快速城市化下的深圳城市更新

深圳在不到30年的時間里，經歷了若干次大移民、大起伏、大轉折和大發展，由一個邊陲小鎮逐漸成為社會經濟繁榮、具有較強綜合實力的現代化特大城市，實現了城市建設的巨大飛躍。深圳作為快速城市化的典范，其城市發展具有獨特性，當前深圳既處于經濟快速發展期，同時也處于城市問題的高發期。有人說，深圳用10年時間建成了一座嶄新的城市，又用5年時間將其建成一個難以改造的舊城。這個說法雖則偏激，卻在某種程度上反映了目前深圳在城市更新中面臨的任務之艱巨。
1 深圳城市發展的趨勢與選擇
1.1外部面臨新的機遇與挑戰
　　隨著全國改革開放的全面深化，經濟特區的政策優勢逐漸普惠化。深圳應如何鞏固和進一步拓展新的發展優勢面臨新的挑戰。從國家區域發展布局戰略來看，繼珠三角、長三角、環渤海地區三大增長極相繼誕生后，成渝經濟區、長株潭城市群、武漢城市圈、北部灣經濟區等多個經濟區正迅速崛起，區域間、城市間的競爭愈演愈烈，嚴峻的外部環境也迫使深圳應盡快提高自身的綜合實力，加強與香港之間合作互補關系，發揮更大的輻射和帶動功能。
去年底，國家出臺了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》（下文簡稱《綱要》），明確提出深圳作為 “國家綜合配套改革試驗區”、“全國經濟中心城市”、“國家創新型城市”、“中國特色社會主義示范市”和“國際化城市”的戰略定位，這既是對深圳以往城市建設的充分肯定，也對未來城市發展提出了更高的要求和期望。深圳的城市發展面臨新的機遇和挑戰。
1.2城市發展模式亟待轉型
　　在快速城市化和工業化背景下，深圳早期粗放式的發展模式引發了一系列的城市問題：經濟的快速增長，但產業結構層次依然較低；城市功能不盡完善，特區內外二元結構明顯；人口總量過大，以低素質人口為主的外來人口帶來了一系列的住房、治安、就業等問題；同時，土地和空間、資源、環境都極為有限，不斷增長的發展潛能和需求與資源有限供給不足的矛盾日益突出，使我們清醒認識到：以粗放外延式土地換取資本和發展的模式已難以為繼，深圳要實現新的發展跨越，必須改變以 “成本洼地”、生產要素的不斷大量投入為基礎的發展，轉向以“戰略性資源集中”，整合現有資源，提高利用效率為基礎的發展模式。這不僅是深圳經濟增長方式的轉變，同時也是發展觀與資源觀的轉變，如何在基礎性資源緊約束的條件下實現城市的可持續發展是城市轉型的核心問題。
1.3城市更新是解決城市問題實現城市發展目標的重要途徑
　　城市更新，通過對城市空間資源的整合，實現城市土地的二次開發，達到產業結構調整優化，城市功能的協調發展，社會整體效益的提升。深圳作為了一個年輕的城市，面臨的主要問題不是物質形態的老化，更多的是因快速城市化帶來的功能性和結構性的衰退而引發的城市更新。據調查統計，全市當前需要進行城市更新的總用地面積超過200平方公里，涉及城中村、舊工業區、舊居住區、舊商住混合區等多種類型。
　　目前深圳的城市更新不僅肩負著解決市民的居住環境改善、城市面貌美化的使命，更是實現城市轉型和持續發展的突破口，也是應對當前國際國內市場競爭日益激烈形勢下的重要城市戰略。
　　同時，《綱要》的及時出臺也為深圳城市更新創造了契機，為深圳在研究和完善城市更新的體制機制方面先試先行提供了更加寬松的政策環境。在內外雙重機遇的觸動下，城市更新成為當前解決城市問題、實現城市發展目標的重要途徑。 
2 深圳城市更新的實踐與探索
　　深圳的城市更新伴隨著深圳城市發展大致經歷了三個階段。
2.1第一階段：城市更新的前奏（80年代初～90年底初）
　　從1980年深圳經濟特區成立，依靠鄰近香港，為口岸過往提供服務型商業和“外引內聯”等形式建立“三來一補”工業，憑借港澳海外投資，交通運輸、商業和房地產迅速崛起，羅湖口岸和南山蛇口地區建設加快，政府主要投資于道路和大型基礎設施建設，大多是新地開發，基本不涉及城市更新，只有小部分村民自發性的小規模拆舊建新。
2.2第二階段：城市更新的初期（90年代初～本世紀初）
　　進入90年代以后，深圳經濟保持高速增長的勢頭，城市格局逐漸明顯，土地價值攀升。由于大量外來務工的輸入，使“廉租房”的需求旺盛，舊村股份公司和村民紛紛自建住宅出租，獲取租金收益，“城中村”現象出現。
　　同時，隨著城市空間結構的日益完善，以市場為動力的企業自發式更新正悄悄發展，八卦嶺工業區、上步工業區一批地處城市邊緣的工業區，憑借城市拓展的區位變化，依托原有工業逐步發展以服裝、電子為特色的商貿區，呈現一片繁榮景象。政府也嘗試引導局部地區的改造更新，但由于缺乏統籌規劃，改造并未取得預想的效果。
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2.3第三階段：城市更新的加速期（2004年至今）
　　進入21世紀后深圳城市發展進入穩定期，隨著特區政策優勢的消退，由于自身資源的條件有限，產業結構的不合理，以及不斷增加的人口壓力，市政府提出“二次創業”的口號，提出轉變土地供需結構，開始著手進行以城中村改造和舊工業區升級改造為重點的城市更新。
2004年10月，市政府召開全市查處違法建筑暨城中村改造工作動員大會，拉開了新時期深圳城市更新工作的大幕。隨后市政府出臺了一系列相關政策法規，并設立市、區兩級專職機構指導城市更新，使城市更新工作得到穩步和全面推進。城市更新已逐步由早期個體自發自覺改造向理性秩序的方向轉變；由追逐個體利益向實現城市整體效益轉變。
3 當前城市更新的問題與反思
3.1積重難返的土地問題
3.1.1土地流轉造成土地遺留問題紛繁復雜
　　特區內外兩次整體性的土地轉性，在短時間內實現了土地國有化，但同時也遺留了大量土地性質不定，權屬不明的問題，造成了土地權益不清，責權不公等現象。土地的征轉，并沒有實現農民的城市化，反而遺留了大量的土地灰色空間，隨著城市的擴張發展，原有土地價值不斷增長，原村民在利益驅動下，引發了群體性的大規模違建搶建現象。此外，由于城市管理的不到位，政策的不完善，也使違建行為有機可乘，不但沒有遏制反倒多次大爆發，違法建筑泛濫成災。
3.1.2以新增用地為前提的土地政策體系急待完善補充
　　深圳現有的舊區大多產權零散、功能混雜，在更新改造過程中，從規劃功能和空間利用合理的角度出發，往往涉及更新地區功能的綜合利用，原有土地的整合和功能置換，而目前在土地清理方面尚缺乏相關政策，造成大量舊區的更新改造難以實施推動。同時，現有的土地政策大多是針對新增用地開發的情況，對存量用地的出讓方式、地價收支模式、土地回購、房屋拆遷等方面缺乏綜合全面的研究，現有的政策體系有待進一步完善。
3.2市場強勢驅動下的利益博弈
　　城市更新是城市資源的一次重新配置，也是城市眾多階層和社會群體的一次利益調整，城市更新是否真正可行關鍵取決于政府、開發商和原有業主間的利益平衡。但各方從自身角度出發，往往產生城市整體利益與局部利益、個體利益的矛盾；城市長遠利益與短期經濟利益的矛盾。
相對其它城市，深圳市場化運作成熟，原業主享受了因城市化帶來的巨大的租金收益，是既得利益者，處于強勢，且在城市更新中不斷追求利益更大化，造成以城市公共利益為目標的改造成本增加。
　　國家《物權法》出臺以后，一方面涉及個體物業征用更加敏感，“釘子戶”現象日益突出；另一方面，由于目前對公共利益界限不清，在面對具體城市更新中的拆遷、補償等利益問題時，政府難以進行理性判斷和作為。
3.3政府在城市更新實施和管理中的缺位
3.3.1政府對市場干預手段有限，難以行之有效的控制引導
　　目前，深圳的城市更新項目多是依靠“自下而上”的方式，市場動力強勁，占據主動，大多數易于改造實施和經濟利益可觀的地區通過開發商實施了改造，而部分根據規劃急待通過更新完善城市功能的舊區由于經濟收益有限而難以推動，政府意愿和市場操作發生了錯位，這種由市場帶來的短期經濟效益推動的城市更新，始終著眼在土地經濟價值的再開發，難以實現城市更新的社會、環境、文化等方面的整體提升，可能給今后整體性的城市更新帶來資源浪費和“二次更新”的危險。
3.3.2政府自主參與更新改造的機制尚待完善
　　城市更新作為一項系統工程，涉及國土、規劃、發改、經貿等多個職能部門，在實際操作層面，政府自主參與城市更新的體制機制尚未建立完善；另外現有城市更新法規政策缺漏，對于更新改造的項目往往采用 “一事一議”、“一村一策”等個案操作的方式，容易滋生不公平的現象。
4 科學發展觀指導下的城市更新思路
　　“科學發展觀”從本質上說，就是堅持以人為本，全面、協調、可持續的發展觀，是促進經濟社會和人的全面發展的發展觀。深圳在面臨空間有效供給不足的情況下，科學發展觀的提出為深圳未來的發展提供了戰略性機遇。深圳的城市更新也將積極探索更加規范化、科學化、理性化的發展思路和實施對策。
4.1明確以城市和諧發展為核心的更新目標
　　城市更新作為一項重要公共政策，必須堅持“以人為本”的原則，最大程度的推動社會整體的發展和進步。因而在城市更新過程中，政府必須樹立正確的價值取向，把提升城市居住水平、完善城市功能為城市更新的基本出發點，在城市更新過程中，政府必須樹立正確的價值取向，把提升城市居住水平、完善城市功能為城市更新的基本出發點；把實現經濟增長和產業提升、社會結構優化、資源環境可持續作為城市更新的目標。
　　在整體目標引導下，根據城市發展的不同階段制定科學、可操作的路徑，探索全面改造、綜合整治、功能置換等多種實施手段，提高城市更新的效率。
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4.2堅持以規劃和計劃相結合的實施機制
　　積極推動《深圳市城市更新總體規劃》的編制工作，明確城市更新的主要內容、類型、時序、方向等核心問題，理性指導城市更新工作的有序開展，以“規劃引導計劃”，從全局視角來規劃城市更新的諸項計劃，避免顧此失彼；確立以近期及年度實施計劃相結合的實施機制。根據《城市更新總體規劃》的要求，制定城市更新近期計劃及年度實施計劃，實現“規劃可導，計劃可控”；完善城市更新項目預申報制度，拓展申報的范圍，調動社會各團體的積極性，允許企業、社區及各區政府和相關部門提出的城市更新項目申請，由市城市更新領導小組綜合平衡后，有步驟、分階段推進城市更新。
4.3完善具有城市更新實操性的政策體系
　　城市更新將是今后深圳城市建設發展中的一項常態工作，因而需要進一步統籌完善相關政策，適時出臺覆蓋范圍全面的《深圳市城市更新辦法》，完善相應的實施細則；在條件成熟時推出《城市更新條例》，統籌規范城市更新的實際操作。
深入探索適應城市更新的土地政策，跳出現有土地政策的框框，依據土地管理“資源、資產、資本”的思路解決土地清理問題，確立以規劃為統籌的基本框架；拆遷問題一直是城市更新工作推進的關鍵問題。在市場化運作條件下，堅持城市公共利益的地位不妥協；為了實現利益再分配的公平合理，應積極鼓勵原有業主的參與，探索存量土地協議出讓的方式；研究相應的土地利益分配方式。
　　推進在公共財政、社會保障、產業扶持等方面的配套政策和措施，形成有力、通暢的配套政策體系，使社會各群體、政府各部門形成合力，推動城市更新的開展。
4.4探索以城市更新單元為載體的操作路徑
　　積極開展城市更新單元的規劃及實施策略研究。在規劃層面，以城市更新單元為規劃載體，有效落實與銜接城市更新總體規劃和法定圖則等上層次規劃要求，完善城市功能，促進產業升級，實現城市整體功能結構的提升；在操作層面，以城市更新單元作為政策管理的平臺，設定更新的原則和條件，建立更新改造中的利益協調機制，創造公平公開的市場競爭環境，指導各改造主體的責任和利益分配，規范市場運作的基本框架。逐漸強化以城市更新單元為研究基礎的相關政策的法律約束力，有效實現政府對城市更新的導控和管理。
4.5構建以理性科學為原則的更新評價體系
　　建立三個層次科學全面的城市更新評估體系：一是對更新改造的指標評估，從物質空間、社會、經濟、文化、環境等各方面建立綜合的評價標準，減少管理者的主觀偏好，實現城市更新對象、規模和時序的合理化；二是對更新改造項目的風險評估，從保障公共利益的角度建立財政收支與項目風險評估預測機制，確保更新投資效率，同時，展開長遠概念上的綜合效益的可行性分析，避免短期傾向和片面追求的經濟效益帶來的社會環境的負面影響；三是對更新改造實施后的考核評估，保證和鞏固城市更新的成果，實現城市整體效益的連續性和持久性，同時也為不斷提升城市更新的效率提供檢討和調校的基礎。