“城中村”公共物品供求問題研究

一、城鄉接合部農村社區公共物品外溢性問題

　　(一)城鄉接合部農村社區公共物品的需求與供給

　　地處城市郊區城鄉接合部的農村社區，村民出于自身生存、生活或發展的需要，往往會 產生使用一些公共設施的需求，如村鎮道路、自來水管網、排(污、雨)水管網、路燈、廢棄 物處理設備等。這些能夠方便生活并提高生存質量的公用設施，其性質在一定程度上具有消 費方面的非排他性和非競爭性，即一個人對公用設施的使用并不會減少其他人對這種設施的 使用，要排除任何人使用一種公用設施要花費很大的成本，因此屬于公共物品或準公共物品 。公共物品的這些性質，決定了在市場機制下私人非但不愿提供公共物品，反而因能從免費 使用中獲益受到了避免付費的激勵。經濟學理論告訴我們，政府在解決公共物品所產生的問 題方面有著重要優勢，它們有強制公民為公共物品付費的權力，可以通過征稅等手段強制公 民為增加公共物品供給付費。目前，京郊城鄉接合部農村社區公用設施一類公共物品的供給 主體不是市或區政府，而是鄉政府或村集體，由他們負責了解村民對公共物品的需求，為滿 足村民需求做出必要的規劃和安排；大部分用于供給公用設施的支出，均由鄉財政或村集體 支付。出自鄉財政的支出，其來源基本上不是上級財政的轉移支付，而主要來源于上繳鄉村 兩級企業稅收的部分返還。據調查，北京市海淀區城鄉接合部地區農村鄉鎮財政預算內收入 ，除了像專項支農資金一類屬于專款專用性質的專項撥款以外，主要是由上級財政返還的鄉 鎮上繳鄉村兩級企業稅收的一部分，其比例為22％。而用于向農村社區供給公用設施或提供 公共服務的部分費用，在所謂“城市維護費”項目的名義下從鄉鎮財政預算內支出中列支， 其比例約占鄉財政預算內支出的10％左右。除了財政渠道之外，京郊城鄉接合部農村社區公 共物品供給的另一個籌資渠道是村集體經濟組織，由村集體出資興建及維護村內道路和垃圾 站等公用設施。例如，地處城鄉接合部的北京市海淀區東升鄉農村社區，1999－2001年間平 均每年用于城市維護(這實際上是一種以公共服務為主的公共物品)的費用支出約為1500萬元 左右，其中涉及市政建設、街巷清掃、垃圾清運、站點保潔、自建自管廁所清掏清運、街巷 道路修繕維護、環境監查監測、環衛設施維修、綠化改造維護、排洪防汛和居民區保潔綠化 等項內容；經費使用列支項目分為四大類：園林綠化；公共環境衛生；公共設施；其它公用 事業。在這項城市維護費用支出中，由鄉財政支付的約占1／3，其余則由各村農民集體付費 。

　　集體經濟實力強、鄉村兩級集體企業經營效益好的農村社區，所能供給的公共物品數量 多一些，質量好一些，標準高一些；反之亦反。而對于城鄉接合部農村社區公共物品產生需 求的，則不僅是居住在社區內的本地農民，還有因城市發展而遷來居住的城市居民，以及在 此租房居住的外來人口。一般來講，主要由城鄉接合部農民集體出資供給的公共物品，在數 量和質量方面基本上能滿足當地農民的需求，但從城市的角度來看，依照城市發展和外來人 口增長的趨勢，在數量方面，顯然是供不應求的，在質量方面，也是難于達到城市要求的標 準的。

　　(二)京郊城鄉接合部農村社區公共物品的外溢性問題

　　如上所述，在京郊城鄉接合部地區，對村鎮道路、路燈和雨水、污水排泄系統等公共物 品產生需求或需要使用的，不僅有久居此地的本地農民、就地農轉居人員，還有因城市發展 遷居此地的城市居民，以及外來人口。因此，原本只應滿足本地農民需求、由他們集體出資 供給的公共物品，還得用來滿足在此社區空間內生活的城市居民和外來人口的需求。當城鄉 接合部農村鄉鎮或村集體出資供給的公共物品被城市居民和外來人口使用時，將會對城鄉接 合部當地農民私人利益產生以下影響：(1)由于鄉村集體為供給公共物品出資來源于從農民 集體經營收入中所扣除的提留，將減少農民可支配純收入，進而降低他們的購買力和消費水 平，不利于擴大內需和拉動經濟增長；(2)當道路、自來水、公用廁所和電力設施等城鄉接 合部農村公共物品被城市居民或外來人口使用，勢必得增加公共物品的管理成本，例如增設 收費設施和管理人員；(3)原本應由城鄉接合部當地農民享用的農村公共物品，如鄉村內道 路、環境保護設施和公共衛生設施等，一旦被城市居民和外來人口使用，因其承載能力有限 ，使用負荷的加大勢必影響其使用壽命和服務質量，進而影響到城鄉接合部農民的生活質量 。而要想將這些外遷城市居民和外來人口排除在使用者之外(阻止他們使用)，防止他們“蹭 車”(或稱“白搭車”，free－rider)，成本是很高的。這就是城鄉接合部農村社區公共物 品的外溢或外部性問題，也就是說，主要由當地農民自身出資提供的城鄉接合部農村社區的 公共物品使他人或社會受益，而受益者又無須花費代價。另一方面，如果將世界貿易組織處 理成員國待遇的基本原則之一的非歧視性原則引申用來考慮政府在公共物品方面給予城市居 民和郊區農民的待遇問題，那么城鄉接合部農村社區的農民，作為國家公民、城郊市民(農 村戶口)和納稅人，本來也應和城鎮戶口的城市居民一樣，享受到市、區(縣)政府利用公共 財政支出供給的公共物品——公用基礎設施，以及供給的公共服務，如環境衛生。但是，無 論是在人民公社時期，還是在農民集體承包經營的今天，京郊城鄉接合部農村社區公共物品 供給所需的物質成本，實際上都是在向農戶分配收入之前直接從各個基本核算單位扣除，單 個農民并不知道自己分攤負擔的公共物品物質成本為多少。為興建和維護農村社區公共物品 而分攤物質成本，減少了對農民的收入分配(在實行家庭聯產承包制的農村，農村社區公共 產品制度外籌資的直接承擔對象由集體為主轉向以農戶為主；在實行農村集體承包經營的京 郊城鄉接合部，農村社區公共產品制度外籌資的直接承擔對象依然是鄉村集體經濟組織本身 )。這樣，市、區政府非但沒有向城鄉接合部農村社區供給公用基礎設施一類公共物品，反 而原本由農民集體出資興修和維護的農村社區公用基礎設施卻要為全社會所享用。從這個意 義上講，這種制度安排已侵蝕了當地農民的私人利益，加重了農民的負擔，是有失公允的。

　　由于現行城鄉接合部農村社區公共產品供給機制存在著農民集體供給的農村社區公共物 品收益外溢或外部性問題，因此，一方面，作為城鄉接合部農村社區公共物品現行供給者的 農民集體缺乏增加公共物品供給數量和提高供給質量的積極性，另一方面，因農民集體財力 和能力有限，所供給的公共物品難以達到城市對公共物品所要求的數量和質量標準。一旦城 鄉接合部農村城市化了，區縣以上政府往往還得出資改建、改造或擴建城鄉接合部地區的公 用設施，以求它們與城市發展對公共物品的數量及質量需求相適應，在這一過程中勢必會出 現因重建城鄉接合部公用基礎設施而毀掉農民集體出資興建的公用基礎設施所造成的浪費。

　　二、與農村城市化相適應的都市城鄉接合部公共物品供給機制

　　(一)什么是有利于農村城市化的都市城鄉接合部公共物品供給機制

　　按照都市實現現代化的基本要求，一座城市郊區農村的城市化速度和水平是關鍵的制約 性因素。從城市郊區農村城市化的實踐來看，既存在著因城市發展的需要征占農地而以區縣 以上政府為主體自城向鄉、由內而外推動的郊區農村城市化，也存在著以農民為主體出于利 益驅動發展非農產業和改善生存質量的要求而由農村向城鎮演進的農村城鎮化。在都市郊區 的農村城市化進程中，如果這兩種不同主體、不同動力驅動的農村城市化行為彼此脫節，各 自孤立地進行，則可能有如下結果：或者是政府被動地聽憑城郊農民靠內在動力和自身力量 主動地把農村變成城市(城鎮)，那么整個城市實現現代化的速度、水平和質量勢必會因農民 自身財力的有限以及農民集體供給公共物品收益的外溢對農民內在動力的抑制受到負面影響 或牽制，而且城郊農民自發、自由的城鎮化容易與城市的整體發展規劃發生矛盾；或者是政 府主動地依靠行政強制力和包括商業目的的房地產開發在內的城市建設來使農村變為城市， 那么雖然城市化的速度可能會較快，但成本或代價可能也會很高，區縣以上政府意志與農民 利益之間的關系(矛盾與沖突)也不容易協調。因此，一座城市，特別是沿海發達地區的都市 或大城市，要想加快城市現代化的進程，要想使城市現代化與農村現代化能夠有機地融合在 一起，應該主動地誘導和規范郊區農村的城市(城鎮)化；在尊重和充分調動農民自發實現城 市(城鎮)化的積極性的基礎上，通過財政支持和必要的行政干預，包括清除阻礙城市化進程 的制度障礙來把郊區農村農民自發的城鎮化和城市政府由里向外推動的農村城市化整合起來 ，使之有序和可持續發展。具體來講，應該建立這樣一種“公導民辦”的城郊城鄉接合部公 共物品供給機制，即按照“把私人部門的管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務 之中”作為核心理念的“新公共管理”理論，將公共物品的供給功能與生產功能相分離，由 區縣以上政府作為城郊農村城市化的主導和公共物品的供給主體，政府在考慮為城市發展服 務的包括公用基礎設施建設在內的公共物品供給時，應超前將郊區城鄉接合部農村公共物品 供給整體包容在內，而將公共物品的生產功能轉交包括私人部門在內的其它社會組織承擔。 這種“公導民辦”的公共物品供給機制，既能夠在政府的主導下有效地解決因“蹭車”—— 市場失靈而引起的純公共物品供給不足的問題，又能夠在政府主導下充分利用市場經濟規律 來調動社會力量的積極性，有效地生產城鄉接合部國民所需的“準公共物品”及公共服務， 使政府主導的農村城市化和農民自發的農村城鎮化有機、有序地整合起來，避免或消除政府 和農民各自孤立、單方面推動的城市(城鎮)化所帶來的負面影響，降低城市現代化和農村城 市化的成本，減少因不必要的公用基礎設施重復建設所造成的浪費。

　　(二)有利于農村城市化的城鄉接合部公共物品供給機制是如何建立和運行的

　　在認定“公導民辦”的公共物品供給機制是有利于城郊城鄉接合部農村城市化的之后， 就得考慮如何建立這種機制以及這種機制如何運行的問題。

　　在建立“公導民辦”的城鄉接合部公共物品供給機制方面，既然是“公導”，那么在同 時都可以成為推動城鄉接合部農村城市化主體的政府與農民集體之間，區縣以上政府的地位 和作用應該更為重要，應該是主導。更進一步講，在同時存在的由區縣以上政府為主體推動 的農村城市化和以農民為主體推進的農村城鎮化之中，前者應該為主，應該主導、控制、包 容和利用由后者自發、自主推進的農村城鎮化。具體到城鄉接合部農村社區公共物品供給而 言，區縣以上政府在制定和實施城市公用基礎設施建設規劃和計劃時，應把未來若干年內即 將成為城鄉接合部的農村社區公用基礎設施新建與改建項目全面考慮在內，而不應“臨時抱 佛腳”，城市建設征占農地到哪里，才考慮負責供給那里的公用基礎設施。換言之，由區縣 以上政府負責的城鄉接合部公共物品供給應超前于所在地的城市化，即城市公用基礎設施建 設應全面先行。在確立了政府在城鄉接合部公共物品供給機制中的主導地位之后，緊接著的 問題是政府應如何實現其主導作用。在地處現在和未來的城鄉接合部的農村社區農民集體具 有自發、自主推進農村城鎮化傾向的情況下，區縣以上政府一方面應利用城市發展規劃和相 關法規、政策來引導和規范他們的城鎮化行為，使他們自發、自主推進的城鎮化有機地融入 由政府推動的從社會整體利益把握的有序和可持續的城市化；另一方面應依照市場經濟法則 借助、調動和利用他們推進城市化的積極性及財力，處理好與公用基礎設施相關的產權和利 益關系，使他們成為城鄉接合部公用基礎設施的生產者。即使是在地處現在和未來的城鄉接 合部的農村社區農民集體還未有自發、自主推進城鎮化傾向或無力推進城鎮化的情況下，區 縣以上政府也應該將城鄉接合部公用基礎設施的供給超前加以考慮并承擔起相應的供給職能。

　　為了使“公導民辦”的城鄉接合部公共物品供給機制能夠有效地運行，作為主導的區縣 以上政府首先應該根據公共物品消費中非抗爭性與非排他性的程度將城鄉接合部國民所需要 的公共物品具體細分為純公共物品和準公共物品，然后分別采取不同的運行方式實施公共物 品供給。對于具有完全的非抗爭性和非排他性的純公共物品來講，如路燈、雨水排泄管溝和 社區道路等，由于其消費中易存在“蹭車”現象，依靠市場法則來解決其生產問題往往會導 致所提供的公共物品的數量遠遠低于社會所需要的數量，所以應由政府直接通過政府采購( 工程或服務)等形式來選擇、組織包括城鄉接合部農民集體企業在內的社會力量競標參與公 共物品生產，由政府出資，由中標企業生產公共物品或提供公共服務。對于在消費中只有局 部非抗爭性和非排他性的準公共物品，如供水設施、公用廁所、垃圾處理設施和污水排放設 施等，由于在消費中排他成本相對較低，投資收益較為穩定，政府則可以依據市場經濟法則 ，通過公開面向社會招標，選擇報價最低的包括城郊城鄉接合部農民集體企業在內的民間和 外資企業作為投資主體，對項目的策劃、資金籌措、建設實施、管理運營實行全過程負責， 并享有一定期限的收益權，以及承擔相應的風險，例如可以采用BOT(建設—經營—轉讓)方 式生產、經營城鄉接合部公用基礎設施。

　　三、解決京郊城鄉接合部農村社區公共物品供給問題的對策建議

　　(一)區縣以上政府公共財政應當為城鄉接合部農村社區公共物品供給付費

　　(1)在首都率先基本實現現代化的大趨勢下，由于加速進行的首都城市建設的推動，京 郊城鄉接合部農村社區正在或很快就要成為首都市區的一部分；(2)作為納稅的中國公民， 京郊農民也應和首都市區居民一樣享受同樣的國民待遇；(3)由農民集體出資供給的京郊城 鄉接合部農村社區公共物品因存在著外部性或外溢而使當地農民的私人利益受到侵蝕；(4) 目前城鄉結合部的公共物品供給水平遠離現代化城市發展需要；(5)在現代市場經濟條件下 ，政府的主要職能應是供給公共物品。為此，建議區縣以上政府在制定城市公用基礎設施建 設規劃時應將處在城鄉接合部地區或即將成為城鄉接合部地區的農村社區公用基礎設施建設 考慮在內，除了應對城鄉接合部農民集體出資興建的公用基礎設施(存量)予以補償或收購以 外，應像對待城市社區一樣出資為城鄉接合部農村社區修建道路、公用廁所、垃圾站和排水 管線等公用基礎設施，以及提供相關的公共服務。

　　(二)加大城鄉接合部農村鄉鎮上繳稅收返還比例，提高鄉鎮政府供給公共物品能力

　　按照現行制度，京郊城鄉接合部農村社區公共物品的供給，均由鄉鎮財政和村集體支付 ，其中出自于鄉鎮財政的支出主要來源于上繳鄉村兩級集體企業稅收的部分返還(約為上繳 稅收的22％)，所以返還給鄉鎮財政用于預算內支出的上繳稅收的比例的大小，在很大程度 上制約或影響著鄉鎮政府供給城鄉接合部農村社區公共物品的能力。要想提高鄉鎮政府供給 公共物品的能力，只有加大城鄉接合部農村鄉鎮上繳稅收返還比例。

　　(三)對城鄉接合部農民集體投資興建的公用基礎設施予以補償或收購

　　在現行制度安排下，京郊城鄉接合部農村農民集體出資興修了一批公用基礎設施，如社 區道路、垃圾樓(站)、雨水排泄溝(管)、公用廁所等。這些公用基礎設施，在滿足當地農民 生活需求的同時，也在一定程度上為由市內遷來的城市居民以及外來人口提供了服務。為了 彌補因公共物品外溢而給出資供給的城鄉接合部農民利益帶來的損失，為了履行現代市場經 濟條件下政府供給公共物品的職能，區縣以上政府應對出資興修城鄉接合部農村社區公用基 礎設施的農民酌情適當給予補償。如果原由城鄉接合部農村集體出資興建的社區公共基礎設 施符合城市對公用基礎設施承載力和質量的要求，政府應在明晰產權、評估作價后出資予以 收購。如果原由城鄉接合部農村集體出資興建的社區公用基礎設施經改造后可符合城市公用 設施對承載力和質量的要求，可在明晰產權、評估作價后由政府出資收購并投資改造。