城中村改造的國內外經驗和啟示

縱觀世界城市發展史，城市貧困和貧民窟是城市化進程中的一種普遍現象。無論是發達國家，還是發展中國家，都曾經或者正在面臨貧民窟或者類似貧民窟問題的困擾。一個明顯的規律是，發展中國家當前面臨的貧民窟問題，很大程度上也曾在發達國家發生；同時，當今的發達國家依然或多或少地存在貧民窟問題，貧民窟并沒有因為發達國家完成了城市化進程而消失。 

　　正因如此，全球應對城市貧民窟挑戰的政策具有了一定的延續性，并大致經歷了幾個“住房戰略”演變階段，即，住房供應和清除貧民窟→場地和服務→貧民窟的升級改造→使用權保障。 

　　而在我國，20世紀80年代末,我國最早的“城中村”現象開始出現，而后,隨著城市化進程加速發展,城市用地急劇膨脹,需要通過征收周邊農村的土地獲得擴展的空間,農村土地逐步被蠶食,大量實行集體所有制、農村經營體制的村落被城市建設用地所包圍,至20世紀90年代中后期,“城中村”便已經成為我國城市化進程中的普遍現象。而隨之產生的社會、經濟、環境等方面的諸多問題亦日益成為影響我國城市健康和諧發展的痼疾。 

　　在這個渴望和諧的時代, “我們所要建設的社會主義和諧社會,是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”, “城中村”作為與城市發展不和諧現象的縮影,對其進行全面、客觀的認識已成為我國城市健康和諧發展所面臨的緊迫問題。  

　　1 國外城中村（貧民窟）改造歷史和經驗 

　　1.1 巴西 

　　在巴西，相當數量的城市人口居住在非正式的或不合法的居民區中，常常占用公共土地。據統計，貧民區人口約占里約熱內盧全部居民人口的２５％。這些貧民區是一些外來打工者的家園，但是其衛生條件極差，常常遭受自然災害和犯罪的侵擾。 

　　1.1.1在社會政治以及地理上把貧民區納入這些城市。 

　　80年代初期，許多城市努力規范或把貧民區納入到城市有機體內，從法律上認可它們。巴西在全國范圍實行了新的規劃措施，允許把某些居民區指定為“特殊社會利益居住區”，以便于規劃和對各個區制定相應的土地使用要求。 

　　1.1.2保證投資支持貧民區的改造 

　　政府改變了過去反對貧民區的做法，無償向居民提供建筑材料和資金。巴西應用經濟學會1998年的一項研究表明，至少794個市政當局制定了貧民區或“非正規居民區”的改造計劃，其中約506個市政當局的改造計劃包括在不同形式上實現土地占有的規范化。 

　　1.1.3提高城市貧民的生活質量，創造條件動員社會更多的力量參與改造 

　　1.2印度 

　　1.2.1積極籌措資金，改造社區面貌 

　　上世紀80年代末至90年代初，一個由世界銀行資助的“貧民窟升級”項目幫助2萬個孟買貧民窟家庭獲得了土地使用權和基本的生活服務。聯合國人居規劃署的資料還顯示，印度“全國貧民窟居民聯合會”與“促進地區資源中心協會”一道，從孟買地方政府手中獲得了為貧民窟地區建造300套公廁的權利，為1000家住戶提供衛生設施，與此同時動員周圍地區的貧民窟居民采取一系列改造舉措。 

　　1.2.2努力提高社區基礎設施水平 

　　到目前為止，由印度中央政府資助的，旨在為貧民窟居住者提供基本生活服務（如供水、道路、排污、街燈等）的項目在孟買已經實施了近３０年。 

　　在貧民窟設立商店、普及互聯網；支付電費、水費和財產稅；幫助申請許可證、執照和登記；發放出生或死亡證和撫養證；對財產進行估價等。今后幾年還將認真測試互聯網對改善城市貧民獲得外部信息狀況的作用。印度還在試行由社區領導的“基礎設施財務基金”。該基金對由社區發起，目的在于為進一步擴大的住房和基礎設施項目的建設提供戰略資助。 

　　1.3 美國  

　　受到迅猛發展起來的工業化、城市化大潮的沖擊，大量農民工涌入城市，使城市住宅日趨緊張。1929年，世界性的經濟危機席卷了美國，為了“復蘇”經濟，聯邦政府開始介入住房問題。 

　　1.3.1政府根據發展階段制定一系列政策解決低收入人群的住房問題 

　　美國自20世紀30年代起制定了促進住房建設和解決中低收入階層住房問題的一系列政策。1937年美國聯邦政府建立了首個“住房法案”計劃，以解決低收入階層住房短缺和居住條件低下的問題。1949年美國國會又通過了《全國可承受住房法》，指出，美國住房政策的目標是“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環境”。 1965年，約翰遜政府建立了一個針對低收入階層的“房租援助”計劃，允許公共住房管理部門出租他們管理的存量住房，并通過補貼使低收入房客能夠居住。1974年，尼克松政府制定了新的住房和社會發展法案，其中的第８條款就是低收入者“租金幫助計劃”。90年代，美國政府又大大擴展了租金優惠券計劃的實施。如克林頓政府將傳統的住房計劃徹底私有化，并且將所有的補貼計劃都轉為租金優惠券計劃，以使低收入者能自由選擇住所和房租水平。 

　　20世紀70年代起，美國住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入階層所付房租占其收入比重過大。政府將政策重點放到了為低收入住戶提供房租上的幫助上。 

　　1.3.2通過市場機制，鼓勵開發商參與貧民窟改造 

　　聯邦政府“城市更新計劃”授予地方城市更新機構接受聯邦基金和收購貧民窟財產的權利。這些經過“更新”的管理機構通過拆毀貧民窟建筑，將土地整合成可用的地塊，以低于市場的價格賣給住房開發商。 

　　為減輕政府的建房負擔和保證住房市場的良性發展，美國政府進一步擴展了住房政策，重點在鼓勵私營發展商為低收入階層建造住房。 

　　60年代美國政府通過了一項住房法案，主要內容是為公寓發展商提供低于正常市場水平的貸款利率，使其為中低收入者提供低于正常市場租金水平的住房；同時，在聯邦住房行政管理局的抵押貸款保險計劃下，為符合要求的住房購買者提供低于市場水平的利率。 

　　1.4 英國二戰后重建問題 

　　工業革命促進了英國城市化的發展，大量人口從農村流向倫敦，倫敦城市的下層社會居民的居住條件日益惡劣、住宅稀缺，并形成了許多貧民窟。 

　　1.4.1大量拆除貧民窟，興建統建房 

　　“二戰”的破壞使倫敦獲得城市更新以及根除貧民窟的重大機遇。倫敦郡規劃法、大倫敦規劃法相繼出臺。1945年開始大規模拆除貧民窟，1975年基本結束。當時采用的是所謂“消滅貧民窟”的辦法，即把貧民窟全盤清除或封閉，并將其居民轉移走，然后在清除出來的土地上開發可以形成高稅收的房地產項目。  

　　50-60年代，英國政府實行了“統建房”建設制度。“統建房”針對的就是城市貧困人口，一般由很多棟房子連成一片，樓的外形樸實，布局簡單，建筑材料一般，住起來比較擁擠。居民多是下層勞動者或少數民族（各個有色人種），居住區環境和治安較差。  

　　統建房目前依然是失業者或低收入家庭的住宿保障，也是英國的老人福利之一。住在這樣的房子不需要住宿租金，水電氣費也只用繳納一點點，而且房子住的越久，越有可能屬于住戶——有一些人后來把房子買了下來。 但是，自５０年代后期開始，英國政府用于修建公共房屋的支出逐步下降。 

　　1.5 國外城中村改造經驗 

　　1.5.1城市貧民區是城市化進程中的一個必然問題，所有國家和城市的政府對這種現象都有一個認識過程，從忽視到重視、從排斥到接受，所以是一個整體上的進步過程。 

　　1.5.2政府立法扶持房屋建設，提供租金補貼。 

　　1.5.3大量涌入城市外來人員從租住“廉價房屋”到收購住房，最終成為城市長久居民。 

　　1.5.4逐步納入城市規劃，引入開發商等市場手段開發改造。 

　　1.5.5各部門統籌規劃，調動社會力量參與改造 

　　1.5.6改善居民生活條件，完善社區基礎設施，同時積極為貧困人口尋找致富出路。 

　　2 我國城中村改造主要城市經驗 

　　“城中村”是我國城市化進程中存在的普遍現象。我國處于城市化初期，中國的城市化率已經從1978年的17.9％提高到2004年的41.8％，1978～1998年城市化年均增長速度為0.77，1999～2004年年均增長速度提高到1.40。在城市規劃方面表現為人口增長與面積的機械擴張，由于城市擴張速度快，大量地區仍然保留和實行農村集體所有制，農村社區被城市建設用地所包圍，形成城鄉并存的二元結構，成為“城中村”。由于二元結構的存在，村里的管理體制與城市社區管理體制不適應，許多管理關系不清、責任不明，遮掩在城市角落里的村莊成為城市管理上的“盲點”。從物質環境看，城中村基礎設施建設薄弱、用地發展無序、建筑物零亂、消防安全隱患大、環境衛生惡劣。“城中村”已成為掣肘城市可持續發展、集約使用城市有限土地資源的矛盾焦點。“城中村”成為城市化進程中迫切需要解決的問題。 

　　2.1 廣東南海模式。 

　　2.1.1分區規劃 

　　進行農田保護區、工業發展區、商業住宅區“三區”規劃。 

　　2.1.2將集體凈資產及土地折價入股。 

　　土地折股量化方法有三種：(1)以政府規定的征地價為依據折股；(2)以經營各類耕地的經濟效益為依據折股；(3)綜合考慮各種要素折股。 

　　所有的股份合作組織都是以社區戶口為準則確定配股對象，按股權比例分紅。所有進行農村股份合作制建設的村社，制定章程，按規定產生董事會、監事會等組織機構，確定股東的權利與義務，實行“固化股權，出資購股，合理流動”或者“生不增，死不減”，允許股權在社區范圍內流轉、繼承、贈送、抵押。 

　　2.2 上海市虹橋鎮模式。 

　　2.2.1生產隊建制全部撤銷 

　　生產隊建制全部撤銷，完成戶口的農轉非，集體資產屬于集體經濟組織全體人員集體所有。 

　　2.2.2資產處置同完善股份合作制相結合，以股權形式處置集體資產。 

　　遵循“公開、公平、公正”的原則，集體資產的評估、處置，完善股份合作制方案，都經股東代表會議討論通過；特設經濟責任風險股，共分為職工股、條線干部股、公司董事股、副董事長、副總經理股、董事長股。職工退休、干部調整職務應按規定檔次退還責任風險股；公司新進勞動力(股東)和新上任的干部，應按規定檔次投足責任風險股金額。 
在堅持股權兌現的原則下，股東的資產處置股權可以出讓獲得現金，也可以投入現金、受讓股權，除了在稅后凈利潤中提留法定的公積金10％和公益金10％，再提留一般不少于10％的任意公積金，用于還貸、發展再投資或以豐補歉，確保股東紅利分配的穩定性。 

　　2.3 珠海市 

　　2.3.1通過市場機制借力改造舊區 

　　珠海市在“城中村”改造中政府沒有直接投入一分錢，而是巧用市場之手，通過定原則、定規劃、給政策，引入競爭機制，吸引房地產商投資舊村改造。珠海市對房地產開發商最主要的優惠政策是“拆一免二至三”，即根據舊村的區位、拆遷量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面積的地價，并減免相應的報建等費用，確保開發商獲得25%以上的合理利潤。開發商的開發總量中，1/3用于舊村民回遷，另外2/3作商品房經營。 

　　為提升新村檔次，珠海市在招標階段就引入“規劃最優”概念，規劃設計要以優取勝，帶動了全市房地產開發檔次的提升。通過政策借力改造“城中村”，是珠海開展“城中村”改造的重要舉措和成功經驗，這種探索和實踐也為進一步推動公共設施與服務市場化改革提供了借鑒，是經營城市的一種有益探索。 

　　2.3.2實現村民、投資者、政府利益“三贏”是關鍵。 

　　2.3.2.1 照顧村民利益。 

　　拆遷利益補償是城中村改造的關鍵環節之一，與城中村改造最直接、最大利益關系者是舊村居民，如何調動村民的積極性、爭取村民的支持關系到改造的成功與否。珠海市在國家和省拆遷法規規定的范圍內，制定有利于村民的拆遷政策。舊村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面積比例進行補償；拆遷期間舊村的安置費及原有房屋的出租收入，由開發商補償；原村集體在舊村改造范圍內的留用地、工業用地允許免交有關費用納入規劃、改造，土地升值收益由村集體、村民和開發商共享；集體經濟組織改為股份合作公司，股份具體量化到舊村村民個人，解決舊村村民轉為居民的后顧之憂。 

　　2.3.2.2 政府讓利調控市場。 

　　珠海能夠進行大規模、高檔次的“城中村”改造，市場運作又是一個關鍵因素。市場化運作模式激起了投資者的投資興趣，政府的角色是營造一個公平、公正的市場競爭環境。為培育新的房地產市場，珠海市決定3年內在城區不再新批房地產用地，為城中村改建騰出市場空間。城中村改建產生居民回遷房300多萬平方米，另外還將產生近600萬平方米商品房，沒有市場保證是無法推進的。據有關部門測算，珠海市這一優惠政策，土地收益方面將減少40-50億元，政府雖然沒有直接投入，但實質上政府讓出巨大利益給舊村村民和開發商來推動改造。 

　　2.3.2.3 提升綜合競爭力。 

　　珠海市從一開始就對城中村改造的目標進行高定位，“城中村”的改造不是市政建設的“填平補齊”，而是實現城市 的整體增值。通過城中村的改造，建設現代化文明社區，推動和提高農村城鎮化進程和水平，從而提升城市綜合競爭力。 

　　以上幾個城市屬于經濟發達地區的改造模式，值得借鑒和推廣，而在我國，城中村廣泛存在，在經濟不發達地區顯得尤為嚴重，極大妨礙當地快速發展。我們下面分析一下我國西部經濟弱后地區城市如何改造城中村。 

　　2.4 貴陽 

　　2.4.1尊重歷史，依照法規，撤銷行政村建制。 

　　對已處于中心城區的村，撤消村建制，建立居委會和社區。村改居后，以提高居民生活質量和文明程度為出發點，實現社區服務、社區管理、社區文化等多方面的突破，引導社區居民廣泛參與社區事務，落實社區居民對社區事務的知情權、監督權、決策權，實現社區居民的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，促進社區健康有序發展，最終實現“城中村”由農村社區向城市社區的根本性轉變。 

　　2.4.2做好村級集體經濟的清產核資工作，推行股份制改造。 

　　做好村級集體資產的清產核資工作，確保原農村集體經濟組織享有對這些資產的所有權，讓村民享有一定的自主權。成立股份管理機構，將村級集體收益以及改造升值收益以股權量化核實到農戶，村民以股東的身份參與村集體經濟組織的監督與管理，享受相應的收益分配權益。 

　　2.4.3完善社會保障，拓展就業空間。 

　　2.5 西安 

　　2.5.1政府主導，整體改造，科學規劃，市場運作，最大限度發揮地緣優勢 

　　制定了與“城中村”改造相關配套政策法規，包括結合實際制定出的拆遷安置補償標準和實施方案、整改方案的顯著特點是綜合考慮了整個地區改造，最大限度發揮地緣優勢，項目完全采用市場運作，以吸引投資。廣泛宣傳投資商機、實施優惠政策以及通過科學規劃、估算投資利潤等措施，保證投資商利益，從而吸引資金投入城中村改造。  

　　2.5.2把群眾利益放在首位， 

　　徹底解決消防問題、完善基礎設施、美化優化環境，提升環境商業價值。政府首先以宣傳消除重大安全隱患為切入點，宣傳消除重大安全隱患可以強制拆除的有關政策，并做好了強制拆除的司法準備，形成了強大的拆遷輿論氛圍。

 
　　制定出切合實際的拆遷安置補償標準和實施方案，在安置上充分尊重民意，提供了貨幣安置和實物安置兩種方案供群眾選擇。還對按時搬遷的人員制定了一系列獎勵優惠政策。引導人口有序聚集，優化用地布局，將居住區與商業緊密結合，實現商業價值最大化利用，同時也為居民帶來了工作機會。 

　　2.6 重慶 

　　2.6.1兼顧村民利益和開發商效率及利潤的基礎上，“政府-村民-開發商”參與協商并制定“城中村”改造規劃。 

　　由政府職能部門監督執行，并規范和監管村民及開發商的行為。根據“城中村”周邊城市功能類型進行個性化規劃設計，設計既保留出租屋、壯大集體經濟，又兼顧開發商收益的社區規劃成為實施的核心。 

　　2.6.2重點整治 

　　規劃、建設、公安、工商、國土等主管部門統一協調，優先考慮治理區與區之間以及組團與組團的結合處，對兩江沿岸、易滑坡的地段、市區形象地段進行重點整治，使城市面貌盡快煥然一新。 

　　2.6.3引入開發商并給予政策優惠 

　　采用招標等形式引進有實力的開發商，并且政府部門應該給予開發商一定的政策優惠以確保開發商的利潤和拆迂、改造工作的順利進行。 

　　2.6.4智力支持和教育補償 

　　政府通過“智力補償”，對村委會(轉制社區)成員進行培訓；集體股份制公司通過自身培養或人才引進逐步置換不具備管理能力的人員，最終將其轉化為現代經理階層。對村民進行針對性的知識技能培訓，激勵村民學習工作技能，引導他們參與市場就業。 

　　3 主要啟示 

　　3.1 城中村改造方案的核心，應該強調政府、城市和原村民三者利益的統一。 

　　具體表現就是社會效益上強調公平、持續，功能上符合城市規劃和城市發展的要求，經濟上突出土地資產經營、自我提升可持續經營，環境上著重改善提高，文化上注意保護和弘揚。對已經形成的“城中村”，只有面對現實積極改造，具體問題具體對待，成功改造的關鍵是處理好政府、群眾、投資商三方的平衡關系，以及在實施拆遷安置工作時，要將廣大群眾的利益放在首位。此外，對農村的建設管理政府自始自終不能缺位，必須建立健全法律法規。 

　　3.2 城中村改造要提前規劃，分步實施 

　　城中村的問題，本質上是土地制度的二元制在快速城市化的過程中矛盾不可調和的體現，它同時是城市發展過程中的各種社會、經濟和環境問題以及文化沖突在地理空間上的集中反映。城中村改造是一個多方利益協調的過程，是不同價值觀念在城市發展過程中一個重新認可的過程。因此，城中村的改造，應該是一個由各級政府政策指導，原村集體經濟實體和村民共同參與、協商和實踐的過程，它包括了改造方案的制定和實施兩個階段。 

　　隨著城市化進程的加快，為了避免高成本的城中村改造，就要及早規劃，提前進行人員分流及出路安排。對那些基礎條件比較好的村莊，可以仍舊保留其基本居住形態和生活方式，只是完善它們的基礎設施和公共設施，使其成為經過優化的原生態都市村莊，即縮小了城鄉差別，又保留了地域文化特色，也可避免改造后仍是高密度的結果，同時打破封閉的文化心理，使村民融入到現代化的都市文明之中。 

　　3.3 推廣城中村土地股份制改造 

　　城中村土地股份制的改造就是在把原村集體土地轉化為國有土地的前提下，對原村居民和村集體享有使用權或所有權的土地進行估價，折算成股份，組建股份公司。股份制改造同時兼顧政府的長遠利益、股份公司的健康發展、原村居民的社會保障。 

　　3.4 科學合理的規劃引導 

　　規劃是城市發展的靈魂,決定城市發展的水平、速度和質量。“城中村”改造無論是原地拆除重建、異地新建,還是舊村整治,要避免規劃與管理滯后、土地開發停滯和建設無序等現象,就必須堅持具有前瞻性與科學性的城市規劃先行,將城市規劃與土地開發相銜接,實現經濟效益、社會效益與生態效益的協調統一。 

　　3.5 規范化的市場運作 

　　“城中村”改造無論采取何種改造方式,都會涉及土地的征收、房屋的拆遷與重建、基礎設施的改造與新建、集體資產的評估、集體經濟組織的改制、改制后的公共管理支出等諸多環節,需要大量的資金投入,而這僅靠單方投資或依賴政府支持是遠遠不夠的,必須充分調動多方資源,實行多元化融資。開發商的介入無疑會為“城中村”改造注入新的活力,由其負責征地、拆建、安置等事務,并按市場化方式進行綜合開發,不僅可以解決資金問題,還可以刺激房地產需求。而根據“城中村”改造及綜合開發的特殊性、復雜性和艱巨性,遴選并強化參與改造的開發商的社會責任便顯得尤為重要,并且成為“城中村”改造成功與否的關鍵。 

　　3.6 關注城中村改造的后續環節 

　　與城中村改造相關聯的后續環節主要包括就業培訓、職業推介、擴大社會保障制度的覆蓋面等。城中村改造，農民失去土地——傳統意義上的社會保障基礎，急需尋找新的就業機會。但由于二元結構下農民和城市居民在受教育機會等方面存在差異，原先的城中村村民對城市第二、三產業的就業需求不能適應，于是需要提供職業培訓機會以實現城中村村民與第二、三產業就業需求的均衡。 

　　3.7 新農村建設是城中村改造的根本舉措 

　　目前全國上下掀起建設社會主義新農村活動，要求把農村建設成為“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村，這正是避免新的“城中村”產生、止住源頭的根本舉措。新農村建設就是要把農村發展納入整個現代化進程，使工農城鄉之間協調發展，解決我國長期以來城鄉經濟發展極不平衡的局面，所以新農村建設應是我們規劃工作者未來一項長期的重要工作。