見證中國城市規劃50年——訪工程院院士、規劃設計大師鄒德慈

10月18日，中國城市規劃設計研究院隆重慶祝建院50周年。而中規院50年的發展史，恰好對應著中國現代城市規劃事業的50年。50年迂回曲折，50年歲月滄桑，中規院經歷了怎樣的歷史變遷？中國城市規劃事業，又走過了怎樣的發展歷程？作為中國城市規劃設計研究院和中國城市規劃事業發展的歷史見證人，日前，工程院院士、原中國城市規劃設計研究院院長鄒德慈接受了本報記者的采訪。 [B]五十歲生日，四十年生命——中國城市規劃工作[/B] [B]曾“休克”十年[/B] 　　 記者：中規院成立于1954年，而我國的現代城市規劃工作也是開始于五十年代初。中規院走過的道路可以見證中國城市規劃工作的發展歷程。作為一個歷史的見證人，能不能請您介紹一下有關情況？ 　　 鄒德慈：你說得對，中規院的五十年恰恰對應了中國城市規劃的五十年，就歷史來說，中規院的經歷在一定程度反映了全國城市規劃工作的歷程。 　　 　　中規院這個名稱是1982年改革開放以后重新組建時的稱呼，其前身一直是國家的城市規劃設計單位，機構名稱和隸屬關系幾經變遷，經歷了曲折的發展歷程。1954年10月，城市設計院建立，隸屬建工部城建總局，是當時國家第一個城市規劃設計機構；1956年，國家城建總局撤銷，成立城市建設部，隨之城市設計院隸屬城市建設部；1958年，城市建設部撤銷，合并到建筑工程部，隨之隸屬建筑工程部；1959年，國家基本建設委員會成立，隨之隸屬國家建委；1960年，國家建委撤銷，城市設計院歸到國家計委，后改名為城市規劃研究院；1963年，由于種種歷史原因，當時領導宣布“三年不搞城市規劃”，城市規劃工作暫停，城市規劃研究院被撤銷，后來“文化大革命”開始，城市規劃研究院一直沒有恢復，我國城市規劃工作也基本處于停滯狀態；1973年，在當時國家建委建筑科學研究院恢復設立城市建設研究所，城市規劃工作開始恢復。七十年代末，國家城市建設總局成立，1979年3月，城市建設研究所擴建成城市規劃設計研究所，隸屬國家城建總局，明確了其城市規劃的主要職能；1982年，國家城建總局撤銷，組建城鄉建設環境保護部，經其批準，在研究所的基礎上，組建成中國城市規劃設計研究院，也就是現在的中規院。 　　這個過程比一個幾十歲的人的經歷還要復雜。在中規院四十周年院慶的時候我就曾經說過：我們慶祝四十歲生日，實際上是存活了三十年，其中有十年“休克”了。而中規院“休克”的十年，也是我們國家城市規劃工作相對停滯的十年。 [B]前25年和后25年——城市規劃由被動式走向主動式[/B] 　　 記者：從歷史來看，城市規劃與一個國家的政治經濟社會發展變遷緊密相聯。在50年的歷史變遷中，中國城市規劃工作經歷了怎樣的變化？ 　　 鄒德慈：城市規劃確實是和一個國家的政治經濟社會發展相適應的，或者說國家的政治經濟影響著城市規劃，影響著它的發展軌跡。就城市規劃而言，我有一個簡單的歸納和對比：50年可以分成前25年和后25年。前25年是計劃經濟時期，后25年處在經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉型的時期。經濟體制的轉型牽動政治機構、機制、管理方法、模式以及社會、文化、教育等各個方面的變革，尤其深刻的是觀念的變化，這些變化，必然影響城市規劃從理念、原則到方法的變革。 　　 記者：前25年，城市規劃工作主要是在什么樣的理念下開展的，進展如何？后25年城市規劃工作又呈現出何種不同特征？ 　　 鄒德慈：在計劃經濟時期，由于當時的主、客觀原因，城市僅僅被看作是生產和生活的“基地”，城市發展的主要動力是國家的工業建設，國民經濟計劃決定著城市的發展重點、速度和規模。城市規劃是“國民經濟計劃的繼續和具體化”，是一種“被動式”的設計工作。“設計任務”來自計劃經濟，設計標準來自國家制訂的“定額指標”。雖然如此，我國在那個時期仍然規劃和建設了一批規整有序的重點工業城市，如包頭、西安、蘭州、太原等，在當年起到了有效配合工業建設的重要作用。但是由于那個時期在經濟體制上、實力上、以至觀念上的局限性，對城市和城市規劃的認識和研究很不夠，有些問題幾乎是空白，因此國家經濟困難時期，城市規劃工作竟然一度被輕易地取消。 　　經濟體制轉軌后的25年，城市規劃最具有實質性的變化是從“被動式”的設計走向“主動式”的規劃。雖然在變化的過程中有時是不自覺的，但又是不可避免的。首先是市場經濟體制的逐漸完善，改變了資源配置的方式，從生產要素的計劃配置走向越來越多地依靠于市場的配置。計劃的作用從過去的主導地位轉化為指導的性質，從而逐漸“淡化”。城市規劃在這種背景下，必然會被賦予完全不同于計劃經濟時期的一種新的、主動性的、重要的作用。 　　 記者：隨著改革開放，特別是九十年代以來城鎮化戰略的實施和加快推進，城市規劃越來越受到重視，城市領導言必談規劃。對此，您怎么看？ 　　 鄒德慈：現在城市規劃越來越受到重視，這是好事。我相信“城市規劃不要搞了”的話不會再有人說，那個階段永遠過去了。可是重視的程度，如何重視，如何讓規劃發揮它應有的作用，都還值得我們深思。無論是城市管理者，還是規劃專業人員，對此都要有清晰的認識。規劃對城市的發展至關重要，但它并不是萬能的，單靠規劃并不能解決所有的問題。 [B]城市規劃的深刻變革——戰略、政策、設計、管理、理念 [/B] 　　 記者：在逐步建立并完善社會主義市場經濟體制的歷史轉型中，新情況、新問題、新變化層出不窮，城市規劃也必然面臨變革。能否就此談談您的認識？ 　　 鄒德慈：城市規劃后25年的發展也不是一條直線，任何國家都不可能，中國也不例外。我相信今后也還是會有一些波波浪浪的。 　　 　　回顧改革開放25年來我國城市規劃領域已經發生或正在發生的變革，莫過于：把城市和區域發展戰略的研究引入城市規劃，作為確定城市發展方向和動力的依據，解決了城市規劃的“前提”；逐漸改變著城市規劃僅是“未來美麗藍圖”的性質，加強規劃作為政府管理城市的一種“公共政策”的作用，使規劃從圖板走向實際；城市設計的大量實踐體現其在快速城鎮化進程中的重要作用，以及認識其與城市規劃的異同關系；城市規劃的管理從行政方法走向科學決策與法治；理念的深化與思維方法的變化。 　　 　　[B]具體可以從以下五個方面來說： [/B] 　　 　　第一是戰略。城市的合理發展、戰略方向，是現代城市規劃應該重點研究解決的問題。在計劃經濟時期我們只要按照計劃確定的項目做規劃就行了，這是我們搞規劃的主要依據。現在依據什么？戰略。研究城市發展戰略是經濟體制轉型時期城市規劃的一個重要發展和進步。 　　近年來很多城市在進行這項工作，甚至包括一些中等城市和大城市的區。值得注意的是：應該首先重視大城市和大城市地區，以及都市連綿區戰略研究。研究范圍應當包括區域內的中小城鎮和農村地區；發展的戰略除了競爭以外還應包括互利合作；一切發展戰略最終都要落實到空間和地域上，與空間地域的環境合理容量和建設條件取得平衡。 　　第二是政策。在計劃經濟條件下，城市規劃主要承擔“描繪藍圖”的設計職能。在市場經濟體制下、現代城市越來越復雜的巨系統中，城市規劃雖無力解決城市發展的所有問題，但它得扮演一個全方位的角色，要綜合、協調，宏觀調控。城市規劃管理城市的職能概括起來，表現為一種“公共政策”。城市規劃只有具備“公共政策”的性質才能發揮宏觀調控的作用。 　　首先是對城市土地的使用政策上，在市場經濟條件下，城市規劃首先要做的是控制，即控制一切必須控制的地區（或地段），在優先進行控制、保護的基礎上，引導用地開發的方向，避免“被開發商牽著鼻子走”。另外，城市的人口政策、交通政策、環境政策、能源政策等也都是重要的公共政策。 　　第三是設計。市場經濟條件下城市規劃依然是一種空間性質的規劃，戰略和政策代替不了具體的城市設計。隨著城鎮化戰略的實施，我國自90年代以來大量開展城市設計。在城市高速發展的情況下，大量的城市設計實踐使人有“措手不及”之感，主要是人才和經驗的不足。 　　首先要解決認識上的問題：城市設計應當在城市規劃的框架內進行，它的實施也要納入規劃的體系，城市規劃不應當把城市設計看作為“另類”。同時也要看到，城市設計具有與城市規劃相對獨立的許多特點，有它自身的規律性，須要認真研究和總結。 　　第四是管理。城市規劃的管理（包括用地和建設項目管理）在計劃經濟時期采取行政劃撥和行政審批的方法，其弊端是容易產生“人治”的現象。轉型后帶來土地使用制度和開發建設模式的變化，最本質的是市場經濟的體制，必須從“人治”走向“法治”。 　　1990年，中國實施《城市規劃法》，以“一書兩證”為代表的許可證制度和類似美國區劃管理的控制性詳細規劃，可以控制住城區的空間秩序，但對于宏觀調控卻起不了多少作用。規劃管理的另一重要變化是依靠專家評審和多種方式的公眾參與來加強科學、民主的規劃決策，但是這方面還不夠成熟。 　　第五是理念。城市規劃最基本的理念是為最大多數的人創造優化的人居環境，這一點不會改變。但是，城市規劃從被動性的設計轉向主動性的規劃，使規劃師的職責和地位發生了變化，也改變了許多傳統的規劃方法。 　　當前，我們從計劃經濟時期因襲而來的某些思維方式仍然長期存在，也由此帶來規劃“變”與“不變”的爭論。在當今高速經濟社會發展和科技進步的條件下，客觀世界充滿著變化，也充滿著不確定性，城市規劃的期限是20年，是不可能做到“一成不變”、“幾十年不落后”的。因此，規劃要有“彈性”，允許一定時期的“修編”，在管理實施中“原則性和靈活性相結合”，要重視“近期建設規劃”的作用。但是，規劃中必須控制的部分應該做到“剛性”，要強制性。如何把握，是一種“藝術”。 [B]城市規劃未來——空間協調核心、高新科技支撐[/B] 　　 記者：作為50年中國城市規劃的見證人，對其未來也一定會有清晰的預見。能不能請您談一談您所認為的城市規劃的未來？ 　　 鄒德慈：在高速發展的時代，要明確地預見未來是很困難的。25年來主動性規劃給予我們的最大啟示是：空間規劃的重要性。城市與區域經濟的協調和可持續發展，人與自然的協調，與資源、環境的協調，城市與鄉村的統籌和協調，宜人居住環境的創造，交通運輸網絡的構建，歷史文化的保護……無不需要從空間規劃上予以解決。過去以項目為中心的計劃，以目標、規模、速度為主要內容的計劃，以部門分割為特征的計劃，都將綜合到空間規劃上來，以空間的協調為核心。這種變化，現在已經開始，雖然要克服許多困難和障礙，要經歷一個比較長的過程，但是它的方向是無可懷疑的。 　　另外，近20年來，計算機是城市規劃一項有力的技術手段。它已從過去的輔助設計階段、利用3S技術階段發展到近幾年已經開始的信息網絡化階段。現在規劃師可以從全球網絡快速地收集到世界上幾乎每個角落的信息，這是前所未有的巨大進步。它不僅大大打開了我們的視野，帶來巨量的信息、知識、經驗和智慧，而且極大地豐富了我們的思想和提高了規劃的水平。可以預見，未來的高新科技對城市規劃的支撐和推進，定會在廣度和深度上，比現在有更大的發展。