低收入社區規劃設計的誤區

　　近來讀到一些關于我國主要城市中進行低收入社區建設（保障性社區，包括經濟適用房社區、“兩限房”社區或其他具有政府保障性色彩的社區）的報道，產生了深深的困擾。
 
　　在一段關于廣州市某低收入社區的方案評價中，有這樣的“專家點評”：“新社區大小組團共存，建筑群不封閉，一個組團內部高低建筑搭配，居住空間的混合性空間變化較多”。而另一個方案的“專家評價”則是：“一水多點，移步易景”。這些帶著鮮明規劃技術色彩的詞匯：“組團”、“封閉”、“搭配”、“混合性空間”，甚至還加上類似于房地產廣告的文縐縐的詞匯，竟然出現在專家對于此類保障性社區的評價中，的確讓人震驚。
 
　　此類評價的出發點是將保障性社區建設理解為一種產品，評價的對象僅僅是產品本身。但是，低收入社區的存在　絕不僅僅是一種產品，它在本質上表現為規劃師對于城市低收入人群的理解，包括對人群的結構、規模、經濟狀況和社會組織模式的深刻理解，并成功地將這種理解體現于其作品中。任何產品，如果不基于此類理解就倉促成圖，只能說是規劃師背棄了自身的本質責任。因為，越是低收入社區，其居住物的價值越與其自身無關，而更多地表現它與其居民之間的良好契合。而按照上述“專家評價”的標準，任何正常的商品住宅小區都可以被判斷為“好的低收入社區”，因為無論是“組團”還是“開放性”抑或“水景”，都是成本越高越好，于是我們得到一個奇怪的結論：越是昂貴的社區就是越好的低收入保障住宅小區。

　　當然，出現這樣奇怪的現象，其根本原因不在于某個個體規劃師，而在于我國目前的規劃教育體系和規劃操作體系，無不把規劃師本身的責任僅限于“設計產品”一端，而將“設計怎樣的產品”、“為什么要設計這些產品”甚至“靠產品能不能解決問題”等規劃師應該思考的問題，要么付之闕如，要么讓其他對規劃知識一知半解甚至一無所知的職能部門來承擔。于是，規劃師所考慮的問題就變得越來越技術，而越來越忽視那些重要的非技術性因素，盡管對于一個城市問題，起決定性意義的往往是這些非技術性因素。
 
　　具體到低收入社區的設計方面，我們至少可以考慮幾個非技術性因素，值得規劃師深入探討。
 
　　第一是產品定位問題。
　　究竟什么樣的產品可以成為“低收入社區”？按照上文廣州某社區的標準，很難看出這些產品從其存在的本質上與普通商品住宅有任何區別。除了一些極其細微、非技術人員根本不會涉及的區別以外（如取消造價昂貴的飄板坡），它們和普通商品住宅出售幾乎沒有區別。但是，如果這樣的產品直接進入低收入家庭的市場而不考慮政府補貼，那么它們仍然是一種奢侈物。龍永圖日前在南京說，“六千多一平米的所謂‘限價房’是限價的么？那還是為中高收入人群準備的。我看，五百到一千元每平米的房子才是真正的‘限價房’”。
 
　　按照目前國內大部分低收入社區的標準，哪怕僅僅考慮建筑造價和開發商的基礎利潤，每平米的成本也至少在千元以上，這個價格對于正常中等收入的市民而言，自然相當便宜，但是對于那些每月依靠數百元低保收入生存的低收入家庭來說，仍然是一個天文數字。而讓政府去彌合這個巨大的購買/租賃能力差距，就必須付出巨大的財政補貼。當然，低收入社區無論如何不能離開財政補貼，但可以問這樣一個問題，究竟政府是否需要補貼如此大的份額，以至于一個每月除了基本生存支出之外沒有任何余錢的家庭，也能夠住得起普通商品住宅品質的房子？
 
　　顯而易見，我國政府尤其是市政府的財力遠未達到這一水平。所以，這樣的“低收入社區”僅具有樣板作用而不具備大規模開展的能力，也就成為了稀缺資源，而其稀缺性又會提高獲取它們的成本。于是，最窮的那一部分家庭，由于無法付出那些或多或少有些灰色的“獲取成本”，又干脆被排斥在排隊名單之外。這種補貼方式的問題，如果我們用一個模型來簡化，可以這樣理解：假設一個城市有10萬貧困人口吃不起飯，而政府有20萬的預算進行救助，政府可以采取兩種方式：一是以每人20元的標準，補貼其中10%的人口，請他們吃肯德基；二是以每人2元的方式補貼所有的人吃最便宜的盒飯。顯然第二種方式更具備“社會福利”的基本特征，但是在很多國內低收入社區建設的例子中，顯然政府采取的是第一種方法。
 
　　如果需要將政府的思路轉變為第二種方案，那么就需要規劃師解決一個問題：究竟是否存在那些成本顯著低于普通商品住宅，同時又能夠滿足低收入家庭的全部基本居住需求，且無悖于基本人道的居住產品？
 
　　答案顯然是存在的。只是這些產品不在我國城市規劃教育體系的任何一本教科書里。亞洲的一些發展中國家的發展歷程中，我們可以見到相當多的此類實例。在菲律賓馬尼拉郊外的一個住宅項目，被稱為“De la Costa Project”是一個很好的例子。這一項目是由政府在郊外建設有數百居住單元的框架式住宅，以低價格出售給低收入家庭。這個社區中的產品定位都是基于一個原則：僅僅滿足居民的基本生活需求，不做任何額外功能。如每個住宅單元都是只有上下水管，供電、廚衛設施、屋頂、門窗的毛坯房，甚至單元框架內的內部隔墻也由居民自行完成。每一個基本單元面積為20平方米，可與相鄰基本單元連接，因此增加了其可擴充性（但是進行擴充的居民極少）。公共空間、運動空間和其他社區配套也僅按照最基本的需求門檻進行配備。如果將這樣的產品放到我國的規劃師或規劃系的學生面前，恐怕是要遭到嗤笑的，因為這實在不能算是“漂亮”或者哪怕僅是“看得過去”的產品。但恰恰是這樣的產品更適合那些低收入家庭的需求，而政府也將因為單個家庭的補貼數額下降而能夠補貼更多的家庭。至于“開放空間”、“錯落有致”和“移步換景”之類的標準，根本不該被用來評價一個低收入社區。錯落有致的天際線只有當人們已經能夠解決最基本的生存需求以后才能夠欣賞，對于低收入社區談這個，顯然是奢侈的，在資源有限的前提下是荒唐的。
 
　　一個好的低收入社區的產品定位，最核心的內容是在滿足需求的前提下降成本。但是，上文中該社區的降成本方式，僅僅減去飄板坡，外墻用涂料，顯然力度遠遠不夠。這就需要規劃師萬萬不能把產品定位為“便宜的正常住宅”，而需要充分發揮他們的想象能力，考慮究竟哪些是可以毫不留情砍掉的成本。上文中菲律賓的項目就是很好的例子。一家人住20平米的地方是不是有點兒擠？當然擠。但是行不行呢？我看沒有什么不行。當年住大學宿舍的時候，15平米的屋子睡8個人，也沒有覺得有多困難；而上文中該社區的戶型，“單體戶型以一房一廳，兩房一廳，三房一廳為主；面積分40平米，60平米，80平米，100平米幾個檔次。多層以40，60平米為主，高層以60，80，100平米為主。”對于一個月收入僅有數百元的家庭，顯然還是過分豪華了。
 
　　其他能砍掉的彈性成本實際上還有很多。能否不用電梯而將房型全部用低于7層的樓填充？如果容積率不夠，能否將日照間距按照低限，并且增加東西向的房型？能否將地下室也開辟作為更加低廉的居住空間？也許有人會覺得，成本再這樣砍下去，這地方就要變成出租屋式的居住環境了。問題是，我國目前的收入階層二元化分布決定了城市中必然有相當數量的出租屋等級的居住。政府要么無視大多數低收入人群的存在，建設少量商品住宅等級的社區補貼少數低收入者；要么政府就以更大的力度建設大批低成本住宅，讓更多的低收入者分享福利。如果我們對低收入社區也一味強調居住的人性化、舒適化，實際上我們就是在廣泛剝奪大多數低收入者的福利權。
 
　　第二是低收入階層的就業需求。
　　眾所周知，收入水平低至社會普通職工平均工資以下的人群，往往從事的是“非正式職業”。這種在發展中國家常見的就業形態，被稱為“Informal Sector”的模式，構成了這群人的基本經濟來源。東南亞國家、拉美國家中，由于快速城市化和農村人口的盲目涌入城市，使得這種以攤販、乞討甚至某些非法行業等方式存在的經濟普遍存在。據聯合國開發署統計，此類經濟在某些城市地區已經占居民收入的25%～50%之多，在拉美一些地區，提供了25%以上的就業機會。這種經濟的主要特征，表現為“基本上僅僅滿足于最低標準的收入，幾乎沒有資本投入，也沒有技能訓練，業務拓展機會受到嚴重限制。”由于我國城鄉二元化的控制措施，我國城市中的低收入社區在居民成份上不太可能大規模出現拉美式的新進外來人口涌入，而仍然以舊有城鎮居民為主，但是其就業整體特征仍然體現出強烈的非正規化傾向。如一個北京的典型低收入居民也許不會乞討，但很可能去開殘疾人三輪車進行違法運營；也許不會從事嚴重違法職業，但很可能在家里開一個未經注冊的小鋪子。我們暫且不討論這些行為究竟合法與否，但是規劃師必須正視這些現象的存在，并且在自己的設計中摻入對于這些人類行為模式的考慮。

　　對于非正式經濟的考慮如何體現在設計中？我們可以考慮如下幾個方面。
 
　　一是從底層住宅的功能設置來看。
　　此類經濟往往需要在最大程度上利用可支配空間。因此，所有的低收入社區的底層住宅，實際上都具備極大的轉化為商業店鋪的可能性。而且此種店鋪由于經營者無法投入過多資本進行裝修，業態較為單一，基本上只能經營低價日用品或日常服務，如煙酒飲料的零售，或者衣服清洗、縫補等。但是對于社區的規劃者來說，這種小區內部的住宅經商行為是需要嚴格禁止的，于是規劃理念與實際用途產生了巨大偏差，底層商鋪的經營者不得不進行一些嚴重改變住宅形態的小型工程，如破窗、開門、墊高屋外地面水平等，以利于顧客進出，或者在窗外完成購物行為。盡管這些舉動無疑與各種管理規定、法律抵觸，但是出于眾所周知的原因，實際上物業的后期管理對于此類現象往往無從下手。所以，考慮到這種情況，一個典型的低收入小區就必須考慮到底層住宅具有比高檔小區的底層住宅更強的商業化動力，從而在產品設計之初就為后來的行為留下便利。從低收入階層的生活實際出發，城市管理部門對于此類小區內部的底層商業也需要在注冊、查處和管理方面留出必要的便利。這比起讓低收入者享受近乎無償的商品住宅居住，卻仍然無法改善經濟狀況的福利政策來說，就要有效得多了。
 
　　二是攤販式的經濟行為對公共空間的影響。
　　宅間空地變成綠地是目前小區設計最常見的手法，但是在一個低收入社區中，公共空間具有比綠地更重要的意義，那就是容納居民活動和攤販式經營。出售廉價的襪子、食品、烤串、盜版音像制品，這些行為是北京低收入人口聚集的小區中最常見的攤販經營范圍。而且，由于城管部門往往只負責城市道路，小區內部的此類行為只要與物業保安達成妥協，基本就不受限制。而在現有的設計手法下，這些行為與小區綠地的設置發生了嚴重的空間沖突，最終導致綠地基本被踐踏一空，或者被生活垃圾淹沒。這個事實同樣表明了規劃師在設計的時候，對于居民未來對公共空間的利用模式缺乏預見。既然居民的攤販式交易遲早要占領綠地，在放置公共空間的時候就應該對居民的行為進行預計，留出一定數量的硬質地面，輔以足夠數量的簡便座椅和垃圾桶，以確保這些交易能夠盡可能不影響居住環境的整潔性。當然，城市規劃管理部門在審理規劃的時候，也必須考慮到低收入社區的這一特性，適當降低對于“綠地率”等硬性指標的要求。畢竟，與其預先規劃一塊注定要被踐踏的綠地，不如把部分綠地改為更耐踐踏，也更容易收拾的活動廣場。
 
　　以上從一些非技術性角度對規劃師設計原則提出了一些探討。但是，實際上以上原則得到實施的關鍵人群不是規劃師，而是規劃管理部門。如果市政府無法容忍視覺效果不佳的社區，那么我們上文提出的“成本盡可能低”的低收入社區，顯然難以通過政府審批；如果規劃管理部門卡死30%以上的綠地率，那么低收入社區的綠地仍然會被攤販們踐踏。因此，要建設好我們的保障性社區，除了規劃師需要更深入地理解我們的低收入人群以外，更重要的是管理部門和職能部門需要轉變思路，在標準上留出余地。
 
參考文獻
 
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2 Geoffrey Payne. Low-Income Housing in the Developing World. John Wiley & Sons, 1984.
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4 中國新聞網，2007年06月18日電訊
5  Christian M. Rogerson, Urban poverty and the informal economy in South Africa’s economic heartland, Environment and Urbanization 1996; 8; 167
6  S.V. Sethuraman, Urban Poverty and the Informal Sector, United Nations Development Programme, New York, August 1997