城市化進程中“城中村”若干社會問題分析

一、城中村：概念及概況 

　　1.什么是城中村 

　　城中村是在我國特有的土地所有制和文化背景下，在快速推進城市化進程中出現的一種新的城市化問題。對于城中村，目前已有很多定義，有從土地關系和形成原因角度的定義，如“所謂城中村是指在城市化快速推進過程中，城市將一些距新、舊城較近的村莊包入城市建設用地內，這些被納入城市建設用地的村莊，本文將其稱為‘城中村’”①。有從房屋建筑的角度的定義，如“城中村是指在城市建成區內，在原農村居民點范圍內形成的與周邊城市環境構成鮮明反差的以原農村居民‘一戶一棟’為基本特征的特殊居住區，也稱都市里的村莊”②,“城中村是指由于缺乏統一規劃，以致深圳經濟特區內農村城市化前后在原農村地區中形成的呈無序狀態的建筑群落?！雹邸Ｓ袕耐恋?、戶籍、社會關系角度的定義。如城中村現象是指從地域角度講已被納入城市范疇的局部地區，就其社會屬性而言，卻仍屬于傳統的‘農’村社區的矛盾現象，是一種特殊的社區?！雹苡袕漠a權和經營制度角度的定義，“‘城中村’是指在城市總體規劃區內仍然保留和實行農村集體所有制、農村經營體制的農村社區?！侵写濉浅鞘谢^程的產物，是一定發展階段的特殊現象。”⑤，等等。 

　　這些定義，揭示了“城中村”的某些特征，但要么從單一的學科角度出發，要么從某個局部地區的情況出發的，難免有片面性，難以深入全面反映“城中村”的實質，也難以概括“城中村”的普遍情況。 

　　事實上，“城中村”不僅是一種居住形態，也是一種社會形態。只有把握“城中村”這兩個本質特征，并且全面了解各地“城中村”的情況，才能揭示“城中村”的本質，得出一個普遍適用的定義。筆者認為，“城中村”是急劇城市化過程中原農村居住區域（包括土地、房屋等要素）、人員和社會關系等就地保留下來，沒有有機參與新的城市經濟分工和產業布局，仍然以土地及土地附著物為主要生活來源，以初級關系（地緣關系和血緣關系）而不是以次級關系（業緣關系和契約關系）為基礎形成的社區。如李培林所說，“城中村”的外部形態是以宅基地為基礎的房屋建筑的聚集，實質是血緣地緣等初級社會關系的凝結。⑥ 

　　2.各地“城中村”概況 

　　“城中村”的出現是一個較為普遍的現象，不單是沿海，也不單是大城市，內地和很多中等城市目前都面臨著“城中村”問題。 

　　珠海：在中心區和城區邊緣50平方公里范圍內，散落著建市前就存在的26個行政村，總占地300萬平方米，共有舊村村民6935戶、4.6萬多人，暫住人口達10萬多人⑦。 

　　廣州：廣州市區外圍（指經國務院批準的廣州市規劃發展區386平方公里范圍內，不含番禺、花都區、增城、從化市）分布著138個行政村，這些城鄉結合部在廣州城市化迅速發展過程中，普遍存在“村包城”、“城包村”現象。按已完成的行政村規劃，未來數年間它們在“城中”部分將達到87.5平方公里，占全廣州城市規劃面積386平方公里的22.67%。⑧ 

　　石家莊：據統計，目前二環路以內共有城中村45個，占地約11.2平方公里，建筑面積約636萬平方米，居住著4.77萬戶、14.93萬人。⑨ 

　　西安：在西安市190平方公里的建成區內，分布了大約180多個“城中村”，人口約20萬，其中二環以內55個。⑩ 

　　新余：大力實施“城鄉同建”工程，擬用2至3年時間，對139個大大小小的“城中村”、“插花村”以及城鄉結合部村莊，按照街道化、社區化的模式，進行全面改造。⑾ 

　　溫州：市區目前共有544個行政村，根據城市總體規劃的要求，這些村莊可分為城中村、城邊村和城外村三類，其中城中村占10.3%、城邊村占31.6%、城外村占58.1%。⑿ 

　　紹興：紹興經濟開發區是省級重點開發區，全區有17個行政村，9.56平方公里，農村居民4363戶，11854人。據調查，全區共有舊村建筑面積50萬平方米，占用宅基地1034畝。⒀ 

　　中山、東莞、茂名、貴陽、太原以及北京、上海等地都存在城中村現象，目前各地都在探索進行城中村改造。 

　　3.福州市“城中村”概況 

　　據調查，目前福州全市共有城中村93個，亟需改制的有67個，總戶數約2.2萬戶,總人口為7萬多人,其中農業人口約4.7萬人,占總數的67%。⒁這些城中村一般具有如下幾個特點：1、土地已被征用作城市建設用地，村民不再從事農業生產，轉而經營第三產業。據統計，全市“城中村”目前僅余耕地9134畝、山地3650畝、其他雜地4460畝，有23個村已完全沒有耕地。⒂2、大多數“城中村”村財政收入較高，臺江區8個“城中村”年產值12億元，村財總收入3600多萬元，晉安區東門村一年村財收入達1000多萬元。⒃3、村民福利待遇較好，如臺江區紅旗村每月給退休農民發放退休金高達900多元，鼓樓區高橋村、倉山區先鋒村給滿18周歲的村民每月定期發放300—500元的生活補貼費⒄。4、“城中村”地處市中心，交通信息發達，敏感性強。5、大多數“城中村”已進行社區整合，但村干部分流方面仍存在問題。6、老城區的“城中村”大多數已成立企業公司或股份公司，但由于稅收問題無法解決，這些股份公司大多是空殼，代之運行的是村經聯社。 

　　二、“城中村”改制的必要性 

　　“城中村”由于存在著基礎設施建設薄弱、村內建設混亂、環境衛生惡劣、社會治安復雜等問題，已經嚴重影響到城市化進程的推進和城市整體功能的發揮，因而，對“城中村”進行改革已是必不可免?！俺侵写濉备闹剖寝r村城市化特別是“城中村”城市化的必經之路，是社會發展的需要，大事所趨，勢在必行。 

　　1、“城中村”改制是加快城市化進程的需要。我國城市化水平還處在一個較低的層次。近年來隨著社會經濟的發展，城鄉分割難的緊冰被打破，城市居民與農村居民的界限正在消除，國家開始取消農民進城落戶的限制，而身居城市的 “城中村”農民是最容易實現其身份和思想觀念轉變為城市居民的群體之一。通過“城中村”改制的改革，打破城鄉二元結構，可改變目前由于村居混雜、地域交錯而帶來的管理職責不清、標準不一、體制不順的狀況，健全和完善城市管理體制，提高城市管理水平。通過“城中村”改制的改革，將“城中村”全面納入到城市規劃的一盤棋中，加大力度開展舊村改造，加快“城中村”城市社區、村民向居民轉變，可進一步整合資源，加快我國的城市化進程，建設和諧、統一的生態城市，提升城市形象，進而提升我國城市的競爭力。 

　　2、“城中村”改制是全面提高我國“城中村”農民生活質量的需要。我國“城中村”農民絕大部分已脫離農業，轉向其它產業，但這些農民普遍存在文化程度低、專業技能缺乏，許多僅僅依托出租房屋的租金和村集體的福利生活，缺乏其它正常勞動收入。通過“城中村”改制，改革 “城中村”村集體經濟組織，把集體資產量化到人，村民以股東的身份參與村集體經濟組織的監督與管理，享受相應的收益分配權益，可以根本上解決 “城中村”農民的出路問題。同時通過“城中村”改制，把村民統籌到城市社會、經濟、文化等方面發展之中，還提升和改善村民的物質和精神生活條件，進而從根本上、長久地保障“城中村”農民利益。 

　　3、“城中村”改制是化解長期積累性矛盾、維護城市社會穩定的需要。由于缺乏相應的制度規范，“城中村”農民與地方政府、村干部以及群體內部存在著各種非理性爭奪行為，正日益成為城市的不穩定因素之一。一是村民與地方政府之間因公共需要而征用土地引發的矛盾；二是村民與村干部之間因村集體資產管理與處置等方面引發的矛盾；三是村民與村民之間由于不同宗派利益引發的矛盾。通過“城中村”改制，實事求是、因地制宜出臺相關政策，可以解決土地征用難、村集體資產流失等一系列問題。特別是在村集體資產處置上，通過實行集體經濟組織股份制改革，打消村民對于集體資產被侵占、瓜分的擔憂。而且，建立了嚴密的法人治理結構，重大項目決策、經營方針由村股東大會決定，財務管理透明公開化，這樣使村干部的權力受到制度約束和監督克服了決策的主觀性、隨意性，避免了“暗箱操作”，減少因集體資產經營管理不善而引發的干群關系緊張和社會穩定問題。 
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　　三、“城中村”改制社會模式選擇 

　　“城中村”改制是特定歷史階段的必然選擇，近幾年來，杭州、廣州、濟南、廈門、泉州等地相繼進行了“城中村”改制工作，并取得實效。綜觀各地的做法，“城中村”改制大體上有三種模式： 

　　第一種模式，撤銷村委會建制，保留村集體經濟組織（經聯社）。這種模式程序簡單，運作方式不變，村集體資產和村民利益能得到有效保護，村民易接受。 

　　第二種模式，撤銷村委會、村集體經濟組織，組建股份有限公司。這種模式比較徹底，較符合市場經濟要求。但目前采取這種模式的時機尚未成熟。這是因為大多數“城中村”都有債權和債務，且土地權屬不明，由此導致資產評估困難，公司組建受阻。即使組建股份公司成功，既然是公司，就要按《公司法》運作，那么村股份公司經營和村民的年終分紅都必須交納33%的所得稅和19.8%的個人收入調節稅，這樣一來，原村財政收入就會明顯減少，村民福利待遇無法維持，村民的切身利益必然受損，村民通不過，因此實行起來難度較大。 

　　第三種模式是撤銷村委會、村集體經濟組織，組建地域性的“集體資產管理中心”。按照這種模組建“村集體資產管理中心”，其性質是民辦非企業單位，所以應到民政部門民辦非企業單位登記管理機關注冊登記，成為具有法人資格的實體，由國資委（局）進行業務主管?！凹w資產管理中心”下可設項目開發部、資金管理部和福利保障部，按照核準的章程運作。這種模式，既能保證集體資產不流失，村民待遇不降低，又有法律依據，大量的村干部還能消化其中，不失為一條好路子。但由于政策上的原因，民政部門目前還不能對其進行登記，因而在操作上存在困難。 

　　以上三種模式，各有利弊。但是我們認為，“城中村”改制應遵循一條重要原則，即“確保村民現有的利益不受損害，確保村集體資產不流失，確保各級政府和組織不平分村集體資產”，以此為標準，在現階段選擇第一種模式更適合，即撤村保留經聯社（適當時機對經聯社進行股份制改造）以最大限度地確保村民現有的利益不受損害，確保村集體資產不流失，提升村民的生活質量，同時降低“城中村”改制難度，保證“城中村”改制工作順利開展。當然，由于各個“城中村”的情況、條件、環境不同，在改制過程中，各村在統一保留經聯社的前提下，可根據具體實際情況，因地制宜，采取不同的方式：一是撤銷村委會，視居民入住情況逐步組建社區委員會（指舉村拆遷的）；二是撤銷村委會，將村民融入居住地社區委員會（指原村委員會轄區已進行整合的） 

　　三、 “城中村”改制存在的突出社會問題 

　　綜合分析，“城中村”實施改制工作有五個突出問題亟需解決。 

　　（一）如何明晰量化村集體資產。實施“城中村”改制后，農村集體土地一律依法征用，全部轉為國有土地，這使“城中村”農民失去土地等最基本的生存保證，從而使村集體資產收益成為村民賴以生存的主要經濟來源，因而，對村集體資產的處置成為村民最為關注的焦點之一。由于在政策上還沒有明確規定對村集體資產如何進行評估、核實、股權設置種類及股值大小、股權的性質及如何量化分配、股份分紅與現行的福利分配如何銜接等一系列問題，如果出臺的辦法和政策無法絕大多數“城中村”村民接受，就容易造成新的不安定因素，就會影響“城中村”改制工作的展開。 

　?。ǘ┤绾谓鉀Q村民的生活保障問題。一是村民的社保和醫保問題。由于現行的社保和醫保主要是針對城市居民，對農民的保障并沒有明文規定。大多數的“城中村”缺乏足夠資金承擔村民的“二?！?，村民的土地征用所獲得一定數額的安置補助對于村民的“二保”費用也是杯水車薪，因而如何解決好村民轉變為社區居民后社保和醫保的資金來源是一大問題。二是村民的就業問題。村民徹底失去土地后如何開拓生產門路、如何提供就業崗位、如何解決其生活出路是一大棘手問題。三是村民的宅基地使用權。“城中村”村民超面積建筑現象較為普遍，多數未辦理房屋“兩權證”，而且由于被納入城市規劃范圍內，建房和拆遷受規劃制約，宅基地難以得到審批，使不少村民房屋既不能拆，更不能翻蓋。如何依法完善手續，妥善處理好“城中村”的違章建筑、擴建問題、是村民關注的熱點。 

　?。ㄈ┰诖寮w資產處置中如何界定確認享受權益村民的身份。在村集體資產進行改制量化過程中，首先要面臨享受權益的村民的身份如何界定問題。主要涉及“農嫁居”人員，征地后被招工人員、婚嫁到外村的“農嫁農人員、掛靠戶人員、非轉農人員、以及考取大中專院校等人員的享受問題”。在這些人員中，有的是過去由于政策等原因難于農轉非，有的是人已離村但戶口一直沒有遷出，有的是婚嫁應遷出而不愿遷出，有的是為了子女入學或子女開店經商方便而掛靠戶籍，有的甚至是由城市戶口轉為農村戶口，這些人員能否享受與普通村民同等待遇，爭論最多、矛盾最大。此外，現役軍人、隨軍家屬、正在服刑勞改人員和未成年人等特殊人員享受的權利如何處理，也是集體資產量化的疑難問題。 

　?。ㄋ模┤绾螌崿F村集體經濟可持續發展。一方面，由于村集體資產管理沿用的是一套落后的體制，產權不明晰、管理不科學、監督不到位，存在著嚴重的“村企不分”現象，這使得一些私心較重的少數人可以從中渾水摸魚，侵吞集體財產。再加上資產經營的風險性，村集體資產如何實現長期的保值、增殖是一大難題。另一方面，“城中村”的集體用地不斷被征用轉為國有，由于土地資源的不可再生性，一旦征光，村集體經濟收入將失去一塊重要的來源。如果村集體資產不能保持原有的固定經濟收入，不能確保穩定的股份分紅的資金來源，那村集體資產的改革將無法進行下去，最終成為“泡眼”。因而，研究制定出具體的村集體留用發展土地的政策，解決村集體經濟發展的空間和后勁，使留用的土地成為集體經濟一個長期穩定的收入來源，是一個至關重要的問題。 

　?。ㄎ澹俺侵写濉备闹坪笕绾胃母镌O置基層組織和管理體制。在“城中村”改制后，如何把原村委會的責、權順利地銜接到新的社區居委會和社區黨組織，而且避免出現大的波動是一項十分重要的工作。同時要解決好原村群防群治隊伍的連續以及市政公用、市容環衛、園林綠地、小區物業管理等問題，確保“城中村”改制后整個管理及時、正常進行。 

　　四、需進一步探討的幾個法律問題 

　　1、村委會和村集體經濟組織的關系。從上文分析的情況來看，撤銷村委會建制，保留村集體經濟組織是當前一種較為可行的“城中村”改制模式。但是一些同志還存在疑慮，認為“撤銷村委會，經濟合作社是否存在”，對這個問題，尚需法律專家作進一步的討論，從法律上尋求支持。但筆者認為，村委會和集體經濟合作社是兩個平等的、不相隸屬的組織，不存在依附關系，撤銷一個組織并不影響另一個組織的存在。中辦發[1990]19號文件指出：“村黨支部是村級組織的核心組織，村民委員會、村集體經濟組織、婦聯、團組織、民營組織共同為村級組織的配套組織”。這句話包含兩層含義：其一，村民委員會、村集體經濟組織是組織概念；其二，村民委員會、村集體經濟組織同屬村級組織，此兩者之間沒有隸屬關系。因此就兩者各自行使職權、不相隸屬的組織而言，撤銷一個與另一組織沒有因果關系，所以撤銷村民委員會并不影響集體經濟組織的存在。當然，在條件成熟是，將集體經濟組織改制成股份公司將更適應形勢需要，更符合發展趨勢。 

　　2、經濟合作組織法律地位的確認。若村集體經濟組織被保留下來，那么，它是否能夠獨立運作，獨立承擔相應的民事義務？這涉及集體經濟組織的法人地位問題，村集體經濟組織有無法人地位，可以說答案是肯定的。《民法通則》第36條規定：“法人是具有民事權利和承擔民事義務的組織。法人應具備下列條件：（一）依法成立；（二）有必要的財產或經費；（三）有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任?！庇眠@些標準逐條去衡量，村集體經濟組織都具備法人條件。而且我國已頒布的一些法律也認可村集體經濟組織的法人地位。如《民法通則》第74條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有的，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理?！?nbsp;《村委會組織法》第5條規定：“村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，……村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，……。”《中華人民共和國土地管理法》第10條也規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”因此，村委會撤銷后，村集體經濟組織完全可以以獨立的法人身份保留下來，獨立開展經濟活動。 

　　3、村集體經濟組織的選舉方式。《村委會組織法》規定，村民委員會成員實行直接選舉，即由全體選民直接投票選舉村民委員會成員。而當前村集體經濟組織仍實行間接選舉，即由村民代表選舉集體經濟組織成員。但是村委會撤銷后，作為管理村集體經濟的組織能否代表最廣大人民的根本利益？而且，作為一種發展的趨勢，民間的潮流是不可阻擋的，也不能倒退的，由直接選舉倒退到間接選舉的選舉方式是不會被廣大村民所接受的。發展社會主義民主政治，是我們黨的一貫主張。讓我們透過農村村民自治的發展軌跡來詮釋社會主義民主。興于20世紀80年代的農村村民自治是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本的社會政治制度，就因為它順應了時代的潮流，適應了農村改革發展的需要，所以以磅礴之勢迅速發展并席卷了中國農村大地。在20多年的前進過程中，我國的村民自治也經歷了一個實踐、認識、實踐、再認識的反復過程，在探索中前進，在探索中完善，今天，它已實現了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。而民主選舉作為“四個民主”的前提和基礎，作為“四個民主”的的龍頭和突破口，更倍受矚目。在20年的風雨歷程中，民主選舉也實現了從任命走向間接選舉，從間接選舉走向直接選舉的兩次歷史性跨越。而直接選舉因其最能充分發揚民主，表達選舉人的意志，體現民主成為村民委員會選舉的一個基本原則。農村民主政治發展至今，難道民主還要倒退？所以筆者認為，村集體經濟組織成員的選舉也應參照村民委員會選舉辦法，由全體村民來直接選舉，履行選民資格確認、登記公布選民名單，組織選民醞釀、提名候選人，根據差額選舉正式候選人，設立秘密寫票處、直接投票選舉，公開唱票計票、當場公布選舉結果，由村民群眾選出自己滿意的帶頭人，管理自己的事務。同時，村民群眾也享有罷免權，可依法罷免不合格的村官。這樣，可最大程度的保證村民直接行使民主權利，依法保障他們的合法權益，推動經濟繁榮和社會進步。