讓理性主導城市規(guī)劃

　　———解讀新出臺的《長沙市城市規(guī)劃管理辦法》本報記者李杜 　　 　　編者按一座氣質(zhì)獨特城市的設計，或許要幾代人接力才能完成，但科學、理性而又留有成長空間的設計規(guī)則必須一脈相承。為此，市政府法制辦、市規(guī)劃局依據(jù)國家、省、市有關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的規(guī)定，同時總結(jié)我市城市規(guī)劃管理經(jīng)驗，并借鑒上海、深圳等城市的成功做法，起草了新的《長沙市城市規(guī)劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》），經(jīng)市政府第12次常務會議通過，于2003年8月15日起正式實施。本期法制經(jīng)緯將就《辦法》中讀者關注的熱點問題進行解讀。 　　 　　城市規(guī)劃更科學，更理性，更嚴格地按章辦事，將成為城市品位提升的重要保障。 　　 　　①六大創(chuàng)新讓規(guī)劃制定有法可依 　　 　　隨著新《辦法》的頒布實施，我市于1993年制定施行的原有關城市規(guī)劃管理的規(guī)定，已被賦予全新的內(nèi)容，這其中包括六大創(chuàng)新舉措，分別為：設計招標制、專家審查制、方案公示制、審批責任制和過錯追究制、規(guī)劃管理的正副本制。 　　 　　根據(jù)《辦法》第八條：制定城市規(guī)劃，必須堅持民主決策、公眾決策，實行設計招標制、專家審查制、方案公示制。第十九條規(guī)定：建設單位或個人取得用地紅線圖后應向規(guī)劃行政主管部門申請換發(fā)建設用地規(guī)劃許可證（正本），憑建設用地規(guī)劃許可證（正本）方可辦理土地使用證。第五十五條規(guī)定，城市規(guī)劃管理實行審批責任制和過錯責任追究制。 　　 　　②管理權(quán)限收歸市一級 　　 　　根據(jù)《湖南省〈城市規(guī)劃法〉實施辦法》有關規(guī)定和《國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》等有關文件的精神，市一級規(guī)劃管理權(quán)不得下放，城市規(guī)劃區(qū)及其邊緣地帶的各類開發(fā)區(qū)和大學城、科技園、度假區(qū)等的規(guī)劃建設，都要納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃管理。為此，《辦法》修改了原《辦法》中長沙市城市規(guī)劃區(qū)實行市、區(qū)兩級規(guī)劃管理體制的規(guī)定，確立了城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理的體制。《辦法》第四條規(guī)定：市、縣（市）人民政府規(guī)劃行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃管理；規(guī)劃行政主管部門的派出機構(gòu)按照規(guī)定的權(quán)限負責轄區(qū)內(nèi)或指定區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃管理工作。同時，特別規(guī)定：長沙縣、望城縣已納入長沙市城市規(guī)劃區(qū)范圍的地域的規(guī)劃管理工作，由市規(guī)劃行政主管部門統(tǒng)一管理或委托所在縣規(guī)劃行政主管部門管理。 　　 　　③規(guī)劃管理同心協(xié)力齊抓共管 　　 　　由于城市規(guī)劃管理綜合性很強，除了城市人民政府和規(guī)劃行政主管部門，還需各部門和單位履行自己的職責，共同配合做好城市規(guī)劃管理工作。為此，《辦法》第五條規(guī)定：縣（市）、區(qū)人民政府有關行政管理部門、街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應協(xié)助規(guī)劃行政主管部門對轄區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃工作進行管理；第三十一條規(guī)定，建設、房產(chǎn)、工商等行政管理部門有共同遏制違法建設的責任；第三十條規(guī)定，設計單位、施工單位和人員必須承擔按照規(guī)劃進行設計、施工的責任，明確“未審定修建性詳細規(guī)劃或者沒有規(guī)劃設計條件（要點），設計單位不得承接設計任務，相關職能部門不得受理設計文件的審查”，“未取得建設工程規(guī)劃許可證（副本）的，不得施工”。 　　 　　④公眾參與自己城市自己規(guī)劃 　　 　　公眾參與是城市規(guī)劃民主性的體現(xiàn)，城市規(guī)劃制定、實施和管理要有充分的公眾參與和相當?shù)耐该鞫取奈沂星闆r來看，公眾對我市城市總體規(guī)劃修編、違法建設舉報等都非常關注并積極參與。為真正實現(xiàn)自己城市自己規(guī)劃，《辦法》第六條、第八條、第十三條、第三十二條明確規(guī)定，社會公眾對于城市規(guī)劃制定、實施和管理擁有監(jiān)督、知悉、參與等權(quán)利，并有權(quán)對違反城市規(guī)定的行為進行檢舉和控告。 　　 　　⑤城市設計提高城市規(guī)劃管理效能 　　 　　城市規(guī)劃編制滯后、深度不夠曾經(jīng)是我市比較突出的問題，因此而導致的重復建設、投資浪費、城市建筑品位不高一度成為長沙城市規(guī)劃久治難愈的痼疾。《辦法》根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》（建設部令第14號）等規(guī)定，在第十條、第十一條作出了關于城市設計的規(guī)定，規(guī)定在編制城市規(guī)劃的各個階段，應對城市空間環(huán)境作出統(tǒng)一規(guī)劃，城市重要地段應單獨進行城市設計。 　　 　　近幾年，城市設計嶄露頭角，并日益顯示出其重要作用，將城市設計適時納入政府規(guī)章，有利于提高我市城市規(guī)劃管理的效能。《辦法》第十一條還確立了規(guī)劃備案制度，這有利于市規(guī)劃行政主管部門對長沙市行政區(qū)域內(nèi)建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃的掌握和監(jiān)督。 　　 　　⑥量化時限規(guī)劃審批再提速 　　 　　近年來，我市規(guī)劃行政管理部門改革不斷向縱深推進，《辦法》在第三章“建設用地規(guī)劃管理”、第四章“建設工程規(guī)劃管理”部分，進一步健全和完善了“一書兩證”審查、許可、核發(fā)的條件、權(quán)限、程序、范圍、時效、期限和責任。尤其是有關期限的內(nèi)容，原《辦法》未作明確規(guī)定，本《辦法》在總結(jié)近年來我市規(guī)劃行政主管部門縮短辦事時限，開展窗口服務、公開承諾等實踐基礎上，對“一書兩證”審批時限作了明確規(guī)定，如《辦法》第十六條規(guī)定，建設單位申請辦理建設項目選址意見書的，規(guī)劃行政主管部門審查符合規(guī)劃要求的，應在受理之日起10日內(nèi)核發(fā)建設項目選址意見書……第二十八條規(guī)定，規(guī)劃行政主管部門辦理已審定修建性詳細規(guī)劃的建筑類建設工程規(guī)劃許可證（副本）的總時限為28日，辦理未審定修建性詳細規(guī)劃的建筑類建設工程規(guī)劃許可證的總時限為42日，辦理市政類建設工程規(guī)劃許可證的總時限為20日。 　　 　　⑦私房建設取消層數(shù)限制 　　 　　《辦法》完善了私房建設的規(guī)劃管理規(guī)定。原《辦法》對私房建設的用地范圍、層高、層數(shù)作了規(guī)定，如規(guī)定“舊城區(qū)改建、擴建私房必須控制在兩層以下”。在實踐中，群眾容易誤解為：私房建設不管是否符合城市規(guī)劃，都可以建兩層。這樣就沒能體現(xiàn)城市規(guī)劃對城市建設的指導作用，增加了城市建設特別是舊城改造的成本。《辦法》對此作了修正，對私房建設不施加額外限制，只要符合城市規(guī)劃，遵循國家法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，就可以按規(guī)劃確定建筑層數(shù)，體現(xiàn)了城市規(guī)劃的平等性；而不符合城市規(guī)劃的，只有在成為危房的情況下，方可批準原址、原面積和原高度改建。 　　 　　⑧臨時建設從嚴控制 　　 　　為了杜絕和克服臨時用地和臨時建設過多過濫，《辦法》按照從嚴控制的原則，規(guī)定了臨時用地和臨時建設的規(guī)劃管理。 　　 　　根據(jù)《辦法》第二十五條、第四十二條、第四十三條、第四十四條，臨時建設用地一般不超過兩年，使用期滿或國家建設需要時，應無條件清場騰地；規(guī)劃行政主管部門應嚴格控制臨時建設工程的審批，其他任何單位或部門均不得審批；臨時建設工程不得超過兩層，使用期限不超過2年。對于占用城市道路紅線影響近期規(guī)劃實施，有礙城市道路交通，侵占城市綠地、廣場等公共活動場地，侵占城市高壓供電通信走廊、壓占城市地下管線或影響近期管線埋設，影響城市景觀的臨時建設申請，不得批準。 　　 　　⑨市政工程不得隨意“開腸破肚” 　　 　　為嚴格規(guī)劃監(jiān)督管理，杜絕市政工程隨意對城市肌膚“開腸破肚”，《辦法》第三十七條規(guī)定：“在市政道路上開設道路進（出）口或市政管線的接口，架（敷）設臨時市政管線，設置臨時路口及施工通道的，均需向規(guī)劃行政主管部門申請辦理有關手續(xù)”。此外，《辦法》還增加了管線綜合、同步設計并敷設各種市政管線、弱電管線同溝敷設（第三十七條），二環(huán)線內(nèi)的主次干道及其他重要地段不得新設架空線路（第三十八條）等規(guī)定。 　　 　　⑩違法追究完善執(zhí)法手段 　　 　　對于違反城市規(guī)劃管理的行為，《辦法》比較全面地規(guī)定了應當承擔的法律后果。如：《辦法》第四十五條規(guī)定了未取得建設用地規(guī)劃許可證占用土地和違反建設用地規(guī)劃許可證使用土地的法律責任，第四十六條規(guī)定了未達到規(guī)劃行政主管部門審批要求的綠化用地面積和停車場（庫）面積的法律責任；第四十七條規(guī)定了未經(jīng)規(guī)劃行政主管部門復驗建設位置并取得合格證明而繼續(xù)施工的法律責任；第四十九條規(guī)定了擅自在市政道路上開設道路進（出）口或市政管線的接口、架（敷）設臨時市政管線，開設臨時路口及施工通道的法律責任；第五十一條、五十二條規(guī)定了規(guī)劃設計單位違法設計、施工單位違法施工的法律責任。