城市邊緣區土地開發與耕地保護間存在的問題及其對策

城市邊緣區是位于城市建成區與鄉村地域之間，受城市輻射深刻影響的過渡地帶。從土地利用的生態經濟角度來看, 這一地帶雖然兼有城市生態經濟系統和農村生態經濟系統的協同組合優勢, 具有較大的開發潛力, 但在這一地區，土地利用類型多，結構復雜；土地利用活動頻繁，變化迅速；土地利用逆向轉換困難，所需成本巨大。該地區即是城鄉功能的過渡，又是城鄉功能的混雜區，兼具城市與鄉村的特點。因此，這一地區必然是土地開發與耕地保護間矛盾最尖銳的地區。
1 城市邊緣區土地開發與耕地保護間存在的主要問題
　　1.1城市用地的粗放性擴張，占用了城市邊緣區大量優質農田，導致耕地面積不斷減少。
1985 - 1995 年, 全國城市由324個增加到640個, 城市建成區面積以年平均915 %的速度、城鎮人口以年平均314 %的速度遞增,城市用地規模增長彈性系數大大高于1112 的合理值。尤其在經濟較為發達的珠江三角洲、長江三角洲和京津唐地區, 城市建成區面積的增長更為迅速。以廣州市為例, 1990 - 1995 年, 建成區面積由18714 km2 增加至25911 km2 , 增長3813 %。城市用地的粗放性擴張不僅占用了城市邊緣區大量優質農田, 而且使得市區土地集約利用的動力弱化, 造成城市土地的低效利用。據估計, 我國城市用地總量中約有40 %為低效利用。
以寧夏銀川為例：改革開放以來，隨著銀川經濟的快速發展，銀川的城市建設也突飛猛進，市區面積由1983年底的25.95平方公里發展到1995年底的47.6平方公里，城市規模擴大了近2倍。與銀川城市建成區緊密相連的五個鄉國土總面積共計177平方公里，其中在銀川市2010年規劃（2000年已經國務院批準）建成范圍內的土地3118.3公頃，占五個鄉土地總面積的17.6%，占2010年規劃城市建成區總面積的40%，其中，建設用地2248公頃，農業用地858.1公頃，未利用土地12.2公頃，建設用地已占72%。雖然，為減緩耕地面積絕對下降的趨勢，我國建立了以耕地總量動態平衡為主要目標的土地利用管理體制，但實際上城市建設占用耕地的數量并沒有相應減少，反而有上升的趨勢。
1.2城市邊緣區用地結構不合理，用地布局混亂。
城市邊緣區由于兼具城鄉的雙重功能，從而導致土地利用類型復雜多樣，各類用地相互交叉，相互干擾。據全國55個城市的統計資料顯示：生產用地平均占城市用地的63%，其中，工業用地占27.5%。另據城建部門統計：1991年，我國道路廣場及對外交通用地占城建用地的12%左右，我國城市用地在結構上普遍存在工業用地比例過大，商業用地、道路廣場用地比例偏小的問題。用地結構的不合理造成地不能盡其用，土地產出效益差，土地價值顯化不足。另外，開發區、居住區、鄉鎮企業大量涌向城市邊緣區，而在建設中又缺少規劃與資金，造成原有村民居住點與新建城市開發區、居住區、鄉鎮企業，城市周邊綠地與養殖區相混雜的局面，不僅不利于節約土地，也給城鄉的進一步發展制造了障礙。
1.3盲目開發，缺乏管理，土地閑置現象比較嚴重。
城市邊緣區以其獨特的優勢, 吸引著各種企事業單位來這里租地建房。這種建造大多都是盲目的擴張, 缺少科學的規劃管理, 致使許多企事業單位多占少用, 占而不用, 大量的土地閑置, 造成了土地資源的嚴重浪費。
從1992年開始，在全國興起“開發區熱”，各地政府一哄而上，在城市邊緣區建立各種各樣，規模大小不一的開發區、工業園。這些開發區大多地塊規整，而且，大多占用原來的耕地，1996年全國非農建設用地清查資料顯示：到1996年底，全國已有各類開發區4210個，其中，省級以下的3082個，有73.2萬公頃屬于濫建的開發區。就浙江省而言，全省共有國家級經濟技術開發區8個，省級經濟技術開發區59個，省級高新技術開發區11個，其它市鎮等各類開發區近800個，這些還不包括一些未列入統計范圍的一些鄉、鎮甚至村開發區。據統計，僅嘉興地區就有綜合開發區13個，省級特色園區14個，企業工業園區21個，鄉鎮工業園區57個，各類園區數量共計105個，僅一市就有100多個開發區。由于開發區的大量盲目上馬，造成了開發區在設立之初就缺少合理的規劃，有些開發區在建成之后就長期處于閑置狀態，導致大量耕地的拋荒浪費。據國家統計局1997年統計，全國被征用后閑置的土地高達11.65萬公頃，其中，耕地6.28萬公頃，占閑置土地總面積的54%，且有3.45萬公頃閑置耕地已無法耕種。
另外，在大量建設開發區的同時，“房地產熱”也加劇了城市邊緣區土地開發與耕地保護之間的矛盾。大量成片開發的“居住區”、“別墅區”落戶城市邊緣，占用大量耕地，同時，由于某些房地產項目的盲目性，以及后續資金的不足，造成了竣工無人住，竣工無法住的現象，造成了商品房的空置。這種盲目的，大量的，無計劃的建設開發區、居住區，走的是一條數量擴張的外延開發道路，是一種粗放利用土地的行為，它不僅浪費了大量人力、物力，也使本已十分緊張的土地資源大量浪費，進一步加劇了城市邊緣區土地開發與耕地保護之間的矛盾。
1.4城市邊緣區無計劃建設以及居民私建亂建現象嚴重，嚴重浪費土地資源。
近年來，隨著農村經濟的進一步發展，鄉鎮企業作為支撐農村經濟發展的重要支柱，大量涌現出來。但這些鄉鎮企業大多在建設之初就缺少合理的規劃，存在著布局分散、用地規模大，以及產業重復等現象。據統計，全國鄉鎮企業聚集在縣鎮的僅占1%，在建制鎮的占7%，其余絕大多數在村及村以下，這種分散的，大規模的重復建設不但不利于產業結構的優化，不利于資源的配置，也直接占用了大量耕地，進而削弱了農業生產，影響了土地的可持續利用。
另外，城市邊緣區的居民大都擁有自己的私房，房源集中，房價便宜，距外來打工人員的工作地點較近。這滿足了絕大多數外來打工人員的需要。我國81.5%的流動民工年收入都在5000元以下，每年用于住房的消費不到800元，除了隨單位住在施工現場或寄住在親友家，他們大都會選擇消費更低的城市邊緣區。相應的，城市邊緣區的居民為了從房租中得到更多的收入而不斷設法私建、擴建、改建私宅。從而，又造成土地資源的進一步浪費。
　2 正確處理上述問題應采取的對策
　　2.1加強規劃管理, 以規劃指導建設。
我國《土地管理法》、《城市規劃法》、《城市房地產管理法》都明確規定城鄉建設用地應加強土地利用總體規劃和城市規劃, 同時強調應注意兩個規劃之間的協調。但從目前的規劃編制情況來看, 邊緣區是城市規劃和土地利用規劃最薄弱的地帶, 二者的協調配合也存在許多矛盾。邊緣區土地的可持續利用首先要求加強規劃管理。
城市規劃與土地利用總體規劃的編制應遵循“一要吃飯、二要建設、三要保護生態”的原則, 在切實保護優質農用地特別是耕地的基礎上, 統籌安排好邊緣區用地。應根據集約用地的要求, 因地制宜地確定合理的人均建設用地指標、城市用地規模及城市建設用地發展方向, 防止城市盲目擴大; 應在對邊緣區農用地進行綜合評價的基礎上, 劃定基本農田保護區; 應加強邊緣區村鎮建設和鄉鎮工業小區建設的統一規劃與統一管理, 大力推進農村居民點的公寓式住宅建設和鄉鎮工業小區建設, 減少宅基地及鄉鎮工業占用土地; 應科學劃定土地利用分區, 盡快建立和完善土地用途管制制度。
2.2運用現代先進技術, 加強對邊緣區土地利用的動態研究。
邊緣區是一個動態系統, 其土地利用的科學規劃、設計與決策以及這些規劃、設計和決策的有效實施都必須建立在對邊緣區土地利用進行動態研究的基礎上。動態研究的核心內容是: (1) 利用現代遙感技術和地理信息系統技術, 對邊緣區的空間范圍及土地利用演變進行多時期、全方位的動態研究,揭示邊緣區土地生態經濟系統形成與演化的特點及其內在機制, 為邊緣區土地可持續利用的規劃、設計及決策提供科學依據。(2) 利用遙感技術和地理信息系統技術建立邊緣區土地可持續利用的動態監測預警體系, 監督土地可持續利用規劃、設計及決策的執行情況, 以便及時制止土地利用的短期行為與不合理的利用方式。
2.3實行城市邊緣區土地用途管制, 切實保護農用地特別是耕地資源。
實行城市邊緣區土地用途管制, 即限制該地區土地的用途, 規定土地用途轉變的條件, 以及限制轉變的條件和不允許轉變的條件, 對土地利用和土地用途變更進行監督、檢查; 對土地用途需要變更的土地, 嚴守變更條件; 對不符合條件的土地絕不允許變更, 進行城市內部挖潛, 盤活存量土地, 提高土地利用率; 對廢棄的土地進行綜合整治、復墾, 減少對農用地特別是耕地的占用, 切實保護耕地資源。
2.4充分利用城市存量土地資源，優化土地利用結構，促進土地集約利用，制裁閑置土地行為。
當前，在城市建設用地需求量不斷上升，而耕地面積又越來越難以保證糧食安全的條件下，應使城市用地規模的擴大建立在對城市現有土地合理利用的基礎上，要注意挖掘城市中心區及老城區的土地。既要注意土地開發的量，也要注意土地開發的質，要注意發揮每一塊土地的潛力。要優化土地利用結構，據測算，如果城市工業布局合理，可節省城市用地10%-20%，降低工業部門用地成本10%-20%，在不增加城市用地的情況下增加工業總產量和利潤10%-20%。另外，在深入挖掘城市土地的同時，要嚴厲制裁閑置土地的行為，閑置土地不僅僅是浪費資源的行為，也是土地投機，經濟泡沫的前兆，因此，政府應對土地閑置的期限嚴格加以控制，一旦超期應及時對土地進行處理，對有關責任人加以處罰。
2.5規范土地市場
城市邊緣區土地的出讓,并沒有完全按照市場經濟規律的機制,形成完善的土地市場。土地使用權出讓過程中,受到有關單位和部門的人為干預過大,越權批地,批“人情地”現象存在。能很好地實行公平競爭,土地利用和土地使用者應承擔的責任不能統一。為此,必須盡快建立新型的土地資源利用機制,完善土地市場。在城市總體規劃的指導下,合理分配和利用土地.規范和完善城鄉結合部的土地市場,借助地價杠桿來調節土地利用,可以減少盲目占用、非法占用耕地,達到保護耕地的目的。在出讓土地時,要引入競爭機制,可以采取招標、拍賣等形式進行土地使用權的出讓,盡量不采用行政劃撥的方式,使得土地市場逐步步入規范化、公平化。
2.6加強環境保護, 減少環境污染。
環境問題是城市的主要問題之一, 受到政府的高度重視, 但是城市邊緣區的環境問題卻沒有得到應有的重視。由于人們只顧眼前利益、忽視長遠利益的開發方式, 使得城市邊緣區的環境遭到了極大的破壞, 已經逐漸成為制約該地區發展的問題之一。因此, 應該重視城市邊緣區的環境問題, 加強對污染源的治理, 尤其對污染大的企業要嚴格控制, 不符合排污標準的企業要加以關閉, 該整頓的要嚴加整頓, 不要讓市區的環境問題出現在城市邊緣區。
　3 結論
　　隨著城市的不斷發展，城市建設的土地需求量將不斷增大，而對于耕地資源十分有限的我國來說，有限的耕地以不允許我們隨意浪費土地資源。城市邊緣區的土地開發與耕地保護同等重要，兩者即相互制約又相互促進，城市開發需要土地資源，需要占用城市邊緣區的耕地，而耕地保護又限制了城市土地開發的這種傾向，但同時，城市的發展又吸引了分散在農村的工業，吸收了農村的剩余勞動力，優化了土地結構，提高了農地的規模經營和集約經營，減輕了農村大量剩余勞動力對農地的壓力，促進了農村機械化的發展和環境的改善。
因此，只有妥善處理好兩者的關系，明晰土地產權，嚴格土地管理，進行土地市場化經營，引導城市走內涵發展的道路，并樹立土地可持續發展的觀念，才能更好的解決城市邊緣區土地開發與耕地保護間存在的問題，才能更好的促進城鄉協調，健康發展。