專家縱論《環杭州城市群規劃》

　　浙江日報編者按：12月10日，省政府在杭州召開了《浙江省環杭州灣地區城市群空間發展戰略規劃》專家論證會。兩院院士周干峙，中國工程院院士潘云鶴，中國科學院院士齊康、王穎等30多位省內外專家高度肯定了《規劃》，指出《規劃》具有綜合性、開放性、時機性和可持續性，對環杭州灣地區經濟社會的發展將起到重要的指導作用。同時專家對完善規劃和實施規劃也提出了許多中肯的意見和建議。今天刊登的是部分專家的發言摘要。 　　規劃很重要，也做得很好。中央最近提出的五個“統籌”，無一不與城市規劃相關，這個規劃編制非常及時，抓住了機遇。規劃中提出了很多很好的建議和問題，特別是“統籌規劃、有限開發”的開發概念。下一步建議：1.規劃不僅要編好，關鍵是要實施好。要成立機構，建立機制。不僅省里要成立協調機構，省際和市際也要建立相應協調機制。區域規劃中協調的作用很大，不能光看體制，要用新觀念、新眼光來看待這個問題，協調工作有所推進，規劃的編制才有實際意義。希望有一個能起作用的組織來實施規劃。目前很多地方的規劃水平低不僅僅是規劃的問題，有時候是行政干預過多造成的。要加強領導，更要善于領導，眾多的原因造成了規劃的滯后，規劃編得再好，如果實施過程中變了樣，效果也是不好的。2.都市圈的劃分。環杭州灣地區可以分層次、分結構的劃分都市圈，大致上可以分為南北兩塊，舟山和寧波是不可分的，嘉興和湖州稍微有些遠，紹興和杭州則要防止合在一起。所以，都市圈的劃分既要防止“攤大餅”，也要防止“撒芝麻”。 　　這個規劃，具有前瞻性，不僅對促進浙江環杭州灣地區經濟發展有重要意義，而且對長江三角洲地區的發展也具有很重要的指導作用，體現了“以人為本”的原則。目前各個沿海城市都在做規劃，這體現了沿海城市不僅發展快，而且這些地方的領導也很有遠見。環杭州灣城市群空間發展戰略規劃的編制為全國樹立了好的榜樣。同時也提出以下建議：一是規劃要結合浙江水多、山多的實際情況，把水源和山體結合在一起考慮，包括島嶼和海洋，這些都是浙江省很重要的資源。浙江山清水秀、風景宜人，這個資源特點在規劃中要更加突出。同時要突出階段性，不要布置得密密麻麻，要為今后發展留有余地。二是要突出杭州的中心地位。浙江省有西湖、錢江潮和舟山群島三大名勝，城市的發展要保護區域的特色，不能把環杭州灣地區也建成水泥森林。浙江是我國島嶼最多的省份，開發利用海洋，建設海港城市，浙江具備了先天優勢，要充分利用，要好好發展臨港工業、海洋經濟。三是要重視以杭州為中心的四個軸線。①滬杭經貿帶；②杭州經太湖到南京，與長江流域溝通的軸線，使兩個古都連起來；③經寧波連通海外的軸線；④京杭大運河經濟文化旅游軸線。四是要整合力量加快開發舟山港口資源。深水航道都在20米以上，上海不能與之相比，大小洋山港只能進10萬噸級以下，而浙江能通15萬噸以上的港口資源很多。舟山的經濟力量不足以發展大港，要用全省力量整合。 　　規劃的戰略思想很重要。今后還要研究發展進程，把握好時序問題；要研究特色，規劃要顯示地區的特色；規劃要加強多學科的綜合，從各個方位來研究；要研究人類活動，既要突出經濟活動，也要重視文化、科技等人類活動；把握時間差很重要；要有超前思想。規劃重點要做好三方面的工作：留出空間、組織空間和創造空間。一定要重視關聯問題，要有新的關聯。人創造環境，環境創造人，要統籌人與自然協調發展。規劃做得很好，還靠人去實施。要重視資源保護問題，發展是硬道理，從規劃看，保護也是硬道理。要進一步重視森林保護、人才保護、水源保護，城鎮舊城保護等。 　　規劃相當不錯，基礎工作扎實，思路開闊，在全國領先。特別欣賞“統籌規劃、有限開發”的規劃原則。“三、三、四、六”的框架非常好，結構非常合適。而且非常強調協調的思想，包括與上海的接軌。非常注意生態保護問題，對當前矛盾和問題進行了深入的分析，針對開發區在杭州灣無序擴張，做了一個非常好的整合，都是很不錯的。同時，建議：進一步研究有限開發問題。城鎮群規劃不要過于強調規模擴張，要重視網絡體系。環杭州灣地區開發強度要適當。規劃不僅要與上海協調，還要與長三角北翼相協調。要重視本地區城市化發展問題，特別是農村勞動力如何轉化等問題要深入考慮。要把宜居城市作為環杭州灣地區城市發展的重要目標。 　　環杭州灣地區的發展既要對外開放，也要對內整合。對外開放主要指接軌上海，融入長三角大都市帶，這不僅是環杭州灣地區自身發展的需要，也是長三角合力打造世界第六大都市帶的內在要求。對內整合主要是弱化行政區劃分割的影響，以及地方各自為政的分散、重復、浪費現象，從資源、基礎設施、經濟、社會、環境生態等各方面統籌協調、優化結構與布局，才能更好地提高本地區的綜合發展水平和潛在實力。環杭州灣地區城市群空間發展戰略規劃編制方法上，從傳統的以單個城市規劃為主的方式向以市場經濟為導向的多心、多軸和都市規劃發展，是對規劃方法創新進行的一次有益探索。這不僅符合城市區域化、區域城市化的國內外城市化發展總趨勢，而且也為今后進一步修改、完善、創新浙江省城鎮體系探索經驗。同時該規劃有利于推動浙江原有的特色優勢“塊狀經濟”、“強縣經濟”向“產業集群”、“都市經濟”提升和轉型。“塊狀經濟”是“產業集群”的初步階段，都市區化是中國城市化的新階段，即以環杭州灣地區城市群，上接長三角大都市帶，下聯各具特色的都市區。將都市區作為大都市帶和城市群的空間基本細胞，推動城鄉一體化協調發展。規劃還以產業為支撐、區域重大基礎設施共建共享為基礎，都市區為載體，引入生態學概念，保護資源和提出有限開發的規劃理念，探索了區域可持續發展的新途徑。 　　這一地區的戰略規劃研究要抓住兩個基本矛盾。1.新的城市產業發展軸線與濱海、濱湖生態保護帶是重疊的、同構的，要正確處理好它們之間的關系。2.如何融入長三角和上海接軌，這兩個基本問題還值得深入研究。具體意見：濱海城市產業帶、濱湖城市產業帶盡可能從濱海、濱湖后退，越遠越好，其開發規模（面積）再減小；杭州不必開辟錢塘江航道；要提倡、強調首先充分利用已有的開發區（工業園），而不要首先去開拓新的開發區。 　　這個規劃有較好的基礎，是一個高水平的成果，為這個地區面向全球化，接軌大上海，抓住國際制造業大轉移的機遇，制訂了很好的規劃，描繪了很好的藍圖。同時提出幾個問題：一是都市區范圍的確定要恰當。舟山與寧波應該作為一個都市區進行規劃。紹興還是作為一個相對獨立的都市區為宜。二是這個地區一方面要發揮紡織等傳統優勢產業，從長遠看還必須把機械、化工等作為今后產業發展的重要方向。與上海配套協作，搞高度專業化的產業集群，進行專業化生產。三是建設用地規模要適度，可以考慮進一步的壓縮。建設用地規模應該與人口規模統籌考慮。四是幾大中心市應該強調組團，而周邊地區應該發展網絡性城市，才能把城鄉帶動起來。小城鎮發展最有生命力的就是大都市周圍地區。五是對高速公路高密度發展應當進一步研究。高速公路對發展中心城市有利，但對中小城市發展不一定有利，作為城鄉協調發展更重要的是發展高等級公路，不要過于追求高速公路。六是跨海大橋工程要慎重。紹興應該搞，但時序上要合理安排，防止重復建設。 　　本規劃目標指向清晰，原則正確，工作基礎扎實，是有法律依據的多要素、綜合性的區域規劃，是省域城鎮體系規劃的深化，是省政府對該區域長遠發展的謀劃，對區域城鎮協調發展的統籌。規劃體現了政府的權威和作用，可以起到協調各專業規劃，統領各專業規劃的作用，可以有效地指導下一層次城鎮總體規劃的修編。規劃中表述的區域整合、區域引導與協調、區域管治、區域發展的理念，是新的科學發展觀的應用，也是我國城鎮體系規劃理論發展的新的實踐，對豐富我國城鎮體系規劃，對推動全國性此類規劃編制工作有指導意義和樣板作用。規劃提出的實施對策，提出的有限開發的要求，是對工作的新的推進，機制的創新和工作局面的突破。 　　浙江省提出接軌上海戰略非常正確，非常及時，落實得也很好。浙江省委、省政府組織力量編制《環杭州灣地區城市群空間發展戰略規劃》，這個決定非常好，為區域協調發展創造了條件。對規劃的建議和意見：一是觀念問題。經濟不等于產業，產業不等于二產，二產不等于園區。開發區主要是一個政策范圍，而不是空間范圍，不要過于將產業園區作為一個游離于城市之外的獨立空間。產業園區的發展規模要適度。二是要突出城鄉協調的科學發展觀。規劃要進一步突出現代農業的發展和耕地保護的內容。要注重從區域協調發展的角度來研究區域的空間布局問題，要擺脫以城市為中心的規劃思想。三是環杭州灣地區歷史文化和自然資源十分豐富，規劃要進一步強調資源保護問題。不要過于將環杭州灣地區作為一個大工業園來規劃。希望杭州灣地區保留一片空地，為錢塘江保留一個綠色的出口，為世界第六大城市群的形成創造條件，為長三角地區保留一個綠色休閑地帶。 　　這個規劃不僅對未來浙江經濟的發展，而且對于長三角區域經濟的發展具有非常重要的意義，具有戰略性和前瞻性。《規劃》的目標、原則、城市群空間發展總體框架、產業區布局整合、重大規劃協調規劃、生態建設與環境保護規劃和政策建議都符合環杭州灣地區的區情和未來經濟社會的發展方向；規劃思路清晰，分析比較透徹，結論有據。規劃突出了城市群的空間布局，明確“有限開發”的原則，認為產業區總體規模宜控制在700~1200km2的結論非常有價值。文化力是區域經濟發展的重要動力，要進一步重視文化產業的發展。為使園區整合得到落實，政策建議中可以增加一條對各地確定的產業園區規模要進行評價，然后還要有個由省政府審核和批準的程序。 　　該規劃的研究和制定充分體現了全面建設小康社會和“五個統籌”的基本要求，是落實浙江省委、省政府提出的全面接軌上海，打造長三角金南翼和建設先進制造業基地戰略的重要步驟，對于推進長三角區域一體化進程，建成產業結構合理、空間布局優化、生態環境良好、基礎設施完備、配套功能完善的環杭州灣產業帶和城市密集群，對于全面提升區域競爭力和推動浙江省經濟社會發展實現新的飛躍具有重要作用。同時也對全國其他地區區域性城市規劃與建設具有重要的指導示范作用。整體規劃框架完整，層次分明，思路清晰，定位準確，分析深入。下一步要進一步完善規劃設計方案，按照總體規劃、合力共建、重在落實的原則，抓好各項專項配套規劃，強化規劃的權威性、科學性、系統性和可操作性，加以完善落實和實施。 　　規劃內容豐富、有針對性，總體框架基本合理，體現省委、省政府提出的主動接軌上海戰略要求，是一個高效、高水平、科學的報告。規劃的范圍與1999年9月經國務院批準實施的《浙江省城鎮體系規劃》確定的杭州灣兩岸城市連綿區的地域范圍是一致的。建議在此基礎上，以文本的形式，報省政府批準實施。同時建議：要進一步發揮特大中心城市的核心作用。要統籌考慮寧波舟山的港口和城市發展。應該把杭紹作為一個整體，一個大都市區進行規劃。湖州、嘉興要與上海及蘇錫常的發展統籌考慮。浙江省自然資源、人文資源十分豐富，提出建設生態省很重要。對生態資源的保護應當放到更加重要的位置。建議按可開發用地、控制開發用地、禁止開發用地，分別提出不同規定。建議將基本農田列入禁止開發區域。規劃實施的政策措施很重要。重要一條就是組織措施，建議成立浙江省城鄉規劃委員會。根據其他省的經驗，有一個好規劃，沒有一個高層次的實施機構，規劃很難實施。 　　規劃充分反映了時代特征和長江三角洲區域一體化趨勢，從環杭州灣實際出發，正確處理了環杭州灣各城市、區域與上海、南京互動發展的關系。在一個較大區域的城市群空間發展戰略規劃的思路和內容上進行了有益的探索。規劃中，區域發展目標定位正確，空間開發框架合理，三個層次、三帶三片三群，四大生態區和六個都市區，以及區域性保護控制等，頗具戰略眼光和意義；規劃對六個都市區都提出了規劃導則和建設策略，具有切實可行的操作性；規劃所體現的城市、工業區、產業和諧融合、協調、互動發展的理念和相應的空間關系的處理，具有創新性；以經濟密度控制工業園區用地規劃切實可行。同時，建議更好地考慮區域工業園區規模整合問題。對舟山普遍建橋連島方案，要充分考慮在經濟上的合理性與可行性。 　　規劃具有寬廣的戰略視角，指導思想明確，規劃原則正確，具有較強的可操作性，對杭州灣地區今后的城鎮發展有重要的指導價值。1.規劃原則和目標的擬定有較高的起點和要求，符合該地區在長三角區域中的地位和職責；有的標準達到或超過發達國家水平。2.發展條件（包括優勢和不利條件）的分析符合該地區的實際，須重點解決的問題比較明確。3.發展空間和城市群空間發展方向的選擇考慮的因素比較全面，結合對環境和用地條件的分析是正確的，方案提出的空間開發框架較有根據。4.對地區內六個城市，根據具體情況和條件進行的分級較合理。用“都市區”的概念擬訂分區空間發展策略符合實際，也是可取的。但是對中小城市和小城鎮缺乏戰略性的“定位”和考慮。5.產業發展的重點和發展內容比較具體和細致，有較強的指導性。不足的是對長期（如20年）發展不宜考慮可能的變化和必要的機動性。發展制造業是合理的，但宜突出重點。對現有的產業區（開發區）進行整合是必要的，應提高產出率，少占用土地。6.對基礎設施和環境保護重大項目的安排是必要的，但應更好考慮時序和重點。 　　這個規劃有較好的基礎，是一個高水平的成果，為這個地區面向全球化，接軌大上海，抓住國際制造業大轉移的機遇，制訂了很好的規劃，描繪了很好的藍圖。同時提出幾個問題：一是都市區范圍的確定要恰當。舟山與寧波應該作為一個都市區進行規劃。紹興還是作為一個相對獨立的都市區為宜。二是這個地區一方面要發揮紡織等傳統優勢產業，從長遠看還必須把機械、化工等作為今后產業發展的重要方向。與上海配套協作，搞高度專業化的產業集群，進行專業化生產。三是建設用地規模要適度，可以考慮進一步的壓縮。建設用地規模應該與人口規模統籌考慮。四是幾大中心市應該強調組團，而周邊地區應該發展網絡性城市，才能把城鄉帶動起來。小城鎮發展最有生命力的就是大都市周圍地區。五是對高速公路高密度發展應當進一步研究。高速公路對發展中心城市有利，但對中小城市發展不一定有利，作為城鄉協調發展更重要的是發展高等級公路，不要過于追求高速公路。六是跨海大橋工程要慎重。紹興應該搞，但時序上要合理安排，防止重復建設。 　　本規劃研究深入實際，符合21世紀國際城市體系一體化的遠景要求，整體框架目標明確、思路清晰、觀點新穎、內容豐富、重點突出，有許多新的創新點。具體說有三大特色：一是規劃具有前瞻性與科學性，能重點考慮杭嘉湖與杭紹甬舟地區接軌大上海，遠景邁向國際化、城市現代化的第一步。二是研究思想與規劃方法新穎，具有微觀規劃與宏觀設想緊密結合，線形思維與網絡思維緊密結合的綜合思維研究方法。三是十分重視環杭州灣地區的生態環境保護、土地資源保護以及各個城市地區的文化、歷史資源、風貌的保護，并有一個得力的實施措施，能促進本地區可持續發展與社會穩定發展。下一步有兩個問題有待進一步深入研究探討，一是本區域六個城市雖然都是本地區的中心城市，但城市規模的規劃要適度；二是杭嘉湖是一個小金三角，杭紹甬則是一個交通通道，規劃時可以把相近的城市劃入一個城市群。