樊杰：談我國(guó)的主體功能區(qū)劃

　　嘉???賓：樊杰?中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員?

　　嘉賓介紹：樊杰，男，1961年出生。博士、研究員，1982年從北京大學(xué)地理系城市與區(qū)域規(guī)劃專(zhuān)業(yè)本科畢業(yè)后，一直在中國(guó)科學(xué)院地理研究所（現(xiàn)名：中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所）學(xué)習(xí)和工作。現(xiàn)任中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任、地理科學(xué)與資源研究所城市與區(qū)域發(fā)展（人地關(guān)系地域系統(tǒng)）研究中心主任。是國(guó)家“十一五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)委員、中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司專(zhuān)家委員會(huì)政策研究－規(guī)劃－后評(píng)價(jià)專(zhuān)家組組長(zhǎng)。主要學(xué)術(shù)任職是：中國(guó)地理學(xué)會(huì)理事和經(jīng)濟(jì)地理專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任、中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事和城市與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任、中國(guó)自然資源學(xué)會(huì)理事。?
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　　樊杰研究員一直從事中國(guó)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域規(guī)劃研究工作。20世紀(jì)90年代，便開(kāi)始協(xié)同負(fù)責(zé)“中國(guó)能源2050年發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域能源戰(zhàn)略”（能源部）、“長(zhǎng)江三峽水庫(kù)地區(qū)工業(yè)企業(yè)遷移與工業(yè)布局”（國(guó)務(wù)院三峽辦）、“閩粵贛三邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作規(guī)劃”（國(guó)家發(fā)改委）、“環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃思路”（國(guó)家發(fā)改委）等戰(zhàn)略與規(guī)劃的研制。2000年以后，先后承擔(dān)了國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦主持的“西部重點(diǎn)地帶區(qū)域規(guī)劃前期研究”、國(guó)務(wù)院研究室主持的“東北老工業(yè)基地可持續(xù)發(fā)展研究”等課題。特別是在國(guó)家編制“十一五”規(guī)劃的前期研究中，樊杰在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域主持多項(xiàng)課題，對(duì)我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、我國(guó)地區(qū)發(fā)展總體戰(zhàn)略、空間（區(qū)域）規(guī)劃理論方法與戰(zhàn)略重點(diǎn)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展等進(jìn)行研究并形成大量的政策建議，受到有關(guān)部門(mén)的高度重視，部分成果被“國(guó)家十一五規(guī)劃綱要”直接采用。?
　　
　　目前，受?chē)?guó)家發(fā)改委委托，樊杰研究員正在主持“我國(guó)主體功能區(qū)劃方案研制”工作，之前負(fù)責(zé)完成了我國(guó)兩個(gè)區(qū)域規(guī)劃試點(diǎn)之一的“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”的研制任務(wù)。同時(shí)，他還負(fù)責(zé)國(guó)土資源部的省級(jí)國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)“廣東省國(guó)土規(guī)劃”的研制。樊杰研究員曾5次參加上報(bào)中央政府的院士咨詢(xún)報(bào)告的起草，曾多次在國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部、國(guó)土資源部和許多省市的干部培訓(xùn)班上作關(guān)于區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃的報(bào)告，在上海浦東學(xué)院等應(yīng)邀講學(xué)。2007年2月15日，中共中央政治局進(jìn)行第三十九次集體學(xué)習(xí)，樊杰研究員作為主講人之一，就“國(guó)外區(qū)域發(fā)展情況和促進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”進(jìn)行了講解，闡述了自己的看法和建議。
　　
　　策??劃：?李存富?中國(guó)科學(xué)院網(wǎng)站總編輯

　　主持人：?徐建輝?科學(xué)時(shí)報(bào)社資深編輯

直播現(xiàn)場(chǎng)

　　主持人：首先歡迎國(guó)家發(fā)改委“主體功能區(qū)規(guī)劃方案研制”課題組負(fù)責(zé)人、中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所樊杰研究員到中國(guó)科學(xué)院網(wǎng)站來(lái)接受我們的采訪。他今天講的主題是全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃。今年7月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了一個(gè)文件，內(nèi)容是在全國(guó)開(kāi)展主體功能區(qū)規(guī)劃的編制工作，請(qǐng)您給我們介紹一下什么是主體功能區(qū)規(guī)劃，它的功能體現(xiàn)在什么地方，跟以往的規(guī)劃有什么不同？?
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　　嘉賓：主體功能區(qū)域規(guī)劃，據(jù)我所知，是建國(guó)以來(lái)第一次由國(guó)務(wù)院作為重要政府工作部署的、在全國(guó)范圍開(kāi)展的綜合性的空間規(guī)劃工作。過(guò)去也有過(guò)類(lèi)似的空間規(guī)劃工作，但是往往都是先編制規(guī)劃，再經(jīng)過(guò)有關(guān)主管部門(mén)的審批。主體功能區(qū)域規(guī)劃是由國(guó)務(wù)院在工作之始、就對(duì)規(guī)劃原則、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃要解決的重點(diǎn)任務(wù)以及規(guī)劃的操作程序，進(jìn)行統(tǒng)一部署，從國(guó)家級(jí)、省級(jí)分層推進(jìn)、全面開(kāi)展的一次空間規(guī)劃，非常重要。

　　在一國(guó)范圍內(nèi)，各個(gè)區(qū)域由于自身發(fā)展條件的差異，在全國(guó)空間開(kāi)發(fā)、國(guó)土資源利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用是不同的，一般把每個(gè)區(qū)域所發(fā)揮的作用稱(chēng)為它的功能。對(duì)于每個(gè)地區(qū)而言，作用是多方面的，功能是綜合的。比如說(shuō)我國(guó)東部地區(qū)，它是支撐中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要地區(qū)，是引領(lǐng)中國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵，這是它的功能；同時(shí)，若著眼資源環(huán)境系統(tǒng)，我國(guó)東部地區(qū)在海岸帶的保護(hù)、海陸統(tǒng)籌等方面發(fā)揮著重要作用，還具有生態(tài)和環(huán)境意義的其他的功能。比如說(shuō)我國(guó)西部位于大江大河的上游地區(qū)，承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保育、為下游地區(qū)以及全國(guó)的可持續(xù)發(fā)展提供重要生態(tài)屏障的功能，同時(shí)這些地區(qū)也需要發(fā)展特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，也承擔(dān)著促進(jìn)當(dāng)?shù)乩习傩彰撠氈赂坏呢?zé)任，從而在經(jīng)濟(jì)方面也有許多其他的功能。總而言之，任何一個(gè)區(qū)域，既承擔(dān)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的功能，又承擔(dān)著資源合理開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的功能。所以，每個(gè)區(qū)域的功能是多樣的、綜合的。在進(jìn)行空間規(guī)劃的過(guò)程中，科學(xué)認(rèn)識(shí)、合理培育、充分發(fā)揮各個(gè)區(qū)域的綜合功能，是開(kāi)展任何一個(gè)空間規(guī)劃的重要出發(fā)點(diǎn)。由于每個(gè)發(fā)展階段國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)取向不一、要解決的核心問(wèn)題有所不同，所以，一定時(shí)期中每個(gè)區(qū)域的角色、地位和作用、要發(fā)揮的功能，是相應(yīng)的差異的，是同這個(gè)時(shí)期國(guó)家所設(shè)定的主導(dǎo)目標(biāo)和要解決的核心問(wèn)題緊密相關(guān)的。

　　當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展的主導(dǎo)目標(biāo)，仍然是加快城市化和工業(yè)化持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)的發(fā)展，而面臨著的核心問(wèn)題是在大規(guī)模工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，出現(xiàn)了一系列空間開(kāi)發(fā)無(wú)序的問(wèn)題。空間開(kāi)發(fā)無(wú)序的問(wèn)題突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是城市化的盲目性，另一方面是區(qū)域開(kāi)發(fā)的無(wú)序性。

　　關(guān)于城市化的盲目性，科學(xué)在線不久前已經(jīng)專(zhuān)門(mén)就這個(gè)問(wèn)題采訪了陸大道院士。其核心癥結(jié)就在于，人們忽略了每一個(gè)城市有自身發(fā)展的條件和發(fā)展的規(guī)律，盲目的追求把城市做大。一些城市可能不具備做大的條件或者不具備按照這么高速度做大的條件，人為的要把城市做大，勢(shì)必就會(huì)造成形式上的城市規(guī)模在擴(kuò)大，而實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展。人口從身份上變成了城市人口，土地從形式上劃成了城市用地，但新增城市人口并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)在就業(yè)上有保障地轉(zhuǎn)換，他們也并沒(méi)有因?yàn)槿撕偷乇怀鞘谢耍嬲硎艿匠鞘猩畹馁|(zhì)量和城市發(fā)展的效益。所以，這種城市化是盲目的，人們忽略了每個(gè)城市自身的發(fā)展條件的約束和城市自身發(fā)展的規(guī)律，而盲目的追求做大城市。

　　另一方面是關(guān)于區(qū)域開(kāi)發(fā)的無(wú)序性。區(qū)域開(kāi)發(fā)的無(wú)序在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)有著不同的表現(xiàn)形式。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，突出表現(xiàn)為不應(yīng)該開(kāi)發(fā)的區(qū)域盲目開(kāi)發(fā)。這種開(kāi)發(fā)勢(shì)必是以犧牲昂貴的資源和環(huán)境代價(jià)為前提的。我們國(guó)家的一些生態(tài)脆弱地區(qū)以及具有生態(tài)重要性的區(qū)域，比如說(shuō)長(zhǎng)江、黃河的上游地區(qū)，黃土高原地區(qū)，喀斯特地區(qū)，盲目開(kāi)發(fā)地下礦產(chǎn)資源，盲目走城市化的道路，盲目進(jìn)行大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)，甚至盲目的對(duì)生態(tài)進(jìn)行改造——通過(guò)引水工程去營(yíng)造人為的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，等等人類(lèi)活動(dòng)，付出了昂貴的代價(jià)，許多教訓(xùn)的事例已經(jīng)見(jiàn)諸報(bào)端。比如說(shuō)昆明滇池的污染，現(xiàn)在治理所需要的投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)是我們過(guò)去盲目發(fā)展獲得的那點(diǎn)經(jīng)濟(jì)收益所無(wú)法彌補(bǔ)的。在發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域開(kāi)發(fā)的無(wú)序性表現(xiàn)為其目前的發(fā)展還沒(méi)有真正意義上擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，還是以環(huán)境污染、大量占用土地資源、大量消耗淡水資源獲取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致這些地區(qū)的發(fā)展一直在不高的水平上徘徊。比如說(shuō)珠江三角洲地區(qū)，在不斷增加高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重的同時(shí)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也還在發(fā)展，相互混雜分布在狹小的地域空間上。其重要的原因之一，就是環(huán)境約束、資源約束沒(méi)有能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。這就必然導(dǎo)致地區(qū)整體功能的提升是一個(gè)緩慢的過(guò)程。在目前的發(fā)展階段，長(zhǎng)三角和珠三角經(jīng)過(guò)20年高速增長(zhǎng)之后，就應(yīng)該開(kāi)始進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，占據(jù)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制高點(diǎn)，承擔(dān)更高層次的功能。但事實(shí)上，發(fā)達(dá)地區(qū)沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的發(fā)展路徑，依然沿用著過(guò)去大量消耗資源和破壞環(huán)境的低層次發(fā)展模式，資源、環(huán)境消耗還在不斷擴(kuò)大，整體的發(fā)展效益是不高的，在全球系統(tǒng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力無(wú)法迅速提升。欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是生態(tài)脆弱和生態(tài)重要性大的區(qū)域，盲目的以資源環(huán)境為代價(jià)獲取很小的經(jīng)濟(jì)收益，不僅損害了當(dāng)代人生存利益和對(duì)人居環(huán)境的需求，而且阻礙了整個(gè)中華民族的可持續(xù)發(fā)展，危害到后代人生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。

　　空間開(kāi)發(fā)的無(wú)序，即盲目的城市化和區(qū)域開(kāi)發(fā)的無(wú)序是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的一個(gè)核心問(wèn)題。因此，解決快速工業(yè)化和城市化過(guò)程中空間開(kāi)發(fā)無(wú)序的問(wèn)題，是當(dāng)前進(jìn)行空間規(guī)劃以及制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)核心目標(biāo)。圍繞著這樣目標(biāo)，我們要評(píng)價(jià)在960萬(wàn)平方公里的國(guó)土面積上，哪些區(qū)域應(yīng)該是成為我們未來(lái)進(jìn)行工業(yè)化和城市化的重點(diǎn)區(qū)域？哪些區(qū)域不適于集中人口和經(jīng)濟(jì)、成為我國(guó)工業(yè)化和城市化的區(qū)域？基于這樣的思想，提出了主體功能的概念，即在中國(guó)未來(lái)大規(guī)模城市化和工業(yè)化中，每個(gè)區(qū)域應(yīng)該扮演的主要角色。根據(jù)是否成為重點(diǎn)承載工業(yè)化和城市化的地區(qū)，將我國(guó)國(guó)土空間劃分為兩大類(lèi)區(qū)域。一類(lèi)區(qū)域的主要功能就是要承載大規(guī)模的工業(yè)化和城市化活動(dòng)，我們稱(chēng)之為開(kāi)發(fā)類(lèi)地區(qū)。另一類(lèi)就是不適宜在未來(lái)進(jìn)行工業(yè)化和城市化的地區(qū)，我們就稱(chēng)之為保護(hù)類(lèi)地區(qū)。這里面有一個(gè)關(guān)鍵詞“開(kāi)發(fā)”，在主體功能區(qū)規(guī)劃中，“開(kāi)發(fā)”專(zhuān)門(mén)就是指進(jìn)行大規(guī)模的工業(yè)化和城市化活動(dòng)。這兩大類(lèi)區(qū)域又可以細(xì)分。其中，開(kāi)發(fā)類(lèi)區(qū)域可以分為兩種區(qū)域，一種區(qū)域的工業(yè)化和城市化已經(jīng)發(fā)展到一定的階段，經(jīng)濟(jì)水平高，城市群發(fā)育程度高，未來(lái)應(yīng)當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)模式，把提高增長(zhǎng)質(zhì)量作為發(fā)展的核心目標(biāo)，我們把這種開(kāi)發(fā)類(lèi)區(qū)域稱(chēng)為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域。另一種區(qū)域是未來(lái)人口集聚、推進(jìn)工業(yè)化的重點(diǎn)地區(qū)，目前發(fā)展水平還沒(méi)有達(dá)到象沿海幾大比較成熟的城市群區(qū)域那樣的發(fā)展程度，但具有一定的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)，具有進(jìn)一步集聚人口和發(fā)展工業(yè)的條件，稱(chēng)之為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。與此相對(duì)應(yīng)，保護(hù)類(lèi)區(qū)域也分為兩種類(lèi)型。一種是具有全國(guó)意義的重要生態(tài)功能，或者是生態(tài)脆弱程度比較強(qiáng)的區(qū)域，這些區(qū)域不能進(jìn)行大規(guī)模人口集聚和工業(yè)化，我們稱(chēng)之為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域。還有一種區(qū)域是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。在“十一五”規(guī)劃綱要和國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件里，明確指出禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域就是國(guó)家依法設(shè)立的各類(lèi)保護(hù)區(qū)，包括自然保護(hù)區(qū)、世界文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園和風(fēng)景名勝區(qū)等等，這些區(qū)域都是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，不允許進(jìn)行工業(yè)化和城市化活動(dòng)。未來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)就是要按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)進(jìn)行空間的整體部署和組織。

　　主持人：咱們現(xiàn)在這幾類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)在地理分布上是不是有一個(gè)大概的、與我國(guó)版圖相對(duì)應(yīng)的空間分布？?
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　　嘉賓：主體功能區(qū)的空間分布和我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)、現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的空間格局應(yīng)該是相適應(yīng)的。開(kāi)展主體功能區(qū)規(guī)劃工作，首先要做的一個(gè)基礎(chǔ)性工作，就是對(duì)我國(guó)960萬(wàn)平方公里的陸地國(guó)土空間，從資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、未來(lái)發(fā)展?jié)摿θ箢?lèi)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)土空間整體開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略部署等，選擇優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。?
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　　主持人：這個(gè)規(guī)劃是根據(jù)黨中央提出來(lái)的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的非常宏觀的、從國(guó)家的角度來(lái)進(jìn)行調(diào)整、轉(zhuǎn)變的一個(gè)過(guò)程是嗎？?
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　　嘉賓：對(duì)，應(yīng)該是這樣的一個(gè)過(guò)程，更準(zhǔn)確地說(shuō)它是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)重要的舉措。過(guò)去的發(fā)展模式存在著的一個(gè)重大偏差，或者說(shuō)一直沒(méi)有解決好的一個(gè)問(wèn)題，就是發(fā)展觀問(wèn)題。如何看待什么是發(fā)展，我們所需要的發(fā)展具有怎樣的前景和目標(biāo)，一直沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的答案。所以，長(zhǎng)期以來(lái)，幾乎全國(guó)各個(gè)地區(qū)都是把追求GDP的增長(zhǎng)，追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為政府的主要任務(wù)，作為區(qū)域發(fā)展的核心目標(biāo)，在很多區(qū)域甚至作為唯一的目標(biāo)。傳統(tǒng)意義上的發(fā)展，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是必須要走工業(yè)化和城市化的道路。這是人們已經(jīng)形成的一個(gè)固有的、傳統(tǒng)的、但是實(shí)際上具有巨大偏差的一種發(fā)展模式和發(fā)展思路。為什么每個(gè)地區(qū)都要選擇這樣的發(fā)展模式呢？一個(gè)基本的依據(jù)是發(fā)展就是每個(gè)地區(qū)都要解決人們的溫飽問(wèn)題，解決人們的致富問(wèn)題。而解決人們的溫飽和致富問(wèn)題，就必須走工業(yè)化、走城市化的道路，各個(gè)地區(qū)都應(yīng)該追求GDP的增長(zhǎng)。因?yàn)橹挥蠫DP增長(zhǎng)，地方的財(cái)政收入才能得到相應(yīng)的增長(zhǎng)，人們收入水平才有相應(yīng)的增長(zhǎng)。從人們的脫貧致富引導(dǎo)出必須增加地方財(cái)政收入和人們的收入水平，引導(dǎo)出必須要走城市化和工業(yè)化道路的發(fā)展理念，這是剛才我所談到的區(qū)域開(kāi)發(fā)無(wú)序的理論基礎(chǔ)或者說(shuō)是發(fā)展觀的基礎(chǔ)。這種發(fā)展觀的基礎(chǔ)，導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展的無(wú)序，導(dǎo)致了我們付出了昂貴的代價(jià)。其實(shí)，在我國(guó)960萬(wàn)平方公里的土地上，自然生態(tài)、自然地理環(huán)境、在全球的戰(zhàn)略區(qū)位、自身一系列工業(yè)化城市化的軟環(huán)境特征，都使得許多區(qū)域，可能不具備走工業(yè)化和城市化的道路，不具備通過(guò)自然資源開(kāi)發(fā)、進(jìn)行工業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)獲取經(jīng)濟(jì)收益來(lái)提高當(dāng)?shù)氐胤秸?cái)政收入和人們生活水平的條件。

　　中央提出來(lái)“科學(xué)發(fā)展觀”的新的發(fā)展理念，就是要求一要以人為本，二要尊重自然，走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的道路。主體功能區(qū)規(guī)劃，之所以說(shuō)它是一個(gè)貫徹了科學(xué)發(fā)展觀的思想，主要體現(xiàn)在“以人為本”和“尊重自然”兩個(gè)重要的方面。“以人為本”在主體功能區(qū)規(guī)劃中的體現(xiàn)，主要是改變了過(guò)去各個(gè)地區(qū)都是要通過(guò)追求GDP，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為脫貧致富、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的唯一途徑的發(fā)展模式。主體功能區(qū)規(guī)劃提出不同地區(qū)有不同的發(fā)展模式，各個(gè)地區(qū)都要發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)。在國(guó)家發(fā)展的大系統(tǒng)里邊，一些區(qū)域可能就是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為對(duì)全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的最主要的戰(zhàn)略選擇，另外一些地區(qū)，由于具備比較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，可以作為優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的區(qū)域，在支撐整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升中做出更大的貢獻(xiàn)。

　　通過(guò)這樣一個(gè)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)整體系統(tǒng)的組織，對(duì)那些限制和禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域，主要是目前的一些欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，通過(guò)一系列相關(guān)的政策和措施，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏教岣吆蜕钯|(zhì)量改善。主要的政策措施有，通過(guò)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，來(lái)獲得對(duì)全國(guó)可持續(xù)發(fā)展、全國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的貢獻(xiàn)，國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)改善當(dāng)?shù)乩习傩盏纳婧桶l(fā)展條件、提高生活水平，這是一個(gè)重要的途徑。第二個(gè)途徑，就是在這些地區(qū)，選擇與主體功能建設(shè)相適宜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，比如說(shuō)在限制開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和綠色農(nóng)業(yè)。限制“開(kāi)發(fā)”不是限制“發(fā)展”，限制開(kāi)發(fā)只是限制大規(guī)模的工業(yè)化和城市化活動(dòng)，適宜的發(fā)展是被允許的。在產(chǎn)業(yè)政策上，還要優(yōu)先支持和重點(diǎn)扶持限制開(kāi)發(fā)區(qū)域適宜的發(fā)展活動(dòng)，鼓勵(lì)和支持這類(lèi)區(qū)域走具有特色的生態(tài)型的、環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，促進(jìn)這類(lèi)區(qū)域合理的資源開(kāi)發(fā)利用行為和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)。第三個(gè)途徑，就是強(qiáng)調(diào)的人口要進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移，使得在全國(guó)范圍內(nèi)，人口在空間上實(shí)現(xiàn)合理的配置。對(duì)那些不適宜于人類(lèi)大規(guī)模集聚的區(qū)域，通過(guò)人口不斷的遷出，減少當(dāng)?shù)厝丝诘膲毫Γ徑猱?dāng)?shù)刭Y源環(huán)境緊缺狀況以及生態(tài)脆弱性問(wèn)題，使得國(guó)家整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)達(dá)到一個(gè)基本均衡。我們過(guò)去強(qiáng)調(diào)區(qū)域均均衡，強(qiáng)調(diào)人均GDP水平東西部地區(qū)應(yīng)該大體相等。按照過(guò)去的發(fā)展思路，各個(gè)地區(qū)都要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，把人均GDP的分子做大，從而提高人均GDP的水平，就成為一種[普遍的選擇。為了做大GDP，每個(gè)地區(qū)都要招商引資，都要進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)和走工業(yè)化的道路。其實(shí)，要實(shí)現(xiàn)人均GDP區(qū)域均衡，還有另一個(gè)途徑，即縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)的分母。在西方國(guó)家，越是發(fā)達(dá)的國(guó)家，區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距越小，其中主要的原因之一就是人口在空間上進(jìn)行了合理的流動(dòng)。

　　通過(guò)以上的三個(gè)主要途徑，即國(guó)家進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策等鼓勵(lì)和扶持特色經(jīng)濟(jì)和生態(tài)友好型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、通過(guò)人口的合理轉(zhuǎn)移，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老百姓、或者說(shuō)未來(lái)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的老百姓，和生活在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的老百姓享受的基本公共服務(wù)水平、甚至生活水平達(dá)到大體的均衡。只有這樣的方式，才有可能使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老百姓真正享受到發(fā)展的實(shí)惠，真正享受到了改革開(kāi)放的成果。而過(guò)去在欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式，只是在短期內(nèi)，由于大規(guī)模的資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高了人們的經(jīng)濟(jì)收入，增加了地方的財(cái)政收入。但從長(zhǎng)期效果看，因?yàn)檫@類(lèi)區(qū)域不具備工業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)能力，違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)布局的規(guī)律，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，要不了五年、十年，建設(shè)項(xiàng)目都紛紛虧本、紛紛倒臺(tái)。這種發(fā)展所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益往往是不可持續(xù)，加之是以環(huán)境破壞為代價(jià)的，環(huán)境修復(fù)的成本是取得的短期經(jīng)濟(jì)收益所無(wú)法彌補(bǔ)的。并且一些地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的破壞是很修復(fù)的，生態(tài)系統(tǒng)是難以逆轉(zhuǎn)的，直接破壞了未來(lái)人們?cè)谶@種區(qū)域生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。所以，綜合經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益、綜合短期效益和長(zhǎng)期效益，傳統(tǒng)的發(fā)展道路只能加劇發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的發(fā)展水平差距，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)老百姓生存和發(fā)展的環(huán)境越來(lái)越惡化、開(kāi)發(fā)的收益越來(lái)越低。這是不以人為本的。?
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　　主體功能區(qū)規(guī)劃落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的另一個(gè)體現(xiàn)就是“尊重自然”。我們認(rèn)為，自然生態(tài)系統(tǒng)、資源環(huán)境系統(tǒng)是影響區(qū)域發(fā)展格局的重要因素、是長(zhǎng)效因素。只有“人地和諧”了，整個(gè)地球表層的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的分布格局才能達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。這次主體功能區(qū)規(guī)劃把資源環(huán)境對(duì)于空間開(kāi)發(fā)和布局的約束作為一個(gè)關(guān)鍵因素給予考慮，在進(jìn)行國(guó)土空間主體功能的評(píng)價(jià)及其主體功能區(qū)劃分時(shí)，選擇了十項(xiàng)指標(biāo)。十項(xiàng)指標(biāo)中，有六項(xiàng)都是資源環(huán)境類(lèi)的指標(biāo)，包括兩項(xiàng)資源類(lèi)的指標(biāo)——即可利用水資源和可利用土地資源的情況，包括兩個(gè)生態(tài)類(lèi)的指標(biāo)——就是生態(tài)脆弱性指標(biāo)和生態(tài)重要性指標(biāo)，還有環(huán)境容量和自然災(zāi)害兩個(gè)指標(biāo)。這些指標(biāo)可以科學(xué)地界定不適宜人類(lèi)進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)活動(dòng)甚至生活活動(dòng)的區(qū)域，這樣盡可能地從規(guī)劃層面上就明確予以限制開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)保護(hù)，通過(guò)配套政策措施的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)這些區(qū)域未來(lái)的生態(tài)保護(hù)，使環(huán)境保護(hù)和改善，生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)和修復(fù)得到真正意義上的持續(xù)。所以，我個(gè)人理解，從“以人為本”、“尊重自然”這兩個(gè)方面，主體功能區(qū)規(guī)劃充分貫徹了科學(xué)發(fā)展觀。?
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　　主持人：剛才您說(shuō)完了以后，給大家這么一個(gè)信心，就是說(shuō)我們能夠通過(guò)改變現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，達(dá)到對(duì)環(huán)境友好，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠通過(guò)另外一種模式，達(dá)到它的發(fā)展目標(biāo)，這給人們一種這樣的信心，因?yàn)楝F(xiàn)在一種普遍的觀點(diǎn)就是認(rèn)為，好像似乎是不經(jīng)過(guò)這種大規(guī)模的工業(yè)化和城市化就不能達(dá)到發(fā)展的目的，現(xiàn)狀就是這樣？

　　嘉賓：對(duì)。?
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　　主持人：你剛才說(shuō)一個(gè)是無(wú)序，一個(gè)是盲目，就是這么來(lái)的。將來(lái)比如往小說(shuō)，按省來(lái)劃的話，有的可能按省，還可能太小了，可能是華東地區(qū)，華南地區(qū)，必須在我們主體功能總的框架下，你才能該干什么不該干什么，你再做你的這個(gè)，要圍繞我們主體功能的總框架來(lái)做它。

　　嘉賓：是。
　
　　主持人：再請(qǐng)你介紹一下從全國(guó)層面幾個(gè)區(qū)域的主體功能大概是怎么劃分的。?
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　　嘉賓：具體的劃分還不好說(shuō)，因?yàn)樽罱K方案沒(méi)有編制出來(lái)。從工作部署上看，主體功能區(qū)規(guī)劃工作成果要求的時(shí)間是非常緊的。國(guó)務(wù)院上個(gè)月發(fā)了一個(gè)關(guān)于編制主體功能規(guī)劃的意見(jiàn)，要求今年完成國(guó)家級(jí)的主體功能規(guī)劃，明年完成省級(jí)的，而且明確要求國(guó)家級(jí)的規(guī)劃在今年9月份要拿出一個(gè)初稿。其實(shí)，這項(xiàng)工作前期研究是在編制“十一五”規(guī)劃之前就開(kāi)始了。在“十一五”規(guī)劃綱要里，也明確提出要編制我們國(guó)家的主體功能區(qū)規(guī)劃，按照分類(lèi)管理的區(qū)域政策，推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施，“十一五”規(guī)劃編制得到人大會(huì)議審批之后，國(guó)家發(fā)改委就開(kāi)始組織研究和編制國(guó)家級(jí)的主體功能區(qū)規(guī)劃，而且選了全國(guó)八個(gè)先行的省區(qū)作為試點(diǎn)，進(jìn)行科學(xué)研究層面上的探討和匹配政策方面的研究。就目前的階段來(lái)說(shuō)，應(yīng)該說(shuō)區(qū)劃方案還在編制過(guò)程中。

　　中國(guó)的基本格局是清晰的。按照“十一五”規(guī)劃中對(duì)四類(lèi)主體功能區(qū)的定義，很容易判斷哪些區(qū)域大概屬于什么類(lèi)型的主體功能區(qū)。比如說(shuō)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)該是目前城市化和工業(yè)化水平已經(jīng)比較高，有大規(guī)模的城市群集聚，能夠引領(lǐng)中國(guó)未來(lái)參與世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域。顯然這種區(qū)域在我們國(guó)家主要分布在沿海地區(qū)，至于沿海地區(qū)的哪幾個(gè)區(qū)域和具體的范圍，還在進(jìn)一步研究之中。但是我相信，諸如長(zhǎng)三角，珠三角，包括北京、天津所在的區(qū)域，都應(yīng)該是優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域之列。可見(jiàn)，這是優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的一個(gè)基本格局，即主要是分布在沿海地區(qū)，主要在兩個(gè)三角洲地區(qū)以及環(huán)渤海范圍內(nèi)選擇優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)是已經(jīng)具有一定的城市化基礎(chǔ)，城市群發(fā)育程度雖然不高，但是已經(jīng)出現(xiàn)了相對(duì)密集的城市群，未來(lái)又具有承載大規(guī)模人口及其推進(jìn)工業(yè)化的資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ瑥膰?guó)家整體開(kāi)發(fā)中具有重要的戰(zhàn)略區(qū)位。已有的開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)是確定重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的重要條件，這樣的區(qū)域和目前已經(jīng)形成的一些城市密集區(qū)具有很好的相關(guān)性，包括中原城市群，關(guān)中城市和產(chǎn)業(yè)帶，成渝都市圈，武漢城市群等。限制開(kāi)發(fā)區(qū)強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)功能，其生態(tài)系統(tǒng)在全國(guó)具有重要意義，對(duì)于維護(hù)整個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)平衡具有戰(zhàn)略意義，比如說(shuō)大的森林系統(tǒng)、大的草地系統(tǒng)、大的荒漠系統(tǒng)以及生物多樣性保護(hù)具有重要價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)，這些系統(tǒng)是未來(lái)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的一種類(lèi)型，它們的生態(tài)系統(tǒng)重要性突出。還有生態(tài)系統(tǒng)很脆弱的地區(qū)，這種脆弱不加以保護(hù)，就會(huì)危及中華民族可持續(xù)發(fā)展，比如說(shuō)水土流失的重點(diǎn)區(qū)域、沙漠化的重點(diǎn)區(qū)域、石漠化的重點(diǎn)區(qū)域，以及鹽漬化的區(qū)域，這些區(qū)域也是未來(lái)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的候選區(qū)域。因此，我國(guó)重要的草原、重要的森林系統(tǒng)分布的區(qū)域，水土流失嚴(yán)重和荒漠化問(wèn)題嚴(yán)重的區(qū)域，肯定是未來(lái)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的主要對(duì)象區(qū)域。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)剛才已經(jīng)說(shuō)過(guò)了，它是國(guó)家法律所規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)地區(qū)和國(guó)家風(fēng)景文化區(qū)。江河源頭如果是國(guó)家級(jí)的自然保護(hù)區(qū)，如三江源，就被確定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。如果沒(méi)有被列為國(guó)家級(jí)的自然保護(hù)區(qū)，這類(lèi)區(qū)域就屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)，比如說(shuō)珠三角和香港地區(qū)水源保護(hù)地即東江的源頭，這個(gè)區(qū)域并沒(méi)有被國(guó)家納入國(guó)家級(jí)的自然保護(hù)區(qū)范圍，那么南嶺就有可能成為我們的限制開(kāi)發(fā)區(qū)。

　　主持人：而且跟咱們國(guó)家大的地理格局是相一致的。

　　嘉賓：對(duì)。?
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　　主持人：現(xiàn)在還有一個(gè)問(wèn)題，這是從國(guó)家的層面上我們分出了四個(gè)功能區(qū)，主體功能區(qū)主要的功能，還有一些反映它的特殊性的一些問(wèn)題，就是在兩個(gè)層面上，比如說(shuō)省一級(jí)開(kāi)展這個(gè)工作的時(shí)候，又提出了一些反規(guī)劃的這樣一個(gè)原則，就是說(shuō)它在大的這種主體功能區(qū)之中，又有一些它的特殊性，你比如說(shuō)在沿海地區(qū)，沿海地區(qū)也有一些風(fēng)景保護(hù)或者是一些流域的源頭，這樣它就會(huì)跟它大的區(qū)域有一些不同的功能，你比如說(shuō)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，可能會(huì)有一些江河源頭在那里，像青海省這樣的一些省區(qū)，它的工業(yè)應(yīng)該怎么考慮，它又有一些工業(yè)像資源類(lèi)的、開(kāi)發(fā)類(lèi)的，跟它的大的主體功能區(qū)的作用是不一致的，所以規(guī)劃人員就提出了反規(guī)劃的這么一個(gè)思考，你認(rèn)為這個(gè)東西怎么理解呢？?
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　　嘉賓：反規(guī)劃這個(gè)概念不是這次主體功能區(qū)規(guī)劃提出來(lái)的，有專(zhuān)著對(duì)于反規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)的理論和方法層面的闡述，坦白地說(shuō)我也沒(méi)有閱讀過(guò)這個(gè)原著。但在工作過(guò)程中，我和同事們進(jìn)行交流了解了一些反規(guī)劃的基本思路和核心理念。我覺(jué)得其最有價(jià)值的地方在于，中國(guó)過(guò)去把規(guī)劃視為促進(jìn)發(fā)展、進(jìn)行開(kāi)發(fā)的一個(gè)手段，就是剛才講的所有地區(qū)都要開(kāi)發(fā)，所有地方都要發(fā)展，所有城市都要把規(guī)模做大。過(guò)去的規(guī)劃中心議題就是為發(fā)展找地盤(pán)，找合適的位置，找合適的布局方向，把面向開(kāi)發(fā)作為規(guī)劃的主導(dǎo)的甚至唯一目標(biāo)。“反規(guī)劃”理念提出在政府宏觀調(diào)控的過(guò)程中，不僅僅要通過(guò)各種政策和規(guī)劃手段促進(jìn)和激勵(lì)發(fā)展，而且要通過(guò)限制約束類(lèi)政策和規(guī)劃手段實(shí)現(xiàn)空間有序，比如說(shuō)把該保護(hù)的區(qū)域先保護(hù)起來(lái)，把保護(hù)、約束作為規(guī)劃導(dǎo)向這就是所謂的“反規(guī)劃”。其實(shí)無(wú)論是保護(hù)還是促進(jìn)發(fā)展，都是規(guī)劃需要正面回答和解決的問(wèn)題。從西方國(guó)家數(shù)百年的空間規(guī)劃歷史來(lái)看，規(guī)劃同時(shí)包括約束性和激勵(lì)性的內(nèi)容，約束就是要保護(hù)一些地區(qū)，要限制一些地區(qū)，激勵(lì)就是要促進(jìn)和引導(dǎo)、或者規(guī)范一些地區(qū)發(fā)展；規(guī)劃往往具有“剛性”和“彈性”特征的。所以從保護(hù)和開(kāi)發(fā)本身來(lái)說(shuō)，都是規(guī)劃中正面要實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容，而不能簡(jiǎn)單的說(shuō)反規(guī)劃就是保護(hù)，規(guī)劃就是開(kāi)發(fā)。我理解，反規(guī)劃的提出是針對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)大的背景和大的發(fā)展偏差所提出來(lái)的。?
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　　這次規(guī)劃里，一個(gè)主要問(wèn)題，就是剛才您談到的我們稱(chēng)之為反功能的問(wèn)題，或者說(shuō)是“主體功能”和“非主體功能”如何實(shí)現(xiàn)在一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。即在一個(gè)主體功能下面，如何協(xié)調(diào)其他功能的發(fā)展。在進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃的過(guò)程中，可以采取兩種技術(shù)途徑解決這一問(wèn)題。一種途徑就是在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)每一個(gè)主體功能區(qū)進(jìn)一步編制區(qū)域規(guī)劃，來(lái)協(xié)調(diào)解決主體功能區(qū)范圍內(nèi)所確定主體功能之外的其他功能如何合理培育、合理發(fā)展的問(wèn)題。因?yàn)榇蠹叶贾溃瑢?duì)于區(qū)劃而言，無(wú)論你怎么劃一個(gè)區(qū)，這個(gè)區(qū)的內(nèi)部都不可能是均一的，不可能是一種性質(zhì)完全覆蓋整個(gè)區(qū)域，內(nèi)部總是有差異性。無(wú)論你把區(qū)域劃得多么小，無(wú)論你是綜合的區(qū)劃也好，還是專(zhuān)業(yè)的區(qū)劃也好，內(nèi)部都不可能是均質(zhì)的，都是有差異的。從主體功能區(qū)規(guī)劃來(lái)說(shuō)，目前采取技術(shù)路線就是通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃，先為每個(gè)主體功能區(qū)域確定一個(gè)總體功能的基本定位、明確開(kāi)發(fā)方向和管制原則，未來(lái)再通過(guò)編制區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域內(nèi)部的空間組織和協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌部署，既要合理安排主體功能的建設(shè)布局，也要合理安排非主體功能——特別是與主體功能相反的功能的發(fā)展建設(shè)布局。比如說(shuō)如果把北京、天津劃分成一個(gè)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，它的主體功能是優(yōu)化發(fā)展，應(yīng)該轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，應(yīng)該把發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展重點(diǎn)。顯然這并不是指京津地區(qū)內(nèi)部所有的區(qū)域都是適合于發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)，到要進(jìn)行工業(yè)化和城市化建設(shè)的。京津內(nèi)部也是有差異的，在京津區(qū)域規(guī)劃中就要進(jìn)行下一個(gè)層位的空間部署，譬如要布局相當(dāng)大的綠色開(kāi)暢空間，要安排重點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)域，通過(guò)這些部署維護(hù)和改善整個(gè)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。由下層位的區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)各種功能是目前主體功能區(qū)規(guī)劃采取的技術(shù)路線。?
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　　另外一個(gè)技術(shù)路線，就是在一級(jí)主體功能區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行二級(jí)區(qū)的劃分，通過(guò)分層級(jí)的方式解決一個(gè)區(qū)域的主體功能和區(qū)域內(nèi)部不同區(qū)域發(fā)展不同功能之間的關(guān)系。在我自己主持的一些區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐中，都是采用二級(jí)區(qū)的劃分方法，比如國(guó)家發(fā)改委的京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃，我們將整個(gè)區(qū)域劃成了五大片發(fā)展區(qū)，張家口承德地區(qū)就是未來(lái)生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域，而沿海——包括現(xiàn)在的天津?yàn)I海新區(qū)和唐山曹妃甸等是未來(lái)重點(diǎn)的開(kāi)發(fā)區(qū)域，北京和天津兩個(gè)城區(qū)為主構(gòu)成了優(yōu)化調(diào)整區(qū)域等等，這是一級(jí)區(qū)劃。二級(jí)區(qū)劃則體現(xiàn)反功能的需求。在整個(gè)張家口承德地區(qū)這樣的生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，選擇一部分適合進(jìn)行城市化和工業(yè)化的區(qū)域，比如說(shuō)張家口城區(qū)及其周邊區(qū)域，作為未來(lái)城市化和工業(yè)化的重點(diǎn)區(qū)域。這些區(qū)域的功能，顯然和張承地區(qū)作為生態(tài)保障區(qū)功能是相反的，這就是反功能區(qū)劃。作為二級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，必須符合一級(jí)功能定位的要求。我們?cè)谝?guī)劃中規(guī)定二級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)該發(fā)展哪一類(lèi)的產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格限制、嚴(yán)格禁止發(fā)展與生態(tài)保障建設(shè)有違背、相沖突的產(chǎn)業(yè)。這樣，即給張家口承德地區(qū)留有發(fā)展余地和發(fā)展空間，又規(guī)定了和整體功能不沖突的發(fā)展方向和發(fā)展途徑，使得在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間發(fā)展上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。既達(dá)到了有限發(fā)展和合理發(fā)展的目的，又達(dá)到了建設(shè)主體功能區(qū)的目標(biāo)。反過(guò)來(lái)，對(duì)沿海重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)，可以想見(jiàn)未來(lái)這一地區(qū)進(jìn)行工業(yè)化和城市化的愿望是極其高漲的，不需要為工業(yè)化和城市化相應(yīng)的功能提供空間保障，各級(jí)政府會(huì)想方設(shè)法找空間。我們區(qū)域規(guī)劃要做的是防止這一地區(qū)發(fā)展的無(wú)序。為此，我們把不允許占用的地方劃出來(lái)，這些地方包括一些重要生態(tài)濕地，包括未來(lái)留給人們進(jìn)行濱海休閑的必要空間，包括維持整個(gè)大的人居環(huán)境和生態(tài)效果的景觀廊道等等。在一級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)下通過(guò)二級(jí)反功能區(qū)劃分出保護(hù)類(lèi)的區(qū)域，通過(guò)劃出保護(hù)的區(qū)域，約束城市化和工業(yè)化在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)里盲目的泛濫蔓延，使得其發(fā)展達(dá)到一種有序狀態(tài)。我剛才說(shuō)了國(guó)家進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃，是采用第一種方式，先進(jìn)行劃區(qū)，再通過(guò)區(qū)域規(guī)劃實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的內(nèi)部差異性分工或者是實(shí)現(xiàn)其他功能。?
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　　我想要補(bǔ)充說(shuō)明的一點(diǎn)，就是主體功能區(qū)規(guī)劃首先要進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)評(píng)價(jià)。剛才說(shuō)了這個(gè)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)，就是從水土資源，從生態(tài)的重要性、脆弱性，從環(huán)境的問(wèn)題，從自然災(zāi)害，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口集聚程度，從交通優(yōu)勢(shì)程度、戰(zhàn)略地位等十個(gè)指標(biāo)，按縣為單元進(jìn)行了一整套的評(píng)價(jià)。應(yīng)該說(shuō)主體功能區(qū)規(guī)劃是建立在科學(xué)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上的，它可以避免省區(qū)里面認(rèn)為適宜于未來(lái)大規(guī)模開(kāi)發(fā)的區(qū)域卻被國(guó)家簡(jiǎn)單的大面積的劃成限制開(kāi)發(fā)區(qū)的現(xiàn)象的出現(xiàn)。有些省在進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃之初也提出這樣的擔(dān)心，擔(dān)心自己未來(lái)要重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的區(qū)域被限制住了。如果大家都是是基于科學(xué)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)的前提進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃的，就不可能大面積出現(xiàn)省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)被國(guó)家劃分成限制開(kāi)發(fā)區(qū)。如果說(shuō)是小范圍的區(qū)域出現(xiàn)了這類(lèi)問(wèn)題，便可以通過(guò)剛才講的區(qū)域規(guī)劃的方法來(lái)解決，通過(guò)反功能的方式予以協(xié)調(diào)。?
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　　主持人：根據(jù)國(guó)家主體功能規(guī)劃區(qū)劃分成四個(gè)類(lèi)，后面兩個(gè)類(lèi)一個(gè)是限制類(lèi)的一個(gè)是禁止類(lèi)的，我覺(jué)得從國(guó)家宏觀層面上，頂層設(shè)計(jì)是科學(xué)合理的，而且應(yīng)該這樣做，但是反過(guò)來(lái)對(duì)后面這兩個(gè)區(qū)又限制又禁止，和前面那兩個(gè)會(huì)不會(huì)產(chǎn)生矛盾，形成區(qū)域間發(fā)展上的不平衡，這個(gè)事情怎么辦呢？窮的更窮，富得更富，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)區(qū)域上的貧富差距？?
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　　嘉賓：區(qū)域發(fā)展差距問(wèn)題是空間規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略所要解決的核心問(wèn)題，各個(gè)國(guó)家都是這樣。這里有一個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，就是如何去看待區(qū)域發(fā)展是否均衡、是否公平。剛才我講了，過(guò)去我們把關(guān)注點(diǎn)局限在人均GDP一個(gè)指標(biāo)上。如果從這個(gè)指標(biāo)——或從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)水平等這類(lèi)指標(biāo)來(lái)衡量，現(xiàn)階段，無(wú)論是開(kāi)展主體功能區(qū)規(guī)劃也好，還是不去做主體功能區(qū)規(guī)劃也好，我們的研究結(jié)論都是人均GDP區(qū)域差距短期內(nèi)難以縮小，而且從絕對(duì)差距來(lái)說(shuō)還是要繼續(xù)擴(kuò)大的。其原因主要有兩條：一是導(dǎo)致人均GDP區(qū)域差距的傳統(tǒng)因素依然存在，短期內(nèi)難以消除，包括我們所說(shuō)的資源環(huán)境條件、地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、人們的觀念等等。二是一些影響區(qū)域發(fā)展的新的因素在不斷滋生，這些新的因素為那些已經(jīng)發(fā)達(dá)的區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展提供了更好的條件，更加加劇了區(qū)域差距的擴(kuò)大，新的發(fā)展因素包括區(qū)域整體的創(chuàng)新能力、經(jīng)濟(jì)全球化因素、信息化水平、和核心門(mén)戶(hù)城市的聯(lián)系程度等等，所有這些新因素使得我們的發(fā)達(dá)地區(qū)占據(jù)了新的制高點(diǎn)（插話：形成了馬太效應(yīng)）。在影響區(qū)域發(fā)展新老因素共同作用下，我國(guó)以人均GDP為主要指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差距短期內(nèi)難以消除甚至于絕對(duì)差距還會(huì)有擴(kuò)大，而且將還會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。?
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　　主體功能區(qū)規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)的空間均衡，跳出了傳統(tǒng)的發(fā)展模式，從注重人均GDP為核心的經(jīng)濟(jì)層面的均衡，到更加注重人們實(shí)際生活水平和生活質(zhì)量的均衡。研究表明，在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間，人均GDP差距水平要大于地方財(cái)政支出的人均水平，更大于人們的收入水平。人們的工資收入水平的區(qū)域差距小于人均GDP的區(qū)域差距，如果考慮各地物價(jià)指數(shù)和各個(gè)地區(qū)的購(gòu)買(mǎi)能力，人們的實(shí)際消費(fèi)水平差距則更小，要小于收入水平。大家知道，人們實(shí)際的消費(fèi)水平是最能夠體現(xiàn)人們的實(shí)際生活水平和生活質(zhì)量的。現(xiàn)在國(guó)家進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃，就是想通過(guò)各種途徑，努力縮小人們?cè)谙M(fèi)、在實(shí)際生活的質(zhì)量和水平上區(qū)域之間的差距。縮小這個(gè)差距是老百姓真正能體會(huì)到、享受到的。有些地區(qū)過(guò)去也還出現(xiàn)過(guò)這樣的現(xiàn)象，一個(gè)地區(qū)進(jìn)行資源大規(guī)模開(kāi)發(fā)和工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，盡管GDP在顯著增長(zhǎng)，老百姓生活水平并沒(méi)有提高。更有甚者，由于大規(guī)模工業(yè)建設(shè)，抬高了當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)，老百姓的實(shí)際生活水平還下降了。就是說(shuō)，從人均GDP到老百姓實(shí)際生活水平之間還有若干環(huán)節(jié)，主體功能區(qū)規(guī)劃認(rèn)可人均GDP區(qū)域差距擴(kuò)大是現(xiàn)階段的一個(gè)基本規(guī)律，同時(shí)也認(rèn)可不能簡(jiǎn)單的通過(guò)遏制我們發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，求得人均GDP在空間上的平衡。主體功能區(qū)規(guī)劃就是要通過(guò)若干環(huán)節(jié)的共同作為，促進(jìn)老百姓實(shí)際生活水平和生活質(zhì)量的大體均衡。主體功能區(qū)規(guī)劃為發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造更好的發(fā)展條件，充分的實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展效益和發(fā)展效率，支撐整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力的抬升，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。然后，通過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)出收益的部分上繳，國(guó)家在分配層面來(lái)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)區(qū)域均衡的目標(biāo)。最主要的一個(gè)舉措，就是國(guó)家要采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段，彌補(bǔ)那些為了維護(hù)國(guó)家整體生態(tài)安全，為發(fā)達(dá)地區(qū)做出生態(tài)貢獻(xiàn)的限制開(kāi)發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益損失。重點(diǎn)建設(shè)跟老百姓密切相關(guān)的基本公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、出行條件等，使得限制開(kāi)發(fā)區(qū)的老百姓在基本公共服務(wù)層面上和發(fā)達(dá)地區(qū)，或者說(shuō)優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)越來(lái)越接近。甚至做一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的展望，限制開(kāi)發(fā)區(qū)所享受的基本公共服務(wù)比發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)馗咭恍?

　　主持人：他們享受到良好的生態(tài)。

　　嘉賓：如果綜合清潔的水、空氣等生態(tài)指標(biāo)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生活質(zhì)量并不亞于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。?
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　　主持人：等于國(guó)家最頂層，主體功能規(guī)劃還要分好幾個(gè)層面，國(guó)家的，包括省一級(jí)的，省里每個(gè)地區(qū)還要按這個(gè)思路來(lái)做，但是有了國(guó)家這個(gè)宏觀規(guī)劃，大家都上路了，都在這個(gè)框架上做，不會(huì)存在您剛才講的這個(gè)問(wèn)題。?
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　　嘉賓：按照國(guó)家的統(tǒng)一部署，這次的主體功能區(qū)規(guī)劃分為兩個(gè)層級(jí)，一個(gè)是國(guó)家級(jí)，一個(gè)是省級(jí)，省以下不再做主體功能區(qū)規(guī)劃。國(guó)家級(jí)的主體功能區(qū)規(guī)劃不覆蓋全國(guó)國(guó)土，主要是把具有國(guó)家價(jià)值和國(guó)家意義的優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)挑選出來(lái)。省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃首先把國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃完全地承接下來(lái)，國(guó)家對(duì)一個(gè)省的某一個(gè)區(qū)域所確定的主體功能，原則上省里不能修改這個(gè)功能。然后是對(duì)國(guó)家沒(méi)有劃的區(qū)域進(jìn)行省級(jí)的評(píng)價(jià)，進(jìn)行省域主體功能區(qū)規(guī)劃。最終，國(guó)家加省共兩級(jí)的主體功能區(qū)規(guī)劃覆蓋整個(gè)陸地國(guó)土空間。

　　從國(guó)家層面上，為了避免省級(jí)進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃時(shí)省區(qū)間評(píng)價(jià)指標(biāo)差異性過(guò)大以及避免省區(qū)和國(guó)家規(guī)劃結(jié)果的不協(xié)調(diào)，在過(guò)去的一年多時(shí)間里，國(guó)家就開(kāi)始著手制定統(tǒng)一的劃分指標(biāo)體系、技術(shù)路線和劃分方法，進(jìn)行了多次同省里的研討和溝通。通過(guò)這樣的過(guò)程，應(yīng)該說(shuō)未來(lái)各省在劃分的基本原則、目標(biāo)和技術(shù)路線，甚至于在指標(biāo)體系上，都能和國(guó)家保持非常好的一致性，最終會(huì)形成一個(gè)真正意義上的統(tǒng)一規(guī)劃，為未來(lái)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定穩(wěn)定基礎(chǔ)。但是，這并不是說(shuō)國(guó)家對(duì)省里限制死，以至于國(guó)家替代了省級(jí)規(guī)劃的功能。在整個(gè)技術(shù)路線的設(shè)計(jì)層面上和具體的操作過(guò)程中，給省里留出了非常大的余地和調(diào)整空間。比如說(shuō)我們進(jìn)行全國(guó)交通優(yōu)勢(shì)度的評(píng)價(jià)時(shí)，在國(guó)家級(jí)層面上，是否能夠便利地進(jìn)入世界經(jīng)濟(jì)循環(huán)和參與世界競(jìng)爭(zhēng)是非常重要的，所以我們選擇了北京、上海和廣州作為三個(gè)最主要的中國(guó)參與世界競(jìng)爭(zhēng)的門(mén)戶(hù)城市，并將各地區(qū)和這三個(gè)門(mén)戶(hù)城市的通達(dá)程度作為各地區(qū)交通優(yōu)勢(shì)度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同樣，各省也要對(duì)省內(nèi)各地區(qū)的交通優(yōu)勢(shì)度進(jìn)行評(píng)價(jià)。這時(shí)，除了把和北京、上海、廣州這些城市的通達(dá)程度作為評(píng)價(jià)的指標(biāo)之外，還可以選擇和本省的一些重點(diǎn)城市的交通便捷程度作為考核這個(gè)地區(qū)交通優(yōu)劣程度的重要方面，從而滿(mǎn)足各省自身評(píng)價(jià)的需要。生態(tài)脆弱性和生態(tài)重要性評(píng)價(jià)也一樣，在國(guó)家級(jí)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，主要考察具有全國(guó)意義的生態(tài)系統(tǒng)，如全國(guó)意義的森林和草原系統(tǒng)。各個(gè)省進(jìn)行本省生態(tài)重要性評(píng)價(jià)時(shí)，完全可以根據(jù)自身生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的重要程度，選擇具有本省意義的森林系統(tǒng)，也還可以增加一些新的生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型，進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。也就是說(shuō)，全國(guó)和省里都應(yīng)該有生態(tài)重要性這項(xiàng)指標(biāo)，而且算法是統(tǒng)一的。但在具體構(gòu)成中，各省具有選擇的余地。而且確定一些重要閾值，各省也允許浮動(dòng)。比如說(shuō)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)肯定在人口的集聚程度上有一個(gè)度量指標(biāo)閾值，集聚到什么樣的程度，就可以大體劃為國(guó)家級(jí)的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)；對(duì)于各省來(lái)說(shuō)，這個(gè)閾值是可以浮動(dòng)的，可以調(diào)整的，沿海地區(qū)和西部地區(qū)的閾值選擇肯定會(huì)是不一樣的，這是各省可以掌握的。當(dāng)然這里面可能又出現(xiàn)另外一個(gè)問(wèn)題，各省浮動(dòng)不能太大，浮動(dòng)太大了等于沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)了。閾值浮動(dòng)應(yīng)該有個(gè)范圍，目前我們正在研究討論，是否應(yīng)該從國(guó)家這個(gè)層面上，分類(lèi)給各個(gè)省有一個(gè)閾值以及計(jì)算過(guò)程中重要參數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等取值浮動(dòng)范圍的參考值，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)。說(shuō)到這兒，大家也能感覺(jué)到主體功能區(qū)規(guī)劃是一個(gè)新鮮的事物，很多思想是在做規(guī)劃過(guò)程中，不斷產(chǎn)生，不斷完善的，所以有些領(lǐng)導(dǎo)把主體功能區(qū)規(guī)劃叫做真正意義上的“三邊”工程，是一個(gè)邊學(xué)習(xí)，邊實(shí)踐，邊完善的過(guò)程。?
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　　主持人：我剛才聽(tīng)你這么一個(gè)介紹，我覺(jué)得這真是一部在咱們國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的形勢(shì)下，應(yīng)運(yùn)而生的規(guī)劃，它是一部依據(jù)咱們國(guó)家的山川大勢(shì)的分布、資源的蘊(yùn)藏、發(fā)展的現(xiàn)狀綜合考慮的一個(gè)區(qū)域規(guī)劃，它的出臺(tái)意味著國(guó)家未來(lái)發(fā)展將更加注重區(qū)域的綜合發(fā)展，注重統(tǒng)籌上下游、左右岸、發(fā)展先后等等這些關(guān)系，是一個(gè)真正關(guān)系五個(gè)統(tǒng)籌的發(fā)展規(guī)劃，而且它的重要意義還在于它可能不光是考慮我一家自身的發(fā)展，還要考慮到我的鄰居，不再是光想自己的發(fā)展，而是大家互相關(guān)照的那種發(fā)展，是不是這個(gè)意思？?
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　　嘉賓：很準(zhǔn)確，主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該是全國(guó)一盤(pán)棋的統(tǒng)一要求下考察各個(gè)區(qū)域所承擔(dān)的角色，所以它肯定是一個(gè)統(tǒng)一的、整體性很強(qiáng)的、要求區(qū)域之間相互協(xié)調(diào)和配合的規(guī)劃。我個(gè)人理解主體功能區(qū)規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和原則時(shí)，認(rèn)為除了“以人為本、尊重自然”之外，還有一個(gè)就是“發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)合作”。以人為本，尊重自然、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)合作是主體功能區(qū)規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和基本原則，你剛才說(shuō)到的整體上的協(xié)調(diào)是主體功能區(qū)規(guī)劃核心價(jià)值所在。?
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　　從這個(gè)話題可以延伸到一個(gè)理論命題上，這個(gè)理論命題是決策層和社會(huì)公眾經(jīng)常碰到的問(wèn)題。我們現(xiàn)在的規(guī)劃或者戰(zhàn)略里面，無(wú)論在決策層還是老百姓的心目中，普遍認(rèn)知的“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的概念。大家都知道產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是產(chǎn)生效益的，不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益是不同的。加工制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往往是經(jīng)濟(jì)效益比較高的，而原材料為主、農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益比較低。大家也認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是應(yīng)該演進(jìn)的、升級(jí)的，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該逐步從一二三轉(zhuǎn)變成二、三、一甚至三、二、一。這些都成為我們地方政府決策甚至于整個(gè)社會(huì)衡量區(qū)域發(fā)展階段、水平的一個(gè)重要指標(biāo)。然而，空間結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)卻被人們所忽略，或者沒(méi)有被認(rèn)識(shí)到。人們不知道空間結(jié)構(gòu)也是同樣產(chǎn)生效益的，空間結(jié)構(gòu)也有不斷升級(jí)的過(guò)程。我們所說(shuō)的空間結(jié)構(gòu)是什么呢？我們把地球表層的的城鎮(zhèn)看成不同的點(diǎn)；我們把交通線、大型的能源供給系統(tǒng)、重要的生態(tài)走廊等稱(chēng)為軸或者線；我們把大片的農(nóng)業(yè)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等稱(chēng)為面。以城鎮(zhèn)居民點(diǎn)為主的點(diǎn)，以交通干線生態(tài)廊道還有能源供給系統(tǒng)等為軸、為線，以大片的自然保護(hù)區(qū)和大片的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)等為面的這種“點(diǎn)-線-面”在空間上的組合關(guān)系，包括它們之間功能的相互作用關(guān)系，我們稱(chēng)之為空間結(jié)構(gòu)。舉個(gè)例子，比如說(shuō)北京、唐山和天津，即我們所說(shuō)的京津唐，形成了一個(gè)空間結(jié)構(gòu)。是北京優(yōu)先發(fā)展呢還是天津重點(diǎn)發(fā)展？是北京應(yīng)該發(fā)展重化工業(yè)還是天津或是唐山應(yīng)該發(fā)展重化工業(yè)？不同城市應(yīng)該發(fā)展到什么樣的規(guī)模？應(yīng)該按照怎樣的速度？這就產(chǎn)生不同的空間結(jié)構(gòu)的方案，而不同的空間組織形態(tài)、不同的空間結(jié)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生不同的效果。空間結(jié)構(gòu)的組織上發(fā)生失誤一樣會(huì)影響到我們的發(fā)展，影響到我們的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。過(guò)去人們忽略了這一點(diǎn)，甚至干脆沒(méi)有認(rèn)識(shí)到空間結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生效益，也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到怎么就叫一個(gè)完善的、合理的空間結(jié)構(gòu)。沒(méi)有這樣的基本認(rèn)識(shí)，沒(méi)有解決這個(gè)理論命題，就不可能產(chǎn)生科學(xué)合理的空間規(guī)劃藍(lán)圖。這也是導(dǎo)致我們空間發(fā)展無(wú)序的一個(gè)重要原因。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的規(guī)劃更多地強(qiáng)調(diào)時(shí)間發(fā)展序列的目標(biāo)、速度、規(guī)模和結(jié)構(gòu)。大家都知道，未來(lái)的小康發(fā)展目標(biāo)體系和目標(biāo)值，知道現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)和為此所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的發(fā)展速度。但卻不知道中國(guó)未來(lái)哪些地方是人口高度集聚的區(qū)域，哪些地方是人口不應(yīng)該生存的區(qū)域。我們國(guó)家未來(lái)要達(dá)到70％、80％的城鎮(zhèn)化率，要新增八億、九億的城市人口，究竟應(yīng)該在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大城市規(guī)模還是應(yīng)該增加一些新城鎮(zhèn)來(lái)接納新增的城市人口？增加新城鎮(zhèn)應(yīng)該在哪些地區(qū)增加，在現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上擴(kuò)大規(guī)模是每個(gè)城市都擴(kuò)大還是只是在一部分地區(qū)集中擴(kuò)大？那么哪些地區(qū)應(yīng)該作為集中擴(kuò)大的區(qū)域？在我國(guó)的國(guó)土范圍內(nèi)，哪些區(qū)域應(yīng)該嚴(yán)格保護(hù)？這一系列空間上的戰(zhàn)略安排，在過(guò)去我們規(guī)劃體系里是被忽略掉的，結(jié)論是非常非常薄弱的甚至是空白的。這次主體功能區(qū)規(guī)劃，目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)空間開(kāi)發(fā)的有序，有序的空間就是要構(gòu)建一個(gè)合理的空間結(jié)構(gòu)。

　　整體上的協(xié)調(diào)就是貫徹落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)籌”的思想。我們要處理好不同類(lèi)型功能區(qū)之間的關(guān)系，特別是與區(qū)域均衡發(fā)展緊密相關(guān)的限制開(kāi)發(fā)區(qū)域同優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域之間的關(guān)系；我們還要處理好不同省之間特別是相鄰省之間功能區(qū)的關(guān)系，國(guó)務(wù)院的文件明確要求，相鄰兩省進(jìn)行功能區(qū)規(guī)劃時(shí)，毗鄰區(qū)域的主體功能應(yīng)該是一致的；我們還要求上下游地區(qū)之間要協(xié)調(diào)，下游地區(qū)是優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，它的上游地區(qū)，特別是在上游的生態(tài)脆弱和生態(tài)重要性地區(qū)就要嚴(yán)格限制作為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。總之，主體功能區(qū)規(guī)劃要考慮到上下游地區(qū)之間、不同主體功能之間、省和省之間，省級(jí)主體功能區(qū)同國(guó)家主體功能區(qū)之間、我國(guó)和周邊國(guó)家之間在開(kāi)發(fā)過(guò)程中相互功能的協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)整體開(kāi)發(fā)和協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的目標(biāo)。?
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　　主持人：這就可以防止現(xiàn)在省之間爭(zhēng)資源，在編制發(fā)展規(guī)劃的時(shí)候，全部都是以自己發(fā)展的目標(biāo)為依據(jù)，全都在編大的計(jì)劃、高的目標(biāo)，可以防止是嗎？

　　嘉賓：對(duì)。

　　主持人：還有一個(gè)，剛才聽(tīng)完了你介紹的主體功能規(guī)劃，好像讓我覺(jué)得，心里面比較舒緩，就是說(shuō)人對(duì)自然的那種壓力，那種迫使的那種好像得到了一種舒緩，是不是有這種感覺(jué)？也是一種人文理念的不同。?
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　　嘉賓：主體功能區(qū)規(guī)劃是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，人們發(fā)展觀的出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，人們對(duì)于發(fā)展的價(jià)值以及自身發(fā)展需求進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)和重新審視后的結(jié)果。主體功能區(qū)規(guī)劃是產(chǎn)生在這個(gè)時(shí)期，而不是在十年、二十年之前。其實(shí)十年、二十年之前，中國(guó)也產(chǎn)生過(guò)不同類(lèi)型的空間規(guī)劃的形式，但是都夭折了。之所以夭折，其中一個(gè)重要的原因也是在于發(fā)展階段的客觀限制，包括國(guó)家和地方發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展需求、規(guī)劃編制和實(shí)施的經(jīng)濟(jì)能力和政策手段、國(guó)家整體的法制環(huán)境等等。中國(guó)作為一個(gè)貧窮落后的國(guó)家在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，不可避免地要在資源損失和環(huán)境破壞上付出一定的代價(jià)，否則很難獲得經(jīng)濟(jì)收益快速的增長(zhǎng)過(guò)程。當(dāng)我們發(fā)展到今天，重新回顧和審視這一高速增長(zhǎng)過(guò)程的時(shí)候，就會(huì)深深地感覺(jué)到，如果當(dāng)時(shí)多注重一些和自然的協(xié)調(diào)，也許我們付出的資源環(huán)境代價(jià)會(huì)少一些；如果我們能在工業(yè)化和城市化發(fā)展的道路上，選擇更合適的道路，也許我們?nèi)〉玫慕?jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果會(huì)更好一些。發(fā)展到今天，當(dāng)物質(zhì)生活達(dá)到一定的高度的時(shí)候，人們開(kāi)始更多地需要休閑娛樂(lè)的空間，需要更干凈的空氣，需要能夠更親近自然的山水。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，親近的自然，良好的人居，健康的環(huán)境，明澈的陽(yáng)光，對(duì)未來(lái)社會(huì)和人類(lèi)發(fā)展的重要意義。基于這樣的對(duì)過(guò)去發(fā)展道路的反思，及其這個(gè)發(fā)展階段人們對(duì)發(fā)展需求和發(fā)展價(jià)值的重新認(rèn)識(shí)和重新審視，全社會(huì)才會(huì)選擇和認(rèn)同一條新的發(fā)展道路。我覺(jué)得在主體功能區(qū)規(guī)劃體現(xiàn)出了這樣的人文理念。黨中央、國(guó)務(wù)院適時(shí)作出編制主體功能區(qū)規(guī)劃的決策和部署，是準(zhǔn)確把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、適應(yīng)全社會(huì)對(duì)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)型的要求的結(jié)果。當(dāng)然，客觀地說(shuō)，主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施起來(lái)是比較困難的，需要長(zhǎng)期的共同努力。?
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　　主持人：也是一個(gè)不斷滿(mǎn)足人民群眾物質(zhì)文化需求的一個(gè)過(guò)程。我還想問(wèn)你一些在你參加的主體功能區(qū)規(guī)劃的這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，現(xiàn)在有一些研究人員反映，國(guó)家發(fā)改委是主持這項(xiàng)工作的政府部門(mén)，他們的一些工作人員在整個(gè)工作過(guò)程當(dāng)中，非常善于學(xué)習(xí)，不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行修正，集成了很多專(zhuān)家非常好的意見(jiàn)，也考慮了不同地區(qū)的不同要求，適當(dāng)照顧了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，給大家留下了一個(gè)非常深刻的印象，反映出國(guó)家機(jī)關(guān)政治體制改革的一個(gè)比較新的面貌，對(duì)這一點(diǎn)你有什么給我們介紹一下？?
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　　嘉賓：應(yīng)該說(shuō)這給我留下了非常深刻的印象。先說(shuō)一個(gè)例子，今年年初，為了使主體功能區(qū)規(guī)劃這項(xiàng)工作建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)之上，由中國(guó)地理學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)地理專(zhuān)業(yè)委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織聯(lián)名，舉辦了一個(gè)我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃理論和方法的研討會(huì)。這個(gè)研討會(huì)主要意圖是對(duì)大家在主體功能區(qū)規(guī)劃研究和實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和對(duì)問(wèn)題的思考交流看法，參加這個(gè)學(xué)術(shù)會(huì)的主要是在主體功能區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)參與了一些工作的科研人員。從會(huì)議的效果看，對(duì)后來(lái)推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃科學(xué)基礎(chǔ)起到非常好的作用。當(dāng)國(guó)家發(fā)改委了解到我們要開(kāi)這個(gè)會(huì)以后，規(guī)劃司如果包括國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民在內(nèi)，總共來(lái)了七位同志參加了這個(gè)學(xué)術(shù)研討會(huì)。在主持會(huì)議的時(shí)候，我說(shuō)了這樣一句話，我說(shuō)除了地理科學(xué)與資源研究所之外，因?yàn)榈乩砜茖W(xué)資源研究所守在會(huì)場(chǎng)附近，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，可能在座的沒(méi)有任何一個(gè)學(xué)術(shù)單位，能夠參會(huì)來(lái)的人員超過(guò)七個(gè)人。換句話說(shuō)，這個(gè)會(huì)議第一個(gè)參加大戶(hù)是地理資源所，第二個(gè)單位是國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司，而且他們的干部是從頭坐到尾，積極的和我們的學(xué)術(shù)發(fā)言者進(jìn)行研討交流，給與會(huì)者都留下了非常深刻的印象。?
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　　在過(guò)去幾年的工作過(guò)程中，我自己感覺(jué)到，目前國(guó)家發(fā)改委從事主體功能區(qū)規(guī)劃的這些領(lǐng)導(dǎo)干部體現(xiàn)出一種“學(xué)習(xí)型”政府的形象。主體功能區(qū)規(guī)劃是一個(gè)比較新的領(lǐng)域，雖然在區(qū)域規(guī)劃和區(qū)劃領(lǐng)域過(guò)去也有一些基礎(chǔ)理論與方法的支撐，但是在這次規(guī)劃的過(guò)程中，提出了很多新的科學(xué)命題。國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司及其原來(lái)的規(guī)劃司司長(zhǎng)現(xiàn)在的副秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民，他們認(rèn)真鉆研，充分吸收學(xué)者們的學(xué)術(shù)成果和學(xué)術(shù)見(jiàn)解；努力借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，始終把走在前列的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的作為、成效和認(rèn)識(shí)當(dāng)作我們開(kāi)展工作的一面鏡子；重視從國(guó)內(nèi)實(shí)際情況出發(fā)，到不同發(fā)展類(lèi)型的地區(qū)進(jìn)行考察；重視發(fā)揮科研人員和研究者的作用，通過(guò)交流、探索問(wèn)題，提升雙方整體的水平。我注意觀察到，從“十一五”規(guī)劃前期研究開(kāi)始，就部署了若干研究課題并召開(kāi)了多次主體功能區(qū)規(guī)劃和空間規(guī)劃的專(zhuān)家座談會(huì)，每次座談會(huì)楊偉民副秘書(shū)長(zhǎng)都是從頭坐到尾，認(rèn)真記錄專(zhuān)家的發(fā)言，并在他的思考中、在下一次的交流中、在進(jìn)一步的工作部署中，能夠感覺(jué)到他采納了專(zhuān)家的合理思想。像這樣的干部在學(xué)習(xí)、研究層面的作風(fēng)和行為，就我們課題組多年接觸不同部門(mén)和不同地方干部的親身體會(huì)而言，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是不多見(jiàn)的。通過(guò)吸納專(zhuān)家們的思想，學(xué)習(xí)重要的學(xué)術(shù)專(zhuān)著，吸納國(guó)內(nèi)外規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家發(fā)改委在理論、方法、技術(shù)路線各個(gè)層面都有著同步、甚至超前的思考，我們之間的交流過(guò)程不是簡(jiǎn)單的學(xué)者向領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行研究成果匯報(bào)、提供研究結(jié)論的過(guò)程；而是非常良好的互動(dòng)互助的過(guò)程。領(lǐng)導(dǎo)們可以給你提出需求和命題，而且這些命題很多確實(shí)是我們的科學(xué)難點(diǎn)問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)們又自己主動(dòng)的也在思考和解決這些問(wèn)題，往往是同我們課題組背對(duì)背的也做研究層面的工作。這樣，在每次討論問(wèn)題的時(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)們就不是簡(jiǎn)單地讓課題組來(lái)回答上次提出的問(wèn)題，而是有機(jī)地融合和參與到研討中，拿出他們的思考和結(jié)果同課題組交流。特別可貴的是，在研討過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)可以對(duì)課題組提出不同意見(jiàn)，我們也課題直接反對(duì)領(lǐng)導(dǎo)們的想法。通過(guò)一種非常和善、友好的交流，逐步達(dá)成共識(shí)。這樣共識(shí)的成果，必定會(huì)上升到一個(gè)相對(duì)比較完善的層次。當(dāng)然如果放大了說(shuō)，最近這些年，我們也參加了很多規(guī)劃層面上的工作，也和國(guó)家有關(guān)部委還有省級(jí)政府甚至到縣級(jí)政府都有所接觸。作為科研人員，我們深刻感受到，現(xiàn)在政府對(duì)科學(xué)的需求，政府在決策過(guò)程的科學(xué)化方面都給予了越來(lái)越高的重視，我們國(guó)家政府決策科學(xué)化和理智化程度的提升是非常明顯的。很多市政府換屆之后，市領(lǐng)導(dǎo)班子做的第一件事就是請(qǐng)學(xué)者來(lái)編規(guī)劃、搞戰(zhàn)略，把戰(zhàn)略和規(guī)劃作為政府進(jìn)行決策和下一步行動(dòng)的重要依據(jù)。這是我國(guó)未來(lái)能夠走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展道路的重要保障。

　　主持人：這個(gè)規(guī)劃大概什么時(shí)候能夠最后成型拿出來(lái)？?
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　　嘉賓：按照國(guó)務(wù)院文件的要求，9月份提交國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃的初稿，今年年底應(yīng)該上報(bào)國(guó)務(wù)院。明年全面展開(kāi)省級(jí)的主體功能區(qū)規(guī)劃，明年年底全面完成省級(jí)的功能區(qū)規(guī)劃。

　　主持人：也就是意味著按照國(guó)家四大類(lèi)功能區(qū)分的話，目前很多省市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)包括很多方面肯定有的要做大的調(diào)整？
　　
　　嘉賓：對(duì)，是這樣的。圍繞主體功能區(qū)，將實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)的區(qū)域政策和政府政績(jī)考核政策，這些政策措施也是主體功能區(qū)規(guī)劃的一個(gè)重要內(nèi)容，未來(lái)勢(shì)必在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，甚至在選擇發(fā)展道路上，對(duì)政府都有實(shí)質(zhì)性的影響。我們過(guò)去是過(guò)多的把增加GDP放在政府考核中的重要位置，所以在體制這個(gè)層面上，加劇了空間開(kāi)發(fā)的無(wú)序。按照主體功能區(qū)規(guī)劃，調(diào)整政府政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于那些應(yīng)該限制發(fā)展，應(yīng)該進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，核心的指標(biāo)就應(yīng)該是生態(tài)建設(shè)任務(wù)的完成效果，而不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一類(lèi)的指標(biāo)。這樣，從體制的層面上就會(huì)引導(dǎo)人們?cè)诎l(fā)展道路上、發(fā)展目標(biāo)上進(jìn)行新的調(diào)整。對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，不走犧牲資源環(huán)境代價(jià)的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式，相應(yīng)的就應(yīng)在環(huán)境政策和土地政策上給它相應(yīng)的約束，就不應(yīng)該給優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域簡(jiǎn)單擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模提供更多地發(fā)展空間和新增建設(shè)用地。而應(yīng)該促使各級(jí)政府就在有限的土地資源供給條件下，合理高效節(jié)約地利用土地，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。因?yàn)橐岣咄恋氐氖找妫捅仨毻ㄟ^(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而不是簡(jiǎn)單的招商引資，來(lái)什么項(xiàng)目建什么項(xiàng)目。環(huán)境政策則要求優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)必須達(dá)到較高的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，必須嚴(yán)格地限制排放，要在節(jié)能減排的工作中走在全國(guó)的前列。這同樣是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的重要措施。也就是說(shuō)，主體功能區(qū)規(guī)劃除了確定每個(gè)區(qū)域未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)定位和發(fā)展重點(diǎn)、基本管制原則和宏觀空間布局之外，還配套有政績(jī)考核以及分類(lèi)指導(dǎo)的政策，從土地、財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、人口等各方面進(jìn)行綜合激勵(lì)和約束，從而引導(dǎo)不同區(qū)域的地方政府在選擇發(fā)展道路上，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式上會(huì)做出相應(yīng)的努力。?
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　　主持人：如果按這個(gè)規(guī)劃的思路做下去的話，我們說(shuō)的和諧社會(huì)建設(shè)，我覺(jué)得這才是真正的和諧社會(huì)體現(xiàn)。人們?nèi)罕姷男腋Ｖ笖?shù)會(huì)相應(yīng)地增加。否則限制地區(qū)和禁止地區(qū)，你又要限制我，還要讓我生活質(zhì)量提高，就是矛盾，這樣道理講清楚了，他也接受了，考核指標(biāo)，優(yōu)惠政策都有了，也就是發(fā)達(dá)地區(qū)賺的錢(qián)，你在貴州煉鐵的成本5000塊，在上海可能50塊，我賺的錢(qián)可以彌補(bǔ)你的生活質(zhì)量，他也沒(méi)有意見(jiàn)了。整個(gè)國(guó)家應(yīng)該是這樣的，從算大帳的角度來(lái)平衡利益關(guān)系，我覺(jué)得整個(gè)規(guī)劃就是算國(guó)家的大帳，也就是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀很具體的例子。

　　主持人：非常感謝樊杰研究員給我們講了這么多，我們今天的科學(xué)在線就進(jìn)行到這里。

　　嘉賓：謝謝。?