城市規(guī)劃中的公共利益之辯

1 引言
　　在經濟高速增長和社會轉型的背景下，我國城市發(fā)展重點由單純的外部擴張逐步轉向外部擴張與內部挖潛并進，對城市規(guī)劃提出了新的要求。公共利益作為城市規(guī)劃工作的目的，也是工作過程當中必然涉及到的多項政策工具的必要前提和基礎。《物權法》的出臺標志著國家對保護私人財產權利進入一個新的階段。而由于對公共利益衡量標準的法律空白，及對其理解的莫衷一是，導致城市規(guī)劃在落實過程中困難重重。
　　由于公共利益其概念本身的模糊性和不確定性，我國目前的法律條文均未對其做出明確定義，最高人民法院亦未做出明確的司法解釋。理論界對公共利益的要求顯得過于完美，對其范圍與內容，乃至本身存在的討論紛爭不斷，使得原本復雜得難以定義的概念又再蒙上一層神秘面紗，至今未能得到統(tǒng)一標準。無論在理論層面還是現(xiàn)實操作范圍內，公共利益的存在與必要是無可否認的。應當首先對公共利益的性質和內涵進行分析，進而揭示現(xiàn)階段公共利益在城市規(guī)劃中的體現(xiàn)。
2 公共利益的內涵
　　對“公共利益”的關注和研究，一般都從對“利益”內涵的探討入手，并且注重“公共利益與私人利益”相互的關系。本文重點探討的是現(xiàn)階段公共利益在城市規(guī)劃當中的體現(xiàn)，也需要從這兩個方面進行思考。
2.1 對利益的分析
　　利益是一種對主、客體相互關系的價值判斷，是被主體獲得或肯定的積極價值。利益在內容上也不限于物質形態(tài)，還可涉及精神樣態(tài)。利益會因個體感覺、興趣的差異，而有所不同，并會受到不斷發(fā)展的社會情形所左右，而在不同時期呈現(xiàn)其差異（城仲模，1997）。因此，不同的人對利益的不同理解，實際上是由其價值取向所決定的積極的價值判斷。人的價值取向和其自身的知識結構、所處社會環(huán)境、時代背景等要素密切相關，這就使人們對于利益的判斷摻雜了主觀意志，從而導致利益乃至公共利益呈現(xiàn)出多元內涵。
2.2 公共利益同私人利益的關系辨析
　　同時，利益是需要主體以一定的社會關系為中介，以社會實踐為手段，使需要主體與需要對象之間的矛盾狀態(tài)得以克服，即需要的滿足。表面看來，利益是需要主體與需要客體之間矛盾的解決，但其實質都是一定的社會關系的體現(xiàn)和反映，即無論是公共利益還是私人利益，都是主體通過社會實踐活動以一定的社會關系對權利的選擇和分配過程。在此過程中，不同利益主體之間通過各種社會實踐活動產生聯(lián)系，因其利益存在的共性部分而形成某種利益共同體。公共利益作為該利益共同體總體利益體現(xiàn)，支配個體利益作用的方向和作用程度，協(xié)調個人之間的利益關系。公共利益以個體利益為基礎，但不是特殊利益的機械相加，而是在個體利益基礎上形成的新的更高層次的利益，由個體利益中最一般，最本質的部分形成。因此，公共利益不可能體現(xiàn)或包含了全部的個體利益，而只能體現(xiàn)個體利益中對外表現(xiàn)出共性的那部分利益。
　　應當認為，公共利益是以服務于整體為目的的理性追求（梁鶴年，2008）。為了探究這種理性追求在當代的體現(xiàn)，還需要理清公共利益的屬性定位，才能為進一步理清公共利益在規(guī)劃當中的體現(xiàn)奠定堅實的理論基礎。
3 公共利益的屬性定位
　　雖然學界對公共利益的界定仍未達成共識，但對其屬性應當有較為清晰的理解。
3.1 公共利益的動態(tài)性
　　公共利益具有動態(tài)性，隨時間的推移和考量范圍的變化呈現(xiàn)出動態(tài)特征，需要以發(fā)展的觀點進行考察，以避免陷入孤立靜止的形而上學觀。
　　第一，公共利益同時代的變化相關聯(lián)。作為一種多元主體的價值判斷，公共利益在特定時代條件和社會制度下，隨主體價值觀的演變產生變化，符合當時代的判定標準。社會的發(fā)展使人們對自身需求的認識，科技發(fā)展的水平，以及各利益主體之間的社會關系發(fā)生變化，這是導致公共利益隨時間推移產生變化的動力所在。比如我國在不同時期不同經濟制度下，對公共利益的理解也是不同的。計劃經濟時期，人們考慮的都是國家利益，集體利益，有關公共利益的問題，都是不成問題的問題；隨著市場經濟制度的建立與完善，經濟運行的主體由公有制主體變化成為多種經濟成分、多種表現(xiàn)形式的市場主體，這些經濟主體都在追求自身利益最大化，于是，公共利益的問題也就顯現(xiàn)出來。
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　　第二，辯證唯物主義認為：任何事物都是矛盾的對立統(tǒng)一體；矛盾雙方在一定的條件下，可以相互轉化。公共利益同私人利益也處于相互轉化，相互滲透的辯證地位。一方面，“公共利益”是相對于“非公共利益”而言的，或者說是相對于“個體利益”而言的，它們的存在正相當于硬幣的正反面，一方以另一方的存在而存在，以另一方的發(fā)展而發(fā)展。另一方面，公共利益與個體利益都不是絕對的，而是相對的，有時也是相互滲透的。公共利益是個體利益的保證，而對于個體利益的追求也可能促進公共利益的發(fā)展，具有一定的外部性。在探討兩者關系時，須用發(fā)展的觀點來分析，不能僅流于形式。正如鄧小平“發(fā)展才是硬道理”的精辟概括，只要有利于社會發(fā)展的事業(yè)都是“公共利益”的攜帶體和嵌鑲體。（何長元等，2004）
3.2 公共利益的缺失性
　　公共利益是一個缺失的概念，有其缺失性。援引“公共利益”實施某種政府行為時，必然對一部分人有利，對另一部分人不利（劉連泰，2006）。任何個體利益都受到社會一般利益的支配和規(guī)定，如果只顧個別、局部利益就會損害共同、整體的利益。在某種條件下，這兩極利益會采取對峙的形式，其結果只能是犧牲一極利益。集體和國家作為公共利益的代表，為了滿足整體利益的需要，為了長遠的根本利益，有可能限制，抑制，甚至損害個體的利益要求，它有可能較多地考慮整體的發(fā)展，希望有一定的社會生產資料用于擴大再生產，或轉化為公共福利事業(yè)。這樣一來，個人利益同公共利益之間就產生了矛盾（王偉光等，1988）。如果矛盾積累過多，就會產生對個體利益的侵犯。因此，需要有一定的協(xié)調工具對次矛盾進行合理的協(xié)調。對為了追求公共利益而產生的對個體利益的損害，要以一定的補償手段進行調節(jié)。以免矛盾積累過深，造成公共利益對個體利益隨意侵犯的現(xiàn)象，而引發(fā)利益的失調與扭曲，形成更深層次的社會問題。
　　需要說明的一點是，公共利益同商業(yè)利益并不是絕對矛盾對立的。市場行為主體對商業(yè)利益的追求，尤其是當其中所包含的經濟效益和社會效益處于相輔相成，相互促進的關系時，商業(yè)行為的結果并非同服務整體的目的相排斥。對于政府來講，由于公共利益的動態(tài)性和政府能力的有限性，無償?shù)爻袚磺泄怖婕炔豢赡芤矡o必要。
4 美國對公共利益的判斷
　　美國在國家新建階段，為保護既得的私有財產，對政府征收權力進行了嚴格限制，將公共利益界定為是否或必須對公眾有用；工業(yè)革命之后，工業(yè)的飛速發(fā)展必然要求建造大型公共設施和興辦大量工廠，如果絕對強調對私人財產的保護，必將阻礙工業(yè)革命的進程，于是對公共利益的判斷標準由嚴到寬，公共使用的判斷標準轉化為公共目的的判斷標準；二十世紀以后，隨著城市更新計劃的推行，法院將征收納入警察權范疇，各地方自身發(fā)展需求決定公共利益的判斷標準，多數(shù)還是以公共使用為標準（姚佐蓮，2006）。
　　從法院對有關公共利益的案例判決可以看出，公共利益的覆蓋范圍呈擴大化的趨勢。在新倫敦征收案中，法院判定公共利益的標準并非局限于公共目的或公共使用，對于能夠促進城市發(fā)展，能夠為地區(qū)“不景氣”的經濟帶來好處的個別行為或帶動地區(qū)就業(yè)的私人開發(fā)行為，也是符合公共利益的，一樣可以被視為符合憲法第五修正案中對“公共使用”的規(guī)定。
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5 當前公共利益在城市規(guī)劃當中的體現(xiàn)
　　城市為人類生存及交往，以及經濟社會的發(fā)展提供了物質空間環(huán)境，其不同時期的發(fā)展，體現(xiàn)出人們對當時的共有利益的追求。城市規(guī)劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。作為一種面向城市未來發(fā)展的學科，城市規(guī)劃通過調節(jié)城市土地和空間結構，協(xié)調和分配土地與空間背后各種復雜的利益關系，有預見性地為城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的或可能出現(xiàn)的問題提供解決途徑，并有目的地引導城市健康發(fā)展，為人們生產生活提供更好的物質空間環(huán)境，保證公共利益的最大化。
　　在不同階段內，社會、經濟、產業(yè)發(fā)展狀況以及自然生態(tài)環(huán)境的變化，給城市發(fā)展帶來不同限制條件，也對城市規(guī)劃提出階段性的任務，要求其以相應的規(guī)劃手段作出應對。當前我國正處于快速城市化時期，在經濟高速增長和社會轉型的背景下，一方面，城市地域空間迅速擴張，這是適應經濟規(guī)模快速發(fā)展的需要，也是世界城市化潮流中不可回避的趨勢；另一方面，我國的城市化多反映在數(shù)量增長之上，但城市化質量不高，快速發(fā)展導致城市內部出現(xiàn)的矛盾逐漸突出。因此，城市發(fā)展建設的重點轉變?yōu)橥獠繑U張與內部挖潛，當中所承載的公共利益對城市規(guī)劃提出的要求則表現(xiàn)為規(guī)模擴張與城市更新并進。
　　所謂城市更新，簡單說就是對城市衰敗地區(qū)進行重新規(guī)劃，通過保護，修繕，拆遷或重建改變城市中產業(yè)和人口的地域分布，并使城市的物質環(huán)境現(xiàn)代化，從而滿足經濟社會發(fā)展的需求，是城市化發(fā)展到特定階段的產物（李艷玲，2004）。基于我國基本國情和城市發(fā)展的需求，城市更新作為城市規(guī)劃調控城市土地與空間的具體手段之一，體現(xiàn)了城市規(guī)劃中蘊含的公共利益，原因在于以下幾點。
　　第一，由于我國人多地少的現(xiàn)實條件以及保護耕地的緊迫性，單純的城市規(guī)模擴張的發(fā)展模式已經不適應我國現(xiàn)階段城市發(fā)展的現(xiàn)實狀況，建設資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會的國家戰(zhàn)略也對城市發(fā)展提出特定要求。原有的“攤大餅式”的發(fā)展模式造成城市用地規(guī)模日益擴大，所帶來的交通、能源、環(huán)境、土地等一系列問題日益突出。國內外專家學者正在對控制城市規(guī)模的政策方法進行研究。相關法律條文亦對嚴格控制城市建設用地規(guī)模做出了規(guī)定。城市的發(fā)展不能單純地依靠用地規(guī)模的增加，更需要提高土地的使用效率，從城市內部挖掘發(fā)展?jié)摿Α?
　　第二，雖然我國尚未像西方高城市化率國家那樣出現(xiàn)明顯的城市衰敗和郊區(qū)化現(xiàn)象，但城市發(fā)展過程中產生的許多問題已對城市更新提出迫切要求。當前，城市的舊城區(qū)內普遍存在土地使用效率低下，基礎設施配套不足，生產生活環(huán)境差等問題，并誘發(fā)一系列不利城市安全的潛在威脅；快速城市化帶來的“城中村”現(xiàn)象已成為各地政府束手無策的頑疾；多數(shù)城市交通的壓力逐步演化為制約發(fā)展的瓶頸。
　　第三，我國現(xiàn)階段正處于經濟體制和社會體制的雙重轉型階段，原有的城市土地使用模式亟待轉換，以適應社會轉型階段對于城市發(fā)展的要求。如城市各產業(yè)的發(fā)展在不同階段對城市用地的要求亦不相同。計劃經濟時代，我國城市中多數(shù)工礦企業(yè)被布置在城市內部，這顯然不能適應現(xiàn)今城市產業(yè)發(fā)展的需求，其原有的用地區(qū)位造成城市環(huán)境的污染和土地資源的浪費，影響了城市發(fā)展。現(xiàn)階段多數(shù)城市都在進行“退二進三”的產業(yè)發(fā)展計劃，對產業(yè)置換后的土地資源需要 進一步的利用與整合。
　　城市更新是城市規(guī)劃對公共利益的具體體現(xiàn)，旨在解決現(xiàn)階段城市發(fā)展存在的問題與矛盾，促進經濟社會和諧發(fā)展。為了保證公共利益的充分實現(xiàn)，保障城市更新的順利進行，需要社會參與者普遍協(xié)助，各部門相互合作，更需要一定的體制和法律制度進行約束和協(xié)調，解決過程中出現(xiàn)的利益沖突問題。
6 小結
　　對公共利益理解的絕對化與靜止化使對公共利益的判斷陷入無休止的邏輯怪圈，永遠無法得到一個完美的標準答案。只有以動態(tài)、辯證的眼光探究公共利益的內涵和屬性，才能明確它的時代意義與現(xiàn)實表現(xiàn)。現(xiàn)階段，城市規(guī)劃正以規(guī) 模擴張和城市更新等手段推進城市的建設發(fā)展，對以土地為載體的各種用地功能與空間結構做出適應新形勢的重新安排，其執(zhí)行與落實程度同公共利益的實現(xiàn)程度密切相關。

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