西方現代城市規劃模式變遷

[摘　要]　在解析現代城市規劃產生與發展歷史背景的基礎上，闡述了西方現代城市規劃模式的演變過程。
[關鍵詞]　城市規劃；現代城市規劃；城市規劃模式
一　序言
　　現代城市規劃孕育于19世紀，成長于20世紀。市場失靈是現代城市規劃誕生的基礎，理性與科學是現代城市規劃職業化的依據。理性的綜合城市規劃模式主導了20世紀前50—60年的城市規劃實踐，并在大蕭條時期和戰后凱恩斯國家干預主義盛行時期達到了高潮。此間，綜合城市規劃的權力和范圍在規劃實踐中不斷擴張，使得規劃在很大程度上取代了市場對空間配置的作用，最終導致由市場失敗轉化為規劃失敗。60年代后，政治學、經濟學以及社會學領域的新自由主義和市民社會思潮的逐步興起，復雜科學中有關系統的復雜性和演化過程的不確定性思想的確立，為人們剖析傳統的理性的綜合城市規劃模式，構建新的城市規劃模式準備了條件。此間，人們在批判傳統的理性的綜合城市規劃模式的同時，逐步建立了漸進主義規劃模式(incrementalplanningmodel)、倡導規劃模式(advocacyplanningmodel)、戰略規劃模式(strategicplanningmodel)、激進—結構規劃模式(critical—structuralplanningmodel)、營銷規劃模式(marketingplanningmodel)、生態規劃模式(ecologicalplanningmodel)等基于有限理性的更加適應市場需要的新的城市規劃模式。同時，綜合規劃模式在實踐中不斷地修正與發展，使得現代城市規劃模式呈出多元化格局。規劃的權力重心逐步向城市基層社區轉移，政府、非政府組織、市民團體以及開發商之間的談判與交易制度逐步引入規劃領域，以應對多變的市場，提高城市規劃的有效性。  
二　理性的綜合城市規劃模式及綜合城市規劃的失敗
　　綜合規劃模式誕生于19世紀末、20世紀初，盛行于20世紀前60年，分別在大蕭條時期和戰后的一二十年內迎來了兩個鼎盛時期。
1.綜合城市規劃模式
　　綜合城市規劃的核心思想是“理性”。綜合規劃的理性首先表現在決策的程序上，即采用先確定目標、定義問題，然后尋找解決問題的多種方案，并對各種方案進行評估，最后得出解決問題的最佳方案。其次，表現在思考問題的方法上，即在解決特定問題時要考慮與其有關的方方面面，也即是采用“綜合”的方法。再次，理性隱含了“規劃師價值中立”，即規劃師利用專業化的科學知識，制定規劃方案，規劃師不對特定的社會階層負責，規劃師代表的是“公共利益”。
　　綜合規劃具有三個特點。第一，它是物質規劃。綜合規劃主要通過指導城市空間的發展，來得到廣泛的社會目標。第二，綜合性。綜合性一方面體現在它是一個完整的城市的規劃，不只是考慮城市社區的一個部分；另一方面指它包括城市的土地利用、住房、交通、公用事業、娛樂等方面，而且更關注這些方面的綜合協調。第三，長期性。綜合規劃一般都是五年以上的規劃，甚至是20年、30年的規劃。
2.綜合城市規劃權力的擴張以及綜合城市規劃的失敗
　　綜合城市規劃經過兩次世界大戰后至60年代，已經發展成比較宏大的理論體系和工作方法。規劃的方法從靜態發展到動態的互動過程；規劃的范圍從土地利用，擴展到經濟、社會、管理，甚至政治等領域；規劃的深度向微觀和宏觀兩個層次擴展；規劃的空間范圍也從城市擴展到區域，乃至國家；規劃的時間維度也從過去的終極的發展藍圖模式，發展到動態的適時監控的規劃模式；規劃的價值取向從美學價值，擴展到功能價值、社會價值以及經濟價值；規劃的維度從土地利用，發展到經濟、社會以及管理的維度，并建立了從地方到區域、中央的龐大的規劃官僚體系。隨著綜合規劃權力和范圍的擴張，規劃逐步取代了市場對空間配置的作用。同時，規劃失敗現象也凸現出來。
　　由于強調規劃的理性和綜合性，從規劃調查，到規劃研究、規劃編制、規劃的公共審查，直至規劃的批準，是一個“長耗時”的過程。在英格蘭，規劃編制的平均耗時約五年半。規劃編制的“復雜性”與“長耗時性”使得地方社區對規劃失去了信心。由于規劃從中觀的城市空間向宏觀和微觀兩個層次縱深發展，并發展了一套規模龐大的以規劃項目審批與審查為主要工作內容的規劃官僚體系，使得規劃喪失了靈活性，難以應對瞬息萬變的市場。在實踐中，由于規劃師和規劃部門本身并不掌握實施宏大的綜合規劃的資源，規劃經常與掌握開發資源的開發商之間脫節，規劃的“資源約束”使得綜合規劃難以有效地執行，這加劇了人們對規劃的不信任。由于綜合規劃涉及許多垂直的和水平的相關部門，“協調失敗”是規劃工作的常見現象。此外，規劃師在改造城市物質環境中也暴露出許多不盡人意的地方，功能分區不僅沒有解決城市問題，而且增加了城市通勤，喪失了社區的多樣性。20世紀60年代后，學者們的反規劃呼聲也越來越高，雅克布(janeja—cobs)反對傳統的理性的綜合規劃方法，主張建立一種自我批評的和漸進主義的規劃方法；查爾斯(princecharles)譴責現代城市規劃毀掉了傳統的城市社區，代之沒有靈魂的、機械的城市環境；后現代主義者文丘里指出“我寧愿要世世代代相傳的東西，也不要經過設計的”。
三　20世紀60年代之后現代城市規劃模式的多元化  
　　在20世紀60年代后，規劃學者們在批判傳統的理性的綜合城市規劃模式的同時，試圖去建立新的規劃模式，形成了諸如漸進主義規劃模式、倡導規劃模式、戰略規劃模式、激進—結構規劃模式、營銷規劃模式、生態規劃模式等新興城市規劃模式，使得現代城市規劃模式呈現出多元化的格局。新興的規劃模式大多拋棄了傳統規劃模式中的“理性”以及規劃師“價值中立”的假設，更加關注規劃過程中所涉及到的多元化利益主體之間的沖突和協調以及利益主體與規劃有效實施之間的關系。[NextPage]
1.漸進主義規劃模式
　　雖然，林達布羅姆(CHARLESE.LINDBLOM)在20世紀60年代以前就提出了“漸進主義”的思想，但人們真正認識到它的價值卻是60年代以后的事。漸進主義規劃模式在許多方面與綜合規劃模式是針鋒相對的。林達布羅姆認為遠景的規劃政策不可能被一次制定出來，政策的制定過程是一個不斷逼近人們想要得到的目標的制定和再制定的連續過程，同時，規劃政策的制定也不是一個一貫地追求一個不變目標的過程，規劃政策是不連續的，因為人們想要得到的目標會在實踐中不斷變化，政策的方向經常被調整。他用一個連續漸進的方法替代烏托邦式的一次性社會變革方式，認為政策的制定過程是一個“試錯”過程，是一個不斷探索前進的過程。漸進主義規劃不像理性的綜合城市規劃那樣考慮長遠的目標，而是通過連續的有限比較的方法，把規劃決策從近期推向遠期。不難看出，漸進主義規劃實際上否定了綜合規劃的理性的決策過程。  
　　他認為由于受到規劃師自身知識的約束以及可動員的社會資源的束縛，現實世界中的規劃師不可能在規劃時考慮所有相關領域的問題，規劃的目標和規劃實現的手段(資源)也是不可分的，規劃師應該更多地考慮對社會進行漸進的改良，而不是試圖像激進政治家一樣去進行大規模的城市社會變革。不難看出，漸進主義規劃實際上否定了綜合規劃中“綜合”的可能性。
　　他認為社會存在多元化的利益群體，且社會利益群體之間的沖突是可以調和的，并認為通過利益群體之間的相互調整能夠得到合理的規劃決策方案。他認為在不確定的環境里，我們經常處于多種利益群體以及多變的消費者需求的壓力之中，我們只有在彼此同意作出一致行動的基礎上采取行動，我們的行動才會有效，有效的政策往往是與我們過去的實踐偏離不遠的小步驟變遷的政策，因為只有這樣的政策才能在沖突多變的環境中獲得一致性的行動。不難看出，漸進主義規劃，不像綜合規劃那樣強調“價值中立”，而重視多元化的利益主體。
　　漸進主義用務實的態度來處理現實問題，它拋棄了綜合規劃中對所有可能選擇的方案進行綜合分析和比較的企圖，而考慮到時間和資源的約束，代之以現實的有限的有意義的規劃方案。漸進主義為規劃決策的非正式形式敞開了大門，如果現實中正式的規則和管制失效，非正式的協商過程可以發揮重要的作用。
2.多元主義與倡導規劃模式
　　多元主義者認為現實社會中存在著大量的處于相互競爭的利益主體，并且在某些范圍內的競爭是不可調和的。從這種角度來看，所有的公共建設項目都會產生利益獲得者和利益損失者。并且通常這些損失者是社會的弱勢群體。
　　倡導規劃模式產生于20世紀60年代中葉，以大衛多夫(PAULDAVIDOOF)為代表，倡導規劃師從多元主義視角出發，認為城市規劃體現了社會權利的分配，規劃要體現廣泛的社會利益群體的利益，不僅要體現有能力參與政治競爭與交易的利益群體的利益，而且要體現被排斥在政治競爭與交易過程之外的弱勢群體的利益。規劃師要成為社會弱勢群體的守護者。
　　倡導規劃模式拋棄了理性的綜合城市規劃中“價值中立”的觀點，認為規劃師要充分考慮他的客戶，要特別關注社會弱勢群體。倡導規劃不同于傳統的理性的綜合城市規劃，規劃師要清楚分析相關的利益群體，把規劃看作一個政治過程，而不是一個純粹的科學的理性過程。
3.戰略規劃模式
　　戰略規劃起源于20世紀60年代的私營部門，到了80年代，西方的許多公共部門逐步引入了私營部門的規劃方法。
　　戰略規劃模式不認為人們有對城市進行綜合全面分析的能力，也不認為人們能夠找到最佳的規劃方案。戰略規劃模式可以采用系統的觀點，但是如果現實中不具備對城市進行系統全面分析的資源，也并不妨礙規劃政策的制定。戰略規劃模式并不信任人們有進行長期未來預測的能力，因為在很多方面人們是不能預測的。因此，人們就有必要對特定的事件和問題做出快速響應。與理性的綜合規劃相比，戰略規劃不是一個終極的規劃，它總是部分的和有選擇的。
　　哈佛政策模型給戰略規劃提供了一個很好的分析框架，這就是為學術界所熟悉的SWOT分析。它一方面研究城市的“優勢”和“劣勢”，另一方面研究城市所處的環境給城市帶來的“機遇”和“威脅”。SWOT分析更加重視城市的狀態，而不關注城市與環境之間系統的、全面的復雜關系。
　　戰略規劃的編制通常采取以下七個步驟：環境分析；選擇關鍵問題；確定總體使命或目標；進行內部和外部的分析；制定每個關鍵問題的目標和戰略；制定戰略行動的執行計劃；分析政策的實施環境，監控政策的實施，并及時調整政策。[NextPage]
　　戰略規劃與綜合理性規劃的不同點主要體現在以下幾個方面：第一，它是以行動和結果為導向，要對環境作出快速響應。戰略規劃的輔助決策信息是在對環境進行快速檢索后的重要的范圍較小的數量較少的信息，而不是理性綜合規劃模式所依據的對現狀進行詳細調研后的海量輔助決策信息。第二，強調規劃參與主體的多元化。戰略規劃不強調社區參與民眾的數量，而強調參與主體的多元化，要求有對執行規劃決策有重要影響的私營企業家、公私合作關系的企業主等投資者、有選擇的社區利益代表者參與規劃的決策過程。第三，重視競爭行為。傳統規劃模式認為競爭有害于社區的經濟和社會的健康發展，戰略規劃模式把競爭視為經濟發展的重要力量，并且從規劃策略上培育和保護地區之間的競爭。第四，重視社區的自身優勢和劣勢以及外部環境給社區帶來的機遇和威脅。
4.激進—結構規劃模式
　　激進—結構規劃是建立在社會沖突理論的基礎上的，激進—結構主義規劃模式認為，雖然倡導規劃模式認識到社會中存在多種利益群體之間的權力競爭，但是它忽略了這種競爭的本質是階級之間的競爭，是資本與勞動之間的競爭。由于在資本與勞動之間發生沖突的過程中，政府往往偏袒資方，因此，資本與勞動之間的沖突，又常常轉化為勞方與政府之間的沖突。激進—結構規劃理論關心隱含在城市規劃背后的社會權力分配問題，認為規劃不是一個簡單的職業技術活動，在其背后隱含了權力和社會利益的分配，規劃師應學會充當政治家的角色，并且代表利益被剝奪階層的利益與社會的政治和經濟組織建立合伙關系。規劃不應該是漸進的，應該采用較為根本的激進的變革方式，才能從根本上解決城市社會的現存問題。  
5.城市營銷與營銷規劃
　　艾施沃斯(c.j.ashwoah)認為城市營銷是依據既定的目標，開發與消費者需求相一致的城市活動，追求城市的社會、經濟效益的最大化的過程。營銷規劃模式認為城市可以產品化，可把城市看作產品或產品組合，并在競爭性市場中對城市產品進行定位。城市產品包括兩重含義：一方面指一個完整城市，它的形態結構、功能、活動、大氣，甚至是蘊涵其中的象征性的價值構成一個完整的獨特的城市實體；另一方面指一個城市特定地方的特別的服務、設施和屬性。
　　營銷規劃模式程序的起點是市場調研，包括對現存的消費市場和城市設施供給結構的調查；其次是構建城市發展目標和規劃的戰略政策；第三步是決定地理營銷組合，至少要包括促銷措施、空間功能措施、組織措施和財政措施；第四步是實施規劃政策，并對規劃政策實施的效果進行監控與評估。營銷規劃的起點和終點都是城市的消費者。
　　營銷規劃模式不同于倡導規劃和激進規劃模式，前者更加強調目標人群的需求和市場競爭，而后者強調利益主體之間的競爭與協調。營銷規劃模式不僅涉及到空間功能的戰略組織，而且涉及到空間的促進。營銷規劃也不同于傳統的綜合規劃模式，傳統的綜合規劃模式是以“供給”為導向的，而營銷規劃模式中城市活動的開發是以需求為導向的，強調城市設施和活動的開發要以現實的和潛在的消費者的需求為依據，通過目標市場來連接城市的供給與需求。
6.生態規劃模式
　　把生態思想納入現代城市規劃，可以追溯到利奧波德(aldoleopold)、芒福德(lewismumford)以及麥克凱(mackaye)這些20世紀60年代以前的現代城市規劃思想家。但是，生態規劃模式的體系化是20世紀60年代之后的事，其中美國景園建筑師麥克哈格(ianlennoxmcharg)對生態規劃模式的建立作出了巨大貢獻。
　　麥克哈格認為“區域是被一定規則和時間支配的可被理解的生物物理和社會過程，我們可以清楚地認識任何人類特定的土地利用方式的機會和約柬，通過調查研究我們可以揭示它的最合適的區位和過程”。斯坦(fredericksteiner)把生物物理過程和社會文化信息作為土地利用決策的機會和約束，認為生態規劃方法是“通過系統分析地方的生物物理和社會文化的交互作用，來決定特定土地利用的最佳區位的過程”。生態因子疊加成為規劃分析的重要手段。
　　斯坦把生態規劃模式總結為11個相互關聯的步驟。第一步是在人地交互作用過程的機遇和約束中提出問題；第二步是確立目標；第三、第四步是分別從宏觀和微觀兩個尺度對地區的生物物理過程和社會文化過程進行分析；第五步結合第一、二兩步提出的問題和目標，進行詳細的研究；第六步是形成規劃理念和相關的比較方案；第七步是形成規劃的總體方案；第八步是向民眾解釋規劃方案；第九步是針對相關特定尺度的空間進行詳細設計；第十步是實施規劃；第十一步是進行規劃管理。此外，生態規劃模式把民眾參與以及對民眾的教育作為一條主線貫穿在規劃的全部過程中。