。在適當的地點，布置科技產業園區等新的城市功能區。 　　環渤海擁有綜合優勢 　　京津冀空間分隔、封閉，但具有港口與自然資源、科技資源等優勢 　　《報告》稱，珠江三角洲和長江三角洲都已形成了開放的、互動的、網絡狀的都市連綿區格局，城市之間、城鄉之間聯系緊密，既相互競爭又相互協作，適應了城市和區域發展的要求。 　　京津冀地區作為全國的政治、文化、信息中心和重要的經濟區，從區域的空間結構看，卻依然是分隔、封閉、被割裂，在空間發展上也互不對應，天津向東南發展，北京向西北延伸，河北被割裂為南北兩塊，經濟、文化上均存在較大的區位落差，還沒有形成有區域經濟特點的發展模式。 　　《報告》認為，京津冀北地區實際上具有尋求區域整體協調發展的良好基礎。從港口與海岸線的分布、自然資源、科技資源、人力資源等方面來看，京津冀北有兩個直轄市，特別是有首都，其綜合優勢不比長江三角洲或者珠江三角洲差。一些問題，單獨看來是有缺陷的，比如環境問題、水資源問題、缺乏出海口等，而這恰恰是京津冀北可以聯手解決的，是整個區域協調發展的希望和出路所在。 　　巴黎30年變為多中心，《報告》建議北京發展多中心解決城市問題 　　《報告》還詳細敘述了法國巴黎城區規劃的變遷經過。1965年，法國面對巴黎地區城市化加速發展的空間需求，提出打破原有的單中心布局模式，沿主要交通干線建設新的城市極核，形成城市發展軸，構成區域空間結構的主體，標志著區域規劃思想從以限制為主向以發展為主的轉變。 　　1994年，法國又根據新的發展形勢，提出通過建立“多中心的巴黎地區”和推進合理、可行、可持續的區域發展來提高區域整體的吸引力和競爭力。 　　《報告》總結一個世紀以來巴黎地區區域規劃思想的演變得出四點啟示，即：1、以區域規劃來解決城市發展問題；2、以有選擇的重點建設來促進區域的均衡發展；3、以區域交通基礎設施建設來協調區域整體發展；4、以區域化的城市管理來保障區域發展目標的實現。 　　研究者指出，作為世界城市，北京必須有足夠的發展空間和更高的環境質量。目前，特大城市北京的發展過于密集，發展形態是“攤大餅”如果不加以必要的政策調控，城市繼續循此趨勢蔓延，將導致一系列不良的后果。 　　《報告》認為，北京作為核心城市應做到“有機疏散”與區域范圍的“重新集中”相結合，實施雙核心或多中心都市圈戰略，對核心城市無序的過度集中進行“有機疏散”，緩解空間壓力。(圖片及相關資料摘自《京津冀城鄉空間發展規劃研究報告》)