我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐的典型性經(jīng)驗(yàn)初探

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是全面建設(shè)小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)，更是我省“十二五”期間的一場攻堅(jiān)戰(zhàn)。目前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在推進(jìn)過程中還存在諸多困難和挑戰(zhàn)，其中，影響最深遠(yuǎn)、最值得關(guān)注和最需要突破的，是傳統(tǒng)體制的瓶頸制約。
　　
　　“他山之石，可以攻玉”。由于我國意識形態(tài)和政策法規(guī)有著鮮明的統(tǒng)一性，而各地實(shí)際情況又有相當(dāng)大的區(qū)域差異。在謀劃陜西統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時(shí)，研究總結(jié)省內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)并加以借鑒和推廣應(yīng)用，將有利于少走彎路，從而縮短在實(shí)踐中重新摸索規(guī)律的時(shí)間，加快我省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐。 

　　本文重點(diǎn)考察了我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)域制度創(chuàng)新的前沿動態(tài)，以及土地制度和戶籍制度配套改革實(shí)踐中的典型經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)與啟示，希望能為決策者、實(shí)際工作者和理論界提供某些有益的借鑒。 
　　
　　一、 我國三大“試驗(yàn)區(qū)”綜合配套改革的進(jìn)展 

　　1、上海浦東新區(qū) 

　　上海浦東新區(qū)作為全國首個綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，勇于改革創(chuàng)新，積極突破深層次的制度瓶頸。根據(jù)上海市委市政府的部署，浦東新區(qū)在開發(fā)開放20年的基礎(chǔ)上，提出了以“問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、項(xiàng)目導(dǎo)向”來深化綜合配套改革的新思路，他們強(qiáng)調(diào)要從當(dāng)前企業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型中的實(shí)際問題、實(shí)際需求出發(fā)來選擇改革的突破口，追求具體問題的逐個突破，積小勝為大勝，用務(wù)實(shí)、管用的改革舉措，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 

　　2、成都、重慶試驗(yàn)區(qū) 

　　2007年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)成都、重慶為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的經(jīng)驗(yàn)主要是：通過“六個一體化”（城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、市場體制一體化、公共服務(wù)一體化、社會管理一體化），促進(jìn)“三集中”（工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中）、推動“三化”（城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化），初步形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的體制機(jī)制和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，實(shí)現(xiàn)了“三提速”（城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)民轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn)提速）和“兩提高”（土地效率和城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)提高）的客觀效果。 

　　當(dāng)前，重慶兩江新區(qū)正在努力革除體制機(jī)制性障礙，力求在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展尤其是土地利用、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)平等就業(yè)、健全城鄉(xiāng)社保等方面實(shí)現(xiàn)新突破，為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探路。 

　　3、天津?yàn)I海新區(qū) 

　　2006年國務(wù)院發(fā)布《推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》，標(biāo)志著天津?yàn)I海新區(qū)正式成為全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的批復(fù)》，天津?yàn)I海新區(qū)確定了企業(yè)改革、科技體制改革、涉外經(jīng)濟(jì)體制改革、金融改革創(chuàng)新、土地管理制度改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革、農(nóng)村體制改革、社會領(lǐng)域改革、資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)等管理制度改革、行政管理體制改革等10多項(xiàng)改革任務(wù)，推進(jìn)最快、最富成效的改革，是土地、金融、涉外經(jīng)濟(jì)體制的改革。 

　　二、各地土地管理制度改革的典型經(jīng)驗(yàn) 

　　1、城鎮(zhèn)化呼喚土地管理制度創(chuàng)新 

　　城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約和農(nóng)民市民化的有效途徑。改革開放30多年來，我國農(nóng)村人口減少了6000多萬，村莊住宅用地卻增加了2億畝；城市轉(zhuǎn)移和增加了4.2億人口，建設(shè)用地只增加了5000萬畝。可見，住在城鎮(zhèn)比住在農(nóng)村更節(jié)省土地。但在現(xiàn)有的制度框架下，各地的城鎮(zhèn)化顯然都存在“錢從哪里來”和“地從哪里來”兩大難題。解決兩大難題的必由之路，是土地管理制度的創(chuàng)新。 

　　據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展所黨國英研究員推算，全國通過農(nóng)民遷村并居可以節(jié)約出上億畝的土地，其中優(yōu)質(zhì)耕地在5000萬畝以上。以山東德州市為例，按目前的規(guī)劃，待村莊整治完畢后，扣除了新居住區(qū)占用的土地，可增加的土地占原耕地面積大約10%以上。　　
　　土地制度改革的潛力是巨大的。只要通過制度改革，將城中村的集體土地合法有序地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀涂梢栽诨馔恋毓┙o瓶頸、實(shí)現(xiàn)土地收益和推動城市建設(shè)方面取得重大進(jìn)步。 

　　以西安市為例，僅二環(huán)內(nèi)的57個“城中村”就有集體土地2.1萬畝，基本為建設(shè)用地或建設(shè)預(yù)留地,若能快速轉(zhuǎn)為國有土地，按每畝200萬元計(jì)算，2.1萬畝土地共可實(shí)現(xiàn)400億的土地收益，再按1:2的投資拉動可帶來800億的固定資產(chǎn)投資收益，可為西安地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長提供土地的潛力支撐，成為拉動西安乃至陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個新增長點(diǎn)。5年內(nèi)，西安市將基本完成二環(huán)路以內(nèi)72個城中村的改造工作，未來4年“城中村”改造建設(shè)面積將達(dá)到864萬平方米，占全市住房供應(yīng)總量的20%，供應(yīng)量將超過西安市經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)規(guī)模，成為全市住房供應(yīng)的新來源。 

　　山東德州允許將村莊整治多出來的土地復(fù)墾后作為集體用地，將其收入作為農(nóng)民住宅新區(qū)公共支出來源，由此減少了由“一事一議”辦法解決公共支出問題的麻煩，各方對此舉都比較認(rèn)可。 

　　2、成渝試驗(yàn)區(qū)的土地制度改革經(jīng)驗(yàn) 

　　通過土地制度改革，農(nóng)民獲得了“四證”。如今，成都市農(nóng)村已經(jīng)基本完成確權(quán)登記頒證任務(wù)，農(nóng)民家家都有《集體林權(quán)證》、《耕地承包證》、《集體土地使用證（宅基證）》、《房屋所有權(quán)證》等“四證”。成都市。這“四證”體現(xiàn)了農(nóng)民對林地、耕地、宅基地、房產(chǎn)的合法支配權(quán)，實(shí)現(xiàn)了憑證管地、持證用地，以及“資源”變“資本”的飛躍，促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。 

　　土地確權(quán)頒證后，成都、重慶兩市興起農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易熱。截至2009年，成都市承包地流轉(zhuǎn)率43%，重慶市為29.5%。各類產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)如“雨后春筍”應(yīng)運(yùn)而生。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依托原來的農(nóng)經(jīng)站，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或土地流轉(zhuǎn)站，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“依法、自愿、有償”流轉(zhuǎn)。“國土房產(chǎn)局”統(tǒng)一負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)房產(chǎn)的登記和交易鑒證工作。2008年，成都市在確權(quán)頒證后實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)共計(jì)34546宗，涉及金額15.35億元，其中，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)5003宗，8566.9畝，11.44億元，占產(chǎn)權(quán)交易總量的74.5%。可見，集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的熱點(diǎn)和重頭戲。 

　　隨著產(chǎn)權(quán)明晰和交易日趨活躍，土地的潛在價(jià)值得以彰顯，人們開始自覺進(jìn)行整理土地，想方設(shè)法增加土地供給，在土地整理基礎(chǔ)上推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”，建立了以產(chǎn)權(quán)交易市場配置城鄉(xiāng)土地資源的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了土地資源的互利交換和優(yōu)化配置。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，同時(shí)解決了城市發(fā)展“地從哪里來”和農(nóng)村發(fā)展“錢從哪里來”兩大最棘手的難題，堪稱是農(nóng)村支持城市、城市反哺農(nóng)村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的創(chuàng)新之舉和共贏法寶。 

　　3、天津： “宅基地?fù)Q房” 的改革經(jīng)驗(yàn) 

　　天津?yàn)I海新區(qū)較早開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試驗(yàn)，在有利于土地節(jié)約利用和提高土地利用效率的前提下，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新土地管理方式，加大土地管理改革力度，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地收益分配的新路子，從而增強(qiáng)了政府對土地供應(yīng)的調(diào)控能力。 

　　天津?yàn)I海新區(qū)主動創(chuàng)新集體土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方式，從2005年起，推行了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)，以“宅基地?fù)Q房”推進(jìn)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)，有效破解了小城鎮(zhèn)建設(shè)中缺土地和缺資金兩大難題，天津?yàn)I海新區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對我省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要借鑒價(jià)值。 

　　“宅基地?fù)Q房”的基本做法是：在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減和尊重農(nóng)民意愿的原則，高水平規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集的新型生態(tài)宜居小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以宅基地按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)住宅并遷入居住。小城鎮(zhèn)除住宅區(qū)外，還規(guī)劃出商務(wù)區(qū)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)以增加就業(yè)崗位，用出讓土地的收入彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的不足，為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展奠定了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。同時(shí)，將農(nóng)戶原有宅基地統(tǒng)一復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地總量不減、質(zhì)量不降和占補(bǔ)平衡。 

　　實(shí)踐證明，“宅基地?fù)Q房”完全符合確保耕地面積的基本國策，既有利于從根本上解決農(nóng)民生存環(huán)境改變、生活質(zhì)量提高和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題，又有效改變了原來農(nóng)民宅基地布局分散、規(guī)模過大和使用效率過低的落后面貌。通過統(tǒng)一整理和復(fù)耕還田，實(shí)現(xiàn)了原有宅基地的節(jié)約、集約與高效利用，有效破解了耕地保護(hù)和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)土地短缺的瓶頸約束問題。“宅基地?fù)Q房”新模式不僅促進(jìn)了土地集約化的同時(shí)，而且創(chuàng)新了小城鎮(zhèn)建設(shè)融資模式，實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)下以土地融資平臺為主的多元化投資格局，為小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目提供了開發(fā)資金保障，讓農(nóng)戶得以免費(fèi)遷居新型小城鎮(zhèn)，并分享土地增值收益。 

　　值得關(guān)注的是，黨的十七屆三中全會決議對未來農(nóng)村土地管理改革提出了很好意見，但將其轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄒ?guī)似乎有相當(dāng)困難。專家建議，當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)按照解放思想、實(shí)事求是的原則，制定《土地基本法》、《土地規(guī)劃法》、《土地使用權(quán)交易法》，并修改現(xiàn)有《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的涉地條款，盡快建立一個關(guān)于土地規(guī)劃、管理和使用的完整的土地立法體系。
　　
　　三、戶籍制度改革的先行經(jīng)驗(yàn) 

　　1、鄭州案例鄭州市的戶籍改革從2001年開始，幾乎取消了在鄭州落戶的所有“門檻”，不僅投資置業(yè)、購買住房、直系親屬投靠等條件可以入戶，就連投親靠友都可以入戶。只要符合條件，交4元手續(xù)費(fèi)，就可以遷入一個戶口。這一“戶籍新政”引起了全國范圍內(nèi)的關(guān)注，喝彩、質(zhì)疑、嘲諷、批評等多種社會反應(yīng)相伴始終。人口的急劇增加正在給鄭州市財(cái)政帶來巨大壓力，同時(shí)也影響到政府公共服務(wù)的效果。大量入戶的群眾竟是沖著城市優(yōu)越的教育資源而來，這令戶籍改革決策者始料未及。