都江堰建壩之爭使“世界遺產管理局”胎動？

今年7月21日，千龍網率先以《難逃現代化制造的災難 都江堰面臨滅頂？》為題，對都江堰核心區域要建楊柳湖水庫一事進行了報道，此后有近百家媒體介入這一事件的報道。 　　事至如今，都江堰建壩之爭余音未了。據記者了解，都江堰一時間成了政府官員與專家學者扎堆考察之地。僅部委機構，剛走了一個建設部和國家文物局的聯合調查組，很快又有一個國務院政策研究室的專題調研組入住。 　　值得一提的是，與建設部和國家文物局組成的聯合調查組不同的是，國務院政策研究室的專題調研組還帶去了一個新的課題——“世界遺產保護的現行管理體制和運行機制、存在的主要問題和原因、改進的總體思路和措施建議”。 　　如果說前者促成了楊柳湖水庫的暫停上馬，那么后者則要從長遠的角度來解決中國每一個世界遺產所面臨的“開發與保護”的難題。 　　國務院政策研究室的專題調研組的工作很明確，8月7日都江堰市剛剛結束的該市16家相關局辦聯席會議，便集中討論另一份由這個調研組帶來的調研提綱。與會者一致認為，“都江堰建壩之爭”要從體制查癥結，是管理上出了問題。 　　由此，一種合理的猜想是，一部旨在確切保護世界遺產的相應法規即將出臺，而一直被國內權威專家呼吁的“世界遺產管理局”，極有可能成為代替建設部、國家文物局和國家環保局等，成為世界遺產的直接管理機構。 [center]70億令都江堰大壩騎虎難下？ [img]http://www.36byz.com/upload/news/2003813135440221.jpg[/img][/center] 　　調查組一個接著一個來，足見國家對發生在都江堰身上的事情的重視。 　　不過，把話說白了，“建壩之爭”表面上在爭1.3公里處該不該建楊柳湖大壩，但核心問題卻在于——上游6公里處花70億元已經在建的紫坪鋪電站怎么辦？要想70億花得不冤，1.3公里處就得筑壩蓄水；當然也可以不筑，但70億元怎么向百姓交代？ 　　因反對呼聲強烈，目前楊柳湖水庫已暫時停工，但這僅僅是暫時的問題。一個最直接的原因，就是不能讓紫坪鋪電站的巨額投資付諸東流。 　　更直觀的聲音認為，楊柳湖工程根本不會停，只要風聲一過就會開工。聽聽當事者的聲音就能明確感覺到這一現實的存在。一直負責楊柳湖工程的水利部四川水利水電勘探設計研究院總工程師張仁忠透露，盡管支持和反對意見目前正處于針鋒相對、如火如荼的階段，但是他堅信，一段時間后，楊柳湖工程一定會重新上馬，修建楊柳湖水庫只是時間問題。 　　張提出此觀點的原因在于，楊柳湖水庫大壩工程是作為正在修建的岷江紫坪鋪水庫水利發電工程的配套工程修建的，如果不上馬，紫坪鋪工程的綜合效益將無法有效發揮，不僅國家巨額投資無法收回，而且財政還要背上沉重的負擔，每年將虧損5000萬元（這一原因千龍網7月21日的文章有詳細說明）。這也意味著下游居民的水價將因此提高一毛多，“灌區3000萬等著奔小康的百姓不會答應”。 　　張仁忠還用“飽漢子不知餓漢子饑”來回應來自世界遺產保護組織和生態保護組織的反對聲音。張仁忠說，都江堰灌區已經從過去的282萬畝擴大到了目前的1000多萬畝，如果不上馬楊柳湖工程，都江堰現有的水調配功能得不到充分發揮，灌區將會出現嚴重缺水，甚至斷水的情況。“最關鍵、最重要的是，我們修建楊柳湖水庫不僅僅是造福于民，而且是為了保護原來的都江堰工程，當將來紫坪鋪電站的調峰運行導致岷江來水的大起大落和洪水來臨時，楊柳湖工程可以避免形成直接沖刷，避免對魚嘴、飛沙堰和寶瓶口等古工程的破壞。” 　　事實上，即便是環保生態組織的人員至死不渝地反對上馬楊柳湖水庫，但也認為這一現實“只是暫時的”。都江堰市世界遺產保護委員會王甫主任就明確表示，風頭一過，此工程非常有可能卷土重來，說到這里，他以一種斬釘截鐵的口氣說道：“我們當然也不會示弱，只要我活一天，這個工程就不能讓它開工。” 　　對于這一騎虎難下的尷尬境地，有人提出了一個大膽的設想——紫坪鋪大壩才剛剛動工，發電廠房才剛剛澆灌，能否通過緊急改建縮小裝機等使紫坪鋪的整體規模縮小？ 　　都江堰管理局的孫隆科副總工程師向記者算了這么一筆賬：岷江源頭到都江堰300多公里，雖然已經梯級建造了4處中大型水電站，但還有兩到三處可以建壩發電。紫坪鋪縮小裝機規模，電確實就發的少，不過改建省下的幾十億元，正可以用到那些地方去建發電站，堤內損失堤外補。中國水利水電科學院研究員譚徐明同樣告訴記者，只要降低紫坪鋪發電等級，既可避免浪費巨額投資，又可避免破壞世界遺產，不失為兩全其美。 　　那么，緊急改建在技術上有沒有難點？中國工程院院士、水利專家朱伯芳認為，以現在的工程進度，改建完全可能。“縮小裝機容量，無非就是少訂少裝兩臺機組，把壩上多余的預留機坑回土填平。至于大壩要由高變低，技術上沒有任何難題。要說工程有浪費，我看也就是壩基挖深了有點多余，但這與避免幾十億國有資產的低效使用、避免世界級千年遺珍的橫遭破壞相比，實在微不足道。” [center]管理體制害慘國內世界遺產？[/center] 　　事件的焦點，目前落在一項實驗上。都江堰管理局副總工程師孫隆科介紹，該項實驗主要是測試大壩修建后的水流變化，會否對都江堰造成沖刷沖毀等實際損害，至于是否會造成“視覺污染”則不在實驗范圍之內。 　　都江堰建壩之爭，在深層次上暴露了什么？ 　　對此，都江堰市世界遺產辦的負責人認為，從武當山失火到張家界亂建，從泰山修索道到都江堰爭壩，一而再的“世界遺產”遇險，暴露的正是現行管理體制的缺失。目前中國共有29處世界遺產，數量之多在全球首屈一指。但我國至今既沒有一個專門的世界遺產保護法，也沒有一套專門的世界遺產管理機構。 　　北京大學世界遺產研究中心主任透露，國家文物局下設世遺處，專管故宮、長城等列為文物單位的世界遺產，其余由建設部下設風景名勝處負責，還有一個中國聯合國教科文組織全國委員會設在教育部，主要負責申遺與相關保護。待下到基層，更是政出多門了。 　　由于缺乏統一完善的國家立法，世界遺產又散布全國，很多時候就因為權限不清，腰桿硬不起來。“就說這里吧，都江堰市不過處級，省水利廳派出的都江堰管理局則是局級了，怎么管嘛？幸虧四川在全國第一個專門立法《四川省世界遺產保護條例》，我們才有點底氣和都江堰管理局對話。”都江堰市世界遺產保護委員會王甫主任說。 　　“亂搞，胡搞……”談到中國世界遺產的開發管理，北京大學世界遺產研究中心主任謝凝高不住地重復著這兩個詞匯。他顯然與都江堰市世界遺產辦負責人有著同樣的體會。在謝的印象中，中國世界遺產的管理“從來就沒有清楚過”。 　　而這一切，都要歸于中國風景名勝管理的無序。管理的無序是因為沒有法，沒法的原因是因為“部門之間的利益沖突”。 　　記者就此求證建設部和國家文物局聯合調查組成員劉江，他明確表示，之所以出現這樣的結論，“說到底是體制不順下的各執一詞，國務院調研小組就是沖這個癥結去的”。 [center]“世界遺產管理局”胎動？[/center] 　　有知情人士向記者透露，目前建設部已經著手進行一項課題研究，其中一項重要任務就是“把1985年國務院頒布的《風景名勝管理暫行條例》上升到法律的高度”，并且相關細節的修改“已經接近尾聲”。按照建設部的設想，這部《風景法》將在2005年年底定稿，但何時能推出來？“就目前的形勢來講，恐怕10年之后也難以成文。” 　　此次，記者注意到“世界遺產保護的現行管理體制和運行機制、存在的主要問題和原因、改進的總體思路和措施建議”出現在都江堰事件中，似乎在向人們傳一個可喜的信息。 　　2002年4月1日，一個具有非常意義的日子：我國第一部關于世界遺產保護的地方法規《四川省世界遺產保護條例》正式實施。這意味著我國的世界遺產專項立法行動邁開了第一步。昆曲研究學者劉紅嬰稱，此舉是“在一片嘈雜聲的間歇中，傳來的美妙悅耳的聲音”。然而，具有國家層面高度的《世界遺產法》卻依然是干打雷不下雨，醞釀了十幾年還在“醞釀”中。 　　建設部一位官員透露，從1985年國務院頒布《風景名勝管理暫行條例》開始，建設部就一直在努力制定一部相關的法典，但一直沒有拿出一部《世界遺產法》來。為什么？這實際涉及到我國世界遺產的管理體制問題。目前管理我國世界遺產的主要部委是建設部、文物局、國土局、環保局、林業局等，條塊分割，各自為政，有了多個部委的參與管理就必然涉及多個部門的利益，而制定一部法律就不可避免要觸動各方的利益。因此，如何平衡各部委之間的利益是法律能不能制定出來的關鍵。 　　“說實話，其實以前上至國家下至部委都不是很重視世界遺產，而當世界遺產的潛在價值和綜合影響發揮出來的時候，都才恍然意識到其價值之所在。為此，部委之間為了各自的利益經常吵架。這也加劇了法律制定的艱巨性。”這位官員說。一個明顯的例子是，盡管有來自部委和社會的強烈反對，有些世界遺產地還是硬上了索道項目，稍有常識的人都知道索道對世界遺產的毀滅性破壞作用，但為什么還要上呢？因為這是一個地方政府行為，地方政府除了通過經濟尋租外，更主要的是背后有更高的后臺在撐腰，從而演繹成高層之間的利益博弈。 　　劉江證實，建設部正在進行一項名為“世界遺產的有償使用和管理體制”的課題，涉及的重要內容之一就是把《風景名勝管理暫行條例》上升到國家法律的高度，相關細節的修訂工作已經接近尾聲。 　　而另一項重要內容就是將來由建設部出面，代表國務院管理包括風景名勝在內的中國世界遺產。現在，將考慮把各部委的利益都拿到一個新的平臺，重新進行利益分配，這確實是一種思路的創新。這種折衷性的辦法或許能形成新的共識，但更應該把中國的世界遺產放到國家利益的高度考慮，而不是部委之間的利益圈地。 　　而以謝凝高等為代表的著名學者，一直主張設立“世界遺產管理局”的號召，極有可能付諸實施。 [center]保護世界遺產沒有國際定式？[/center] 　　“國外遺產地管理中的一些成功做法，需要我們實行‘拿來主義’，這樣可以避免再走彎路。”不僅是王健民，包括中國政法大學教授劉紅嬰、北京聯合大學旅游學院教授劉德謙以及建設部風景區協會有關專家等眾多業內人士，都形成了廣泛的共識。 　　據介紹，針對世界遺產的宣傳和教育，世界上許多國家都十分重視。比如南亞次大陸的斯里蘭卡，以擁有7項世界遺產的榮譽成為名副其實的世界遺產大國。世界遺產的保護意識在斯里蘭卡深入人心，國家有世界遺產日，在堪迪還成立了世界遺產俱樂部。 　　歐洲作為西方文明遺址的聚集地，世界遺產多達346個，占全世界總數的46％。在歐洲的眾多國家中，意大利的遺產知識普及活動最為豐富，它每年都要舉辦“春天”、“夏日”、“秋實”或“冬眠”等各種主題活動。其間，全國各地150座城市將把平時不對外開放的數百個古跡向公眾開放。此外，歐洲國家還建立了一套相對完善的培訓機制，培養文物保護的專業人才。在歐洲，私人或企業參與世界遺產管理和經營的雖然很普遍，但參與的都是一些大公司大企業，是它們為樹立其良好的社會形象而進行的慈善事業，不以盈利為目的。這是歐洲人值得驕傲的地方。 　　在立法方面，各國對破壞文物的行為均施以重罰。馬德里市政府明文規定，任何單位和個人不得對市中心的古建筑進行任何改動，并且每隔20年必須按照原來的模樣重新進行維修和粉刷，否則將遭重罰。法國、英國等也出臺了類似法令，違法者重則將受牢獄之苦。 　　在世界遺產的保護性經營上，美國和日本有著一些共同特點。美國的自然遺產由美國內政部下設的國家公園管理局直接實行管理，經費由國家撥款。對商業性經營部分，美國國會通過了《特許經營法》，在國家公園體系內全面實行特許經營制度，住宿、餐飲及其他服務設施全社會招標，在經濟上與國家公園無關。對國家公園的發展，美國有一個專門的規劃決策系統，對公園的環境、資源保護有一整套政策。同時，政府所有的決策規劃都由公眾參與，一個地方是否對外開放、如何開發，都會公示，由當地居民和社會團體來共同評議。 　　日本的國家公園主要是自然公園。國家公園的土地所有制多種多樣，國家、地方、私人各種成分都有。現在在著名的遺產地，國家為防止其他的有害經營活動，對私人土地正逐步進行收買。在珍稀國家公園，游人活動都有限制措施，一些大的活動必須經過環境廳的特批才能在國家公園舉行。