城市規劃的空間性與政策性協同探討

　　城市規劃具有空間與政策的二重性，包含著一件事物不可分割的兩個側面。因此，從實質上講，規劃是一種關于空間的政策，從而生產一種政策性的空間。然而從中國當代城市規劃發展的歷程來看，無論是在城市規劃教育、編制還是管理過程中；兩者卻處于分裂與隔離的狀態。

　　1 問題的提出：空間性與政策性的分裂與隔離
　　在規劃教育領域，空間性和政策性二者的分裂與隔離現象很明顯，具體體現在空間性規劃教育和政策性規劃教育兩大傳統的各自為政。筆者的規劃教育經歷也戲劇性地體現了這種二分現象。本科階段純空間性地進行物質規劃訓練，完全沒有公共政策的概念，畫圖比討論重要，圖紙比論文重要。在香港大學研究生學習期間所了解到的城市規劃教育幾乎完全是純政策性的規劃訓練，沒有空間設計，學生也完全不需要空間訓練背景，有律師、會計師、經濟師、公務員等，大多不會工程制圖，甚至不識圖。一個班就是一個微型社會，討論比畫圖重要，論文比圖紙重要，而不同討論者持有不同的社會立場和職業價值觀。在中國內地偏建筑和工程類的空間性規劃教育占據絕對優勢，根據20世紀90年代中期的統計，約占80%，其他政策性和地理性相結合的規劃教育約占20%。這種“二八現象”體現了規劃教育在空間性和政策性上的分裂與隔離。
　　在規劃編制階段，空間性和政策性二者的分裂與隔離現象也很明顯。比如，目前的城鎮體系規劃重空間而輕政策，難以在后續過程中實現開發權的轉移和補償；主體功能區規劃重政策而輕空間，雖然提出了開發權的轉移和補償思路，但以行政單元而不是以開發單元來劃分空間分區，開發權的分配很難落實。
　　在規劃實施和管理階段，空間性和政策性二者的分裂與隔離現象也很明顯。例如，國土部門、發改委和規劃部門都和規劃職能相關，但前兩者偏政策管理，后者偏空間管理。這就導致部門所對應的土地利用規劃和國民經濟發展五年計劃重政策而輕空間，總體規劃重空間而輕政策。鑒于上述理由，將空間和政策緊密結合，展開規劃職業行為研究顯得十分必要。
　　規劃行為就是與規劃事務相關的社會群體或個人的職業行為。規劃行為包括教育、政策、編制、管理四大類。其中，教育行為是針對城市規劃哲學、相關理論和技術方法的教授、訓練和學習的行為；政策行為是針對規劃的編制、執行和評估修改等各種政策研究和各種法制規范條例制訂的行為；編制行為是針對從國土到區域、城鄉到片區、街區到地塊的各種規劃成果編制的行為；管理行為是針對規劃實施過程中管理和控制的行為。具體的規劃行為牽涉到相關的規劃機構。教育行為以規劃專業院系為主體進行，政策行為以規劃政策研究機構為主體進行（目前國內這類專門機構較缺，政策行為質量較差），編制行為以規劃設計院、規劃設計公司為主體進行，管理行為以規劃管理局為主體進行。四種規劃職業行為牽涉四類規劃職業機構。規劃機構間有時也有人才流動，職業行為在主業的基礎上也有適當的重疊，比如教育機構的教師有參與政策編制和規劃編制；規劃師也有參與規范編制或借調到規劃管理機構從事規劃運作決策；規劃局的高學歷官員有兼職規劃院系教授，聯合培養碩士、博士研究生。這些人才流動對完善規劃人才的視野以及規劃機構自身的規劃行為都是很有裨益的。
　　規劃的空間性和政策性應從分裂與隔離邁向整合與協同。下面結合四種不同的規劃職業行為予以分別闡述。

　　2 教育行為：價值體系協同
　　城市規劃專業教育最重要的是價值觀的培養。近十年來，我國設置了城市規劃專業的院校從不足30所到100多所，這種發展速度是舉世無雙的，也是對當代中國城市超常規發展所導致的規劃人才短缺的一種回應。陳秉釗先生提出當代城市規劃專業教育發展有三個重點：職業道德教育應作為主線貫穿始終；本科教育應走向多類型、多模式培養；研究生教育應擴大研究的領域。規劃專業工作者需要有一種愛心和責任感，這種愛心和責任感涵蓋資源、環境、社會和公眾等方面。因此，規劃師的社會角色不是取悅權力、追隨資本和謀求自利，而是公眾利益優先、社會公平優先、道德自律優先。
　　由于規劃行為的多樣性（教育、管理、研究、設計），規劃機構的多樣性（規劃系、規劃局、規劃院、規劃政策研究所）以及規劃人才的多樣性（規劃教師、規劃設計師、規劃管理人員、規劃研究員），要求當代城市規劃專業教育也是多類型、多模式的。近年來，全國城市規劃專業指導委員會指定了8門核心課程，其他課程留給各規劃院校自主選擇，但對比美國的城市規劃教育，公共政策和公共管理內容在我國規劃教育中要么缺失，要么權重不足。從價值體系的“水桶效應”來講，由于公共政策和公共管理教育的短板，導致規劃人才“半桶水”的現象很普遍。規劃價值體系的不完整，導致學生的政策理論素養普遍較差，組織協調能力較低，職業道德操守教育也非常欠缺。
　　吳志強先生認為規劃教育要避免“去物質化極端”和“唯空間論極端”，實際上是強調規劃教育中空間和政策并重的價值觀。這就要求規劃院系從師資隊伍的準備、課程設置、教學體系的完善等各方面都要注重空間和政策的二重性平衡問題。規劃的核心理論既要空間化，又要和中國本土化的政策相結合，從人的尺度、地方尺度、區域尺度和國土的尺度來思考規劃問題，這樣可避免城市規劃學科的危機，即規劃核心理論空心化、規劃理論創新惰性化、規劃研究陣地孤立化。
　　科學發展觀強調全面、協調、可持續發展，體現在城市規劃上就是要確立以人為本的基本社會價值原則，并把這些價值觀念轉化為技術性的評判標準，然后在空間上加以落實，將城市規劃的價值判斷和決策選擇寓于社會現實之中，從而實現“自上而下”與“自下而上”兩種決策方式的有機結合。在規劃運行的動態過程中，有效地、適時地解決各種相關的城市問題和矛盾，以促進城鄉經濟、社會和環境的可持續發展。
　　規劃教育可以分為學院教育和職業教育兩大部分。前者從低到高可分為本科階段教育、碩士階段教育和博士階段教育；后者主要是注冊規劃師考前教育和注冊后再教育。針對我國城市規劃學科的高校教育以空間教育為主的特點，應增加政策教育的必修課內容。本科教育建議在全國城市規劃專業指導委員會指定的8門核心課程的基礎上再增加一門公共政策和公共管理的核心課程，形成“9＋N的課程體系”。通過城市規劃專業教育評估活動，以評促建，以評促改。對以空間性傳統為主的規劃院系加強政策性教育的內容，對以政策性傳統為主的規劃院系提高空間性教育的比重，并在高等城市規劃學科專業指導委員會每年的年會上交流經驗。職業教育中政策教育的分量更要加強。注冊規劃師考試要與時俱進，新時期的新政策、新法律的考試內容和比例要增加，考后再培訓的教材和講座也要增加公共政策和公共管理方面的內容。
　　毫無疑問，城市規劃的教育是一種終身教育，但規劃教育的核心價值觀在政治體制穩定的前提下應該具有一定的連續性。規劃教育應該從“量的繁榮”走向“質的提高”。這種“質的提高”體現在規劃的空間性教育和政策性教育的平衡上。在價值觀平衡的前提下，針對學生的特點和喜好，因材施教，培養不同類型的規劃人才，有的偏設計，有的偏研究，有的偏管理。這種“和而不同”的規劃教育模式首先強調的是價值觀的“和”，即道的“和”，然后是社會行為的“不同”，即器的“不同”。空間教育與政策教育的協同至關重要。

　　3 政策行為：政策體系協同
　　政策即政治策略。在中國，政策與公共政策實質上是同義異語。現代公共政策學是20世紀50年代以來從現代政治學領域獨立出來的研究政策系統及其規律的新興學科。西方對“公共政策”概念有許多代表性的描述，概括起來，是指特定主體制定和實施的，具有特定價值取向和特定目標，為解決特定社會問題和調整相關利益而采取的具有權威性的政治行動。
　　公共政策不可避免地要和具體的地區和城市發展相結合，因而是空間性的政策。區域公共政策的制定主體包括國家和地方兩個層面。它的主要功能是通過一系列的政策措施解決區域范圍內的公共問題，維護區域范圍內的公共利益，協調跨區域的公共問題和不同區域的利益問題。區域與城市的公共政策都體現了政治性與公共性、強制性與合法性、公平性與效率性的一般特征，同時也呈現出豐富性、復雜性和多樣性的具體特征。
　　現代城市規劃是一項公共政策，從誕生起就是政府憑借公共權力干預市場資源配置、調控社會－空間進程的一種手段。在我國實行計劃經濟的年代，城市規劃成為實現國民經濟和社會發展計劃的工具；改革開放后，城市規劃服務以經濟建設為中心，政策目標偏向于經濟發展速度和市場效率；自科學發展觀提出以后，政策目標向社會公平、公共利益、社會穩定的公共問題傾斜，形成包括公共參與、公眾監督、城市管治和政策評估過程在內的城市規劃公共政策體系。規劃的公共政策屬性和特征貫穿規劃的編制、實施、管理、監督和評估過程。
　　城市規劃政策體系協同分為體系外協同和體系內協同。體系外協同是城市規劃政策和其他公共政策的協同。體系內協同是城市規劃運行過程內部的政策協同。前者需要協同的政策包括住房、土地、轉移支付、環保、產業、戶口、人口流動、生態、節能等政策。后者需要協同的政策包括編制、管理和監理政策。體系外政策協同的關鍵在于將不同的公共政策空間化，在空間層面協同不同政策的沖突，以保障政策在空間實施過程中的落實。體系內政策協同的關鍵在于保證公共政策在執行過程中的連貫性和實效性。
　　城市規劃編制政策包括法定規劃和研究性規劃兩方面的內容。前者包括城鎮體系規劃、城鄉總體規劃和控制性詳細規劃。后者包括城市設計、概念規劃和專項規劃等。規劃編制中需要理清法定規劃的強制性特點和研究性規劃的指導性特點，而編制政策要向法定規劃傾斜，加強法定規劃空間管治的配套政策研究。法定規劃的規范化、制度化是重點，研究性規劃的成果最終要轉化到法定規劃當中去。
　　城市規劃運行管理政策主要是“一書三證制度”，對項目選址、用地許可和建設工程許可做出行政審批，而許可的依據是當前的公共政策和當期的空間規劃。嚴格控制好規劃的執行，通過政策的完善減少自由裁量的隨意性，規避權利尋租，是具有現實意義的。
　　目前，城市規劃監督政策還停留在設想階段，但從權力結構完善和制衡角度看，它是必不可少和亟待完善的。正如建筑監理是建筑工程質量體系中的一個重要環節一樣，規劃監理也應成為規劃實踐體系中的一個重要環節。通過規劃監理制衡規劃執行權力以及檢驗規劃編制的實效性，貫穿宏觀、中觀和微觀的規劃決策過程，完善質量管理和績效管理，全面組織規劃編制與實施的協調，保證城市規劃實踐的健康發展和平穩運行。
　　城市規劃政策體系協同是教育體系協同的延續，為空間體系的協同提供政策保障，為運行體系的效率和公平提供制度基礎。目前專門的規劃政策研究人才缺乏，研究機構不足，研究經費短缺。政策的研究、制訂和修編完善是一個連續的、長期的過程，需要有專門的人才、機構、經費的支持，而不是出了大問題才臨時抱佛腳，緊急定政策；人員到處抽調，經費捉襟見肘；政策編完，班子解散；政策修編，沒有被納入制度框架；修編后的效果如何，缺乏連續跟蹤。在當前的發展形勢下，規劃政策體系欠賬較多，亟待完善。
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　　4 編制行為：空間體系協同
　　長期以來，我國的規劃編制是“物質規劃”和“發展規劃”兩線分離的。改革開放以后，對糧食安全、生態安全的擔憂使土地利用總體規劃和環境保護規劃的編制經歷了從無到有，再到日趨重視的過程。目前城鄉規劃、社會經濟發展規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃這四種規劃正呈“四足鼎立”的發展態勢。然而“城鄉分治”的傳統、“部門分割”的現象以及“規劃失效”的現實要求規劃編制走向集中與協同。“四規疊合”是手段，其目的是“四規合一”，但在缺乏“四規合一”現存規劃體制的背景下，“四規疊合”是一種現實和理性的選擇。在重慶市2007年的經濟工作會議上，重慶市領導明確提出要“探索建立市級四規協調機制和區縣四規疊合機制”悶。由于重慶是直轄市，又是國家級城鄉統籌配套改革試驗區，應該說對規劃編制空間體系協同的探索已經走在了全國前列。
　　2008年1月1日起實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》是我國規劃史上的里程碑，它是規劃編制空間系統協同的法制基礎。沒有城鄉空間的統籌考慮，就不可能進行“四規疊合”。圍繞新的法律，原有的規劃編制制度就需要進行重新修訂和完善，化“行政推動”為“立法推動”，應盡快出臺相關規章和標準性文件。對重慶來說，目前針對城市的《重慶市城市規劃管理條例》和針對農村的《重慶市村鎮規劃建設管理條例》正在進行全面的修訂，即將形成新的《重慶市城鄉規劃條例》，真正在地方層面上落實城鄉規劃立法的統一，以保障和推動“四規疊合”的順利進行。
　　“四規疊合”的實質是全面協調，根本方法是統籌兼顧，改變過去“各自為戰”的局面，建立各類規劃全面、系統、有效的銜接機制，形成區域和城市發展的“政策合力”。通過多層次、多角度、多方位的溝通協調，讓部門的、短期的、局部的利益讓位于整體的、長遠的、全局的利益，最終取得總體利益的平衡。新的城鄉規劃體制是“四規疊合”的理想平臺。
　　規劃編制應研究從宏觀到中觀，再到微觀的空間系統協同。根據我國政治體制的特點，建立國土層面的“四規協調”、區域層面的“四規疊合”和城鄉層面的“四規合一”機制。宏觀層面強調政策協調，中觀層面強調空間疊合，微觀層面強調政策和空間的合一運作，唯有如此，才是科學發展觀指導下的規劃編制之路。國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃這“四規”是綜合規劃，具有綜合性、區域性、長遠性的特點，是第一層次的規劃（上位規劃），同時也是第二層次規劃的依據。第二層次的規劃（下位規劃）包括各種專項規劃和專業規劃。在第一層次規劃中城鄉規劃和土地利用總體規劃是空間類規劃，國民經濟和社會發展規劃是政策類規劃，環境保護規劃兼具空間類和政策類規劃屬性。第二層次的規劃同時兼有空間類和政策類規劃的屬性，其中社會事業和產業發展部門多為政策類規劃，基礎設施、環境資源利用保護等多為空間類規劃。
　　規劃編制的空間體系協同是對長期以來我國規劃編制部門分割體制的修正手段，規劃編制從“兩線分離”到“四足鼎立”，再到“四規疊合”，體現了一種體制性的改革意圖，最終走向“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”的高度協同狀態。

　　5 管理行為：運行體系協同
　　一個良好的規劃運行體系應該是一個開放的管理系統，必須體現過程機制和協調機制。開放就必須讓各種權力能夠有參與的渠道，有討價還價、協商的機制。本文有些大膽設想，比如設立一個規劃黨政分委員會，隸屬于規劃委員會領導，協調規劃和行政四大班子的關系，其又是權力的過渡和緩沖機構，體現黨的領導功能、人大的立法功能和政協的民主協商功能，但又防止許多地方縣（市）委書記直接兼任規劃委員會主任的情況發生，避免了權力的缺位和越位現象。又比如設立一個規劃公眾參與分委員會進入規劃委員會，隸屬于規劃委員會領導，人員有專家代表、行業代表和市民代表，分別體現專家型公眾、業主型公眾和草根型公眾的利益。有這樣的分委會就可以避免我國的公眾參與長期處于參與階梯模型的低端，可進入實質性參與和高端參與的狀態。再比如設立一個規劃部門協調分委員會，隸屬于規劃委員會領導，主要是協調政府條塊管理之間的部門利益，重點是國土部門、發改部門、環保部門和規劃部門的協調。這種分委員會制度保證了官方和民間的平等參與，“條條”和“塊塊”的對話協調機制，從制度上體現社會的公平和公正。
　　一個良好的規劃運行體系應該是一個有效率的管理系統。規劃委員會制度是在民主前提下的集中制度，由規劃委員會主任召集各個分委員會代表參加會議，進而形成規劃決策。三個分委員會的權力、義務和責任由規劃委員會擬定，會議、投票、人事等制度落實后由人大通過并每年進行修訂。改良后的規劃委員會從制度上體現了規劃決策的集中和效率。
　　一個良好的規劃運行體系應該是一個有層次的管理系統，通過規劃編制、執行、監理的“三權分立”，實現權力的制衡與監督。處于社會轉型期的規劃運行，不是迎合既成事實的“違規”操作和隨意改變規劃，成為代人受過的犧牲品，更不是各種利益團體借助各種權力和手段以最小的投入實現自身經濟效益最大化的突破口。“三權分立”從制度上避免了權力尋租和自由裁量權的失控，從而也保護了規劃從業人員的執業安全。
　　基于城市規劃運行理念，結合當代中國的政治體制和規劃體制的特點，本文試圖提出一種在現有的規劃委員會制度上經過改良的規劃運行機制。該模式通過城市規劃委員會制度的改良、三個分委員會制度的建立和城市規劃決策的三層次劃分，試圖實現城市規劃運行的協同。
　　一個良好的規劃運行體系可以處理好導向、協調、控制和適應四個方面的功能，即引導城市規劃行為和城市規劃建設發展，協調城市規劃及城市發展中各種利益主體的關系，控制城市社會環境中涉及公共物品的配套建設，適應城市經濟、社會和環境的可持續發展。規劃運行的意義并不在于規劃運行的結果，而在于規劃運行的過程，實質上就是規劃適應社會、服務社會并被社會理解和接受的過程。

　　6 四位一體的規劃行為協同框架
　　規劃行為是價值、政策、空間、運作四個系統共同作用的職業行為。其中，教育行為構建規劃的價值體系，政策行為構建規劃的政策體系，編制行為構建規劃的空間體系，管理行為構建規劃的運作體系。它們構建了四位一體的規劃行為協同框架。在這個框架中，教育行為是其他各種規劃行為的認知基礎，政策行為是其他各種規劃行為的制度保障，編制行為是規劃政策的空間安排和落實，管理行為是規劃空間和政策實施的控制和管治手段。
　　總的來講，改革開放后的30年里，中國的規劃教育、研究、設計和管理方面空間性強于政策性，空間性專才大大多于政策性專才，而文武雙全的復合型人才奇缺。在城市規劃學術領域空間和政策隔離的、背靠背的研究較多，而整體的、同步的、協同的研究較少。然而，規劃學科也是與時俱進的。近年來，科學發展觀的提出和《城鄉規劃法》的實施，整個規劃學術界對城市規劃作為公共政策的研究日益加強，政策空間化的努力也已經開始。這種空間與政策的規劃協同對區域與城市的繁榮而有秩序地發展是很有作用的。展開規劃空間與政策協同的理論、方法和技術措施的研究，其意義就在于此。當然轉型社會的復雜性以及發展速度的高慣性使規劃協同的研究任重道遠，本文僅僅只是一個開始。

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