大都市是怎樣臃腫起來的

大都市膨脹病產(chǎn)生的一般原因

　　當(dāng)特定城市成長時(shí)，交通堵塞狀況和有關(guān)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，可能超過生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，中等人口水平的人均收入和效用將會(huì)降低。但是，如果城市繼續(xù)成長，更多的人口產(chǎn)生許多消費(fèi)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，人均效用將隨人口增加再度上升。同理，當(dāng)人口增加改善了城市中的生活質(zhì)量時(shí)，特定的城市會(huì)在一個(gè)短時(shí)期內(nèi)非常迅速地成長和發(fā)展起來。這種改善導(dǎo)致人口進(jìn)一步地遷入，并且繼續(xù)成長，直到由于規(guī)模不經(jīng)濟(jì)而放慢了為止。

　　中國大都市膨脹病產(chǎn)生的特殊性

　　不同于西方國家，中國城市化速度很快且規(guī)模大。由于早期規(guī)劃不合理，后期生態(tài)環(huán)境建設(shè)滯后，城市規(guī)模機(jī)械擴(kuò)大，同時(shí)城市機(jī)能未能同步完善，產(chǎn)生了一系列的膨脹病。

　　快速城市化進(jìn)程對(duì)城市規(guī)劃產(chǎn)生了較大沖擊。從世界城市化進(jìn)程看，城市化率從20%提高到40%，英國經(jīng)歷了120年，法國100年、德國80年、美國40年(1860～1900年)、前蘇聯(lián)30年(1920～1950年)、日本30年(1925～1955年)，而中國是22年(1981～2003年)。按照世界城市化進(jìn)程中的普遍規(guī)律來看，中國已進(jìn)入快速城市化階段。快速城市化最基本的特征是建設(shè)用地急劇擴(kuò)張。2000～2004年，全國地級(jí)以上城市的建成區(qū)面積由16221km2猛增到23943km2，增加了47.6%。城市人均綜合占地很快達(dá)到110～130m2的高水平，這是大多數(shù)人均耕地資源比中國多幾倍乃至十幾倍的歐美發(fā)達(dá)國家的水平。

　　城市規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng)，執(zhí)行監(jiān)督不力。城市規(guī)劃既是關(guān)于城市發(fā)展的科學(xué)理念和分析過程的結(jié)果，又是用于實(shí)際操作的政府行為。但是，長期以來科學(xué)性不強(qiáng)，也不太受重視，對(duì)城市規(guī)劃的監(jiān)督也很不到位。

　　第一，城市規(guī)劃的科學(xué)性不強(qiáng)。一是在城市新區(qū)建設(shè)時(shí)，不考慮職工通勤、商業(yè)、服務(wù)設(shè)施配套問題，不注意將交通需求控制在區(qū)內(nèi)，結(jié)果造成新的額外交通需求，加劇了城市交通運(yùn)輸能力的供求矛盾。二是交通規(guī)劃滯后難以適應(yīng)快速城市化帶來的交通量高速增長。一方面對(duì)原有的城市外圍地區(qū)交通設(shè)施估計(jì)不足、落實(shí)不足;另一方面由于城市化水平提高帶來的土地價(jià)值升值，使原有劃撥作為公交場站的用地被挪作他用。三是城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)不配套。很多城市利用國債資金建設(shè)了污水處理廠，卻沒有配套建設(shè)城市污水收集管網(wǎng);設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的指導(dǎo)思想仍然是傳統(tǒng)的，不符合可持續(xù)發(fā)展的原則和要求，如沒有考慮到城市人口增加和土地、水等資源有限的矛盾。

　　第二，城市規(guī)劃“滯后”與“過度超前”并存。城市規(guī)劃的編制要有適度超前意識(shí)。城市規(guī)劃的終極目標(biāo)和“以人為本”的城市發(fā)展理念在規(guī)劃中不夠明確，目前多數(shù)城市規(guī)劃似乎只是為解決一些城市發(fā)展中迫在眉睫的問題，如用地指標(biāo)、城市人口指標(biāo)等。這樣使規(guī)劃常常變成一種短期行為。在個(gè)別城市規(guī)劃滯后的背景下，部分城市的政府領(lǐng)導(dǎo)人為了求大求全，把城市做大做強(qiáng)，不切實(shí)際地提出過大的發(fā)展目標(biāo)和城市規(guī)劃框架，要求按照現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍乃至三倍進(jìn)行規(guī)劃或修編，為城市用地繼續(xù)擴(kuò)張?zhí)峁┮粋€(gè)冠冕堂皇的理由。近年來，國家的土地調(diào)控政策需要根據(jù)城市人口規(guī)模對(duì)用地進(jìn)行審批管理，所以這種擴(kuò)大人口規(guī)模的沖動(dòng)就越來越強(qiáng)了。城市規(guī)劃滯后與混亂，直接影響到城市土地利用;城市土地利用不合理，很容易導(dǎo)致城市病的產(chǎn)生。

　　第三，對(duì)城市規(guī)劃的監(jiān)督不到位。對(duì)城市規(guī)劃的監(jiān)督主要有兩類主體——人大和公眾。近年來，人大越來越關(guān)注對(duì)城市規(guī)劃決策的監(jiān)督，但側(cè)重于事后監(jiān)督，事前和事中監(jiān)督相對(duì)較少。公眾的監(jiān)督基本上處于可有可無的狀態(tài)。隨著城市居民素質(zhì)的提高，參與城市管理的意識(shí)也有了較大增強(qiáng)，但是，由于受傳統(tǒng)文化等因素影響，絕大多數(shù)市民的行為仍呈現(xiàn)出明顯的順從性與依賴感，沒有形成良好的公眾參與機(jī)制，參與的深度不夠，參與機(jī)制不健全，致使公眾對(duì)參與各種城市管理活動(dòng)，缺少主動(dòng)性和積極性。

　　城市建設(shè)的隨意性強(qiáng)。中國城市化過程中面臨著八個(gè)突出問題：勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭?急功近利的規(guī)劃調(diào)整;寅吃卯糧的圈地運(yùn)動(dòng);脆弱資源的過度開發(fā);盲目布局的基礎(chǔ)設(shè)施;雜亂無章的城郊用地;任意肢解的城鄉(xiāng)規(guī)劃;屢禁不止的違法建筑。①這些問題歸結(jié)為一點(diǎn)，就是城市建設(shè)的隨意性強(qiáng)，也可以理解為城市規(guī)劃的約束性差。這種現(xiàn)象的屢禁不止與中國的干部考核體系有很大關(guān)系。現(xiàn)行的干部考核制度特別是對(duì)地方干部政績的考核和評(píng)價(jià)，則是過分強(qiáng)調(diào)了與所轄地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就直接掛鉤，并且這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就又主要以上了多少項(xiàng)目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長速度等指標(biāo)來進(jìn)行簡單量化和比較的。在這種獨(dú)特的體制下，就產(chǎn)生了兩個(gè)根本矛盾：利益錯(cuò)位，即資源保護(hù)的長效機(jī)制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展近期利益的矛盾;主體錯(cuò)位，即資源保護(hù)與資源利用的主體不一致。大都市區(qū)的許多問題即由此產(chǎn)生。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。對(duì)于發(fā)展中國家來講，經(jīng)濟(jì)落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、資金缺乏，是造成城市基礎(chǔ)設(shè)施落后和滯后的普遍原因。但從中國的實(shí)際情況看，產(chǎn)生這一問題的根本原因是體制問題和認(rèn)識(shí)問題。體制問題，是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)效果無從體現(xiàn)，市場化的投資建設(shè)和運(yùn)營體制也無法形成。認(rèn)識(shí)的落后體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)效果認(rèn)識(shí)不足;二是對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和它的市場化建設(shè)和運(yùn)營體制認(rèn)識(shí)不足。加之，解放后新建的工業(yè)城市，按照“先生產(chǎn)、后生活”的方針，嚴(yán)重忽視了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，由于大都市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬多、資金需求大、建設(shè)周期長、運(yùn)行效率低等原因，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施條件仍然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。突出地表現(xiàn)為交通基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件嚴(yán)重不足;交通擁堵嚴(yán)重;城市給水、排水、供氣管網(wǎng)不能適應(yīng)城市發(fā)展需求。導(dǎo)致大都市區(qū)交通擁堵的主要原因之一是人均道路面積偏少，同時(shí)，機(jī)動(dòng)車停車泊位偏少。

　　公共交通發(fā)展不足。公共交通具有載客量大、占用道路少等優(yōu)點(diǎn)。但中國大城市處于小汽車發(fā)展的初級(jí)階段，與世界主要城市相比，中國城市公共交通出行比例偏低。目前，巴黎全市有18條地鐵線，承載著全市65%的客運(yùn)量;倫敦、紐約、東京的軌道交通分別承載著65%、61%和86%的客運(yùn)量，而中國公交出行比例僅為25%左右。導(dǎo)致公共交通發(fā)展滯后的主要原因，一是作為大城市交通骨干的軌道交通系統(tǒng)發(fā)展不完善，二是公交車數(shù)量偏少，動(dòng)力偏低，車況差。此外，公共交通還存在服務(wù)質(zhì)量不高，換乘不方便;治安狀況不好;車上擁擠，耗時(shí)太長，舒適性差等問題。同時(shí)，對(duì)私人汽車缺乏引導(dǎo)，導(dǎo)致城市交通結(jié)構(gòu)進(jìn)一步惡化。

　　行政管理體制條塊分割。第一，行政體系內(nèi)部分工不清。主要表現(xiàn)為分工權(quán)限界定不清楚，責(zé)任劃分不明確。各個(gè)部門遇到“有權(quán)可圖、有利可圖、有費(fèi)可圖”的項(xiàng)目都伸手，都爭發(fā)言權(quán);遇到麻煩和責(zé)任，需要出力、出資、出財(cái)?shù)捻?xiàng)目都推諉、拖延。第二，行政體系的市場適應(yīng)性和應(yīng)變能力差。就中國現(xiàn)有的城市管理體制大的框架而言，依然延續(xù)著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的模式，這一模式因缺乏交流參與而顯得封閉，因缺乏市場反饋而顯得刻板，在與市場的銜接上表現(xiàn)為日見滯緩和不適;政府挑著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)兩副重?fù)?dān)，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。第三，職能劃分過細(xì)。從中國城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上看，一般設(shè)有建設(shè)、市政工程、規(guī)劃、土地、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、公用、園林、房屋、人防等管理機(jī)構(gòu)，如果將與城市安全高度相關(guān)的水利、防汛建設(shè)機(jī)構(gòu)和屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施的交通等部門列入城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，那么相關(guān)機(jī)構(gòu)達(dá)到13個(gè)之多;②各城市的區(qū)政府也按照與市政府機(jī)構(gòu)大體對(duì)應(yīng)而設(shè)置相關(guān)部門。表面上看，管理的細(xì)分能更好地明確責(zé)任、更好地落實(shí)，實(shí)際上管理的細(xì)分往往失去了對(duì)原來目標(biāo)的控制。第四，“條塊分割”嚴(yán)重。城市管理中的“條”，是指城市管理方面上下對(duì)口的職能部門而言;“塊”，是指整個(gè)城市管理的全局。在實(shí)際工作中，政府在城市管理上的職能被“肢解”，其協(xié)調(diào)能力往往受到各有關(guān)職能部門(尤其是垂直管理為主的部門)自上而下的沖擊。城市中眾多的“馬路現(xiàn)象”和“法律競合”就是條塊分割的典型表現(xiàn)。③

　　政府“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”并存。即所謂“有利的事爭著管，無利負(fù)責(zé)任的事沒人管”。比如，從事城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理的公用企事業(yè)單位，不論以何種組織形式存在，它們所提供的產(chǎn)品都是純公共品或半公共品。而一些公用服務(wù)性質(zhì)的企事業(yè)單位往往以競爭性為理由，片面強(qiáng)調(diào)政企分開，力圖脫離政府主管職能部門的監(jiān)督，導(dǎo)致某些公用企事業(yè)單位在為城市提供公用服務(wù)方面降低品質(zhì)要求，損害廣大市民的利益，甚至背離了城市政府設(shè)立公用企事業(yè)單位的宗旨。(安樹偉 作者為西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博導(dǎo))