新版《城市規(guī)劃編制辦法》解析

　　新版《城市規(guī)劃編制辦法》（以下簡稱新《辦法》）已由建設部于2005年12月31日頒布，并自2006年4月1日起施行。新《辦法》頒布以來，業(yè)內立即展開了學習討論，試圖全面領會其精神，準確把握其要旨，但因為新《辦法》的條文十分簡明扼要，相關的條文解釋尚未配套出臺，因此，頗有“不得要領”之感。另外，這些年我國經濟一直處于高速增長期，城市建設量大面廣，規(guī)劃編制風生水起，各種新思路、新觀點相互激蕩，各種矛盾和困惑交織重疊，規(guī)劃似乎被推到漩渦之中，使規(guī)劃師無所適從，有時甚至感嘆自己越來越不會編制規(guī)劃了。對新《辦法》的期望，或許有幾分“久旱盼甘霖”的心情，實指望它能對規(guī)劃的編制起到撥云見霧、指點迷津的功效，未曾想參研之后少有醍醐灌頂、甘露沁心的喜悅。是新《辦法》自身尚欠完善？還是因為信息不對稱而導致理解和認識上的偏離？本文試圖結合相關背景，對新《辦法》作一概略解析，希望對理解和運用新《辦法》有所啟迪。

一、城市規(guī)劃的角色定位

之所以首先提出這個問題，是因為它可能是開啟理解之門的第一把鑰匙。如果僅僅從工程技術的角度去發(fā)掘新《辦法》的亮點，多半是徒勞的。新《辦法》的著力點并非放在總結、提煉、升華城市規(guī)劃編制的純技術方法和內容，而是貫徹了角色轉型的精神。
從1905年“城市規(guī)劃”這個名詞問世，到1909年英國首部《城市規(guī)劃法》出臺，城市規(guī)劃學科和職業(yè)逐漸萌生、發(fā)展、壯大。時至今日，城市規(guī)劃行業(yè)的具體業(yè)務和作用已經得到了社會公認，但城市規(guī)劃行業(yè)自身仍然難以對該學科的定義達成一致①。原因可能有多個方面，但有一點應該認識到：城市規(guī)劃是在特定的歷史和社會經濟背景下發(fā)展起來的，這種背景在很大程度上決定了城市規(guī)劃提出問題的方式、解決問題的思路、預定的決策標準，乃至決策的程序和方式。正是由于外部背景的變化，使得城市規(guī)劃面對的問題、預期的目標等各不相同，因此，城市規(guī)劃的社會功能也處在動態(tài)變化之中。例如，我國的城市規(guī)劃從“國民經濟計劃的延續(xù)和深化”到“各項建設的綜合部署”再到“宏觀調控的有效手段”，都意味著城市規(guī)劃社會功能的轉變②。新《辦法》結合當前形勢和城市規(guī)劃發(fā)展趨勢，在總則第三條開宗明義地對城市規(guī)劃的角色定位做了表述――“城市規(guī)劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。這一條可以作為理解新《辦法》的基點。因為角色定位變了，作為城市規(guī)劃運行系統(tǒng)中重要一環(huán)的編制工作也必然要與之相適應，包括編制組織、編制要求、編制內容等都要體現這種變化，這幾部分也就構成了新《辦法》的主體框架。
近年來，針對城市規(guī)劃一系列政策、做法的劇烈變革，業(yè)內的認識不盡一致，見仁見智，這些認識的分歧可能源于對城市規(guī)劃角色定位的理解不同，所以討論起來各有所指。為了廓清認識，石楠曾經界分了城市規(guī)劃的三個相關范疇（石楠，2005），并用三個圓圈來圖示：A為核心圈，代表城市規(guī)劃的行政職能范疇；B為中間圈，代表城市規(guī)劃的決策影響范疇；C為外圈，代表城市規(guī)劃的學科研究范疇（參見圖示1）。三個范疇都言及規(guī)劃，但所指明顯有所不同。需要指出的是，新《辦法》主要立足于核心圈A來修訂，行政管理指向十分明顯，就是編制的目的主要為了依法行政、依法管理的需要。了解這一點將對理解新《辦法》大有裨益。

二、原《辦法》的作用與不足

原《辦法》（建設部令第14號）是1990年代初起草，并于1991年9月由建設部頒布實施的。15年來，它在促進城市規(guī)劃編制工作的規(guī)范化、提高城市規(guī)劃的科學性和嚴肅性、推動城市規(guī)劃技術進步等方面發(fā)揮了重要作用。用歷史的眼光來看，原《辦法》具有較強的系統(tǒng)性和綜合性，其編制內容比較完整，在很大程度上適應了我國城市發(fā)展建設的需要，也大體能滿足城市規(guī)劃實施管理的基本要求。其技術方法也比較成熟，并為國內專業(yè)技術隊伍所熟知和掌握。正是在這個基礎上，形成了一支具有較好空間規(guī)劃素質和技能的隊伍，也逐漸總結出一系列技術標準和規(guī)范。
但是，由于原《辦法》是在經濟體制轉軌前制定的，因此，隨著社會主義市場經濟體制的確立和完善，原《辦法》的不足就愈發(fā)顯現出來了。在實踐過程中，業(yè)內早已發(fā)現原《辦法》的種種缺陷，并開展了相關研究和討論。我們不難列舉出種種詬病，但這些詬病的視角不盡相同，它們分屬三個范疇。既然這次修訂立足于政府行政職能范疇，對原《辦法》問題的剖析自然也從這個角度出發(fā)。汪光燾部長認為：原《辦法》的不足主要體現在“兩個不適應”――一是不適應經濟體制轉軌的需要，二是不適應政府職能轉變的需要。這是基于核心圈視角對原《辦法》不足的高度概括。
經濟體制轉軌對城市發(fā)展進而對城市規(guī)劃、建設、管理的影響是根本性的。在傳統(tǒng)的計劃體制下，社會的一切資源完全為政府所控制，城市發(fā)展動力單一，利益沖突不明顯。市場體制下，有三個因素對規(guī)劃產生巨大影響：一是城市發(fā)展動力由政府擴展到企業(yè)、社會乃至個人，二是資源配置方式由政府完全控制轉變?yōu)槭袌霭l(fā)揮基礎性配置作用，三是利益格局出現多元化。這三個因素使得原《辦法》很難適應社會主義市場經濟運行的需要。
政府職能轉變對規(guī)劃的影響也非常大，過去政府就是經濟發(fā)展的主體，規(guī)劃著重要安排建設項目和用地；過去政府取代市場，資源配置由政府一錘定音，規(guī)劃自然無需過多考慮市場經濟運行規(guī)律；過去政府不夠重視社會管理，社會規(guī)劃內容難免會缺失；過去政府公共服務意識薄弱，規(guī)劃對公共利益的關注和保障力度也就不夠。隨著政府職能轉變到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務四個方面，原《辦法》顯然難以適應。
具體來說，原《辦法》的不足體現在以下方面：
1、過度強調政府對資源的統(tǒng)一配置，沒有考慮市場經濟下市場對資源配置的基礎性作用，對市場經濟的運行規(guī)律缺乏了解，同時，對市場的缺陷也未給予充分重視。因此，原《辦法》的“剛性”和“彈性”都不足，規(guī)劃“控制”和“引導”的力度都不夠。
2、在城鄉(xiāng)關系上體現了較強的城鄉(xiāng)二元結構特點，“城市中心主義”思想濃厚，無法保證城市規(guī)劃在促進區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面應當發(fā)揮的作用。
3、過于偏重對建設開發(fā)的指導作用，對人文和自然資源環(huán)境的保護強調不足，對社會公平和公眾利益的關注不夠。
4、體現了較強的工程技術特點，缺乏基本的公共政策理念。
5、在編制組織上強調的是單一政府行政部門的責任，缺少其它部門與公眾參與的程序保障。              
6、編制的目的性、指向性含糊，與行政管理脫節(jié)，事倍功半，頗有幾分“屠龍術”的特征。

三、修訂背景

1、日益完善的社會主義市場經濟體制要求城市規(guī)劃既要適應市場的變化，又要更好地發(fā)揮宏觀調控的作用，即要求城市規(guī)劃更好地處理“確定性”和“不確定性”二者的關系。
2、新一屆中央政府強調用科學發(fā)展觀統(tǒng)領全局，要求城市規(guī)劃更加關注區(qū)域協(xié)調發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設、資源和生態(tài)環(huán)境的有效保護、能源和水資源以及土地資源的節(jié)約使用，促進社會、經濟和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，建設節(jié)約型城市。
3、構建和諧社會目標的提出，要求城市規(guī)劃更加關注社會公平和保障公眾利益，注重協(xié)調不同利益主體之間的關系，合理安排與人民群眾生活密切相關的公共服務、公益設施、住房建設和交通發(fā)展，堅持以人為本，方便群眾生活，全面改善城市人居環(huán)境，維護社會穩(wěn)定和公共安全。
4、近年來，中央政府越來越重視城市規(guī)劃，相關的政策、文件陸續(xù)出臺，要求規(guī)劃編制辦法作出積極回應。例如，國務院下發(fā)《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國發(fā)[2002]13號）；建設部等九部委聯(lián)合下發(fā)《關于貫徹落實國發(fā)[2002]13號文件的通知》（建規(guī) [2002]204號）；建設部下發(fā)《關于印發(fā)〔近期建設規(guī)劃工作暫行辦法〕、〔城市規(guī)劃強制性內容暫行規(guī)定〕的通知》（建規(guī)[2002]218號）；建設部下發(fā)《關于抓緊組織開展近期建設規(guī)劃制定工作的通知》（建規(guī)[2005]142號）；建設部下發(fā)《關于開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的通知》（建規(guī)[2005]161號）；國務院辦公廳轉發(fā)建設部《關于加強城市總體規(guī)劃工作意見的通知》（國發(fā)辦[2006]12號）；《城市綠線管理辦法》（建設部令112號）；《城市紫線管理辦法》（建設部令119號）；《城市黃線管理辦法》（建設部令144號）；《城市藍線管理辦法》（建設部令145號）。這些文件精神都必須通過新《辦法》予以落實。
5、社會各界對規(guī)劃的非議逐漸增多，也要求規(guī)劃革弊鼎新。原計劃等《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，全面修訂完善相關法規(guī)體系，但由于種種原因，該法未能如期出臺。而社會各界針對經濟社會發(fā)展中存在的突出問題，從不同的規(guī)劃范疇出發(fā)，紛紛把矛頭指向規(guī)劃。例如：“過度”或“虛假”城市化問題；開發(fā)區(qū)、大學城、形象工程泛濫問題；圈地問題；隨意修編規(guī)劃、盲目擴大規(guī)模問題；拆遷上訪問題；甚至于網吧危害少年健康成長問題也歸因于城市規(guī)劃。面對這些責難，規(guī)劃有不勝重負之感，“只恐雙溪蚱蜢舟,載不動許多愁 ”。實際上，這些問題與城市規(guī)劃有一定關聯(lián)，但又不是城市規(guī)劃所能左右的。在經濟生活中，城市規(guī)劃部門并非人們想像中那樣強勢，在國家層面受制于其它部委，在地方層面受制于地方政府。很多情況下，城市規(guī)劃部門是被“裹挾”著前行的，一旦出現問題，又往往被當作“替罪羊”來拷問。因此，如何擺脫這種窘境，也是規(guī)劃自身必須反思的。

四、修訂過程

2002年國務院下發(fā)第13號文件后，建設部就開始啟動了新《辦法》修訂的前期研究工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃司委托中國城市規(guī)劃設計研究院承擔該任務，成立了起草組，首先通過問卷調查對原《辦法》的施行情況進行總結、分析，并結合形勢發(fā)展需要提出修訂的思路。建設部領導高度重視這項工作，就城市規(guī)劃編制工作的改革多次提出了明確的要求。起草組在長達兩年的時間里，幾易其稿，于2004年一季度完成了第一個討論稿。2004年四季度城鄉(xiāng)規(guī)劃司組織起草組對初稿進行了進一步修改和完善，并報送部領導審閱，同時發(fā)往各省、自治區(qū)建設廳、直轄市規(guī)劃局征求意見。之后，城鄉(xiāng)規(guī)劃司根據建設部領導多次具體指示和各地反饋的意見，對征求意見稿做了多次修改完善，形成最終的編制辦法。

五、修訂思路

修訂思路取決于對城市規(guī)劃的角色定位，也直接決定新《辦法》的主體框架。前期調查表明，上下之間、各地區(qū)之間對規(guī)劃的認識分歧較大，難以統(tǒng)一。起草組最早的思路是試圖結合中央和地方的事權劃分，將規(guī)劃按其屬性分為兩種類別：一種立足于中央政府的意圖、確保國家安全和利益、界定中央政府對地方發(fā)展事務的干預力度和邊界，上下認同后即具有約束作用，帶有“契約”性質，這部分內容帶有“政策性”和“剛性”色彩；另一種是立足于地方政府的發(fā)展意愿，在給定的約束條件下允許地方政府有一定的應對市場變化的自主權，這部分內容帶有“技術性”和“彈性”色彩，對中央政府來說偏重指引、激勵而非強制。這個思路沒有被采納，原因可能是不符合國情。從國際看，規(guī)劃體系跟政治體系密切相關，中央集權體制國家，規(guī)劃權力“偏上”，形成自上而下緊密制約的規(guī)劃體系，包括機構、編制、管理、實施機制都較強，如日本、法國。而分權體制國家，規(guī)劃權力往往下放。例如美國，聯(lián)邦政府對地方事務的管理權限小，規(guī)劃權力下放到各州，州政府又下放到各級自制機構，聯(lián)邦政府主要通過基金的分配、引導來實現某些政策意圖（楊保軍、胡天新，2006）。顯然，新《辦法》的修訂思路必須符合國情，必須適應當前的形勢。經過幾輪討論，確定了“六個轉變”的基本思路：
1、實現城市規(guī)劃編制組織方式的轉變。“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與”的組織原則，是北京總體規(guī)劃的經驗總結。將這一經驗寫入新《辦法》，意味著規(guī)劃編制要從行政手段為主轉向政府依法行事、社會廣泛監(jiān)督、公眾積極參與，目的是要建立科學、民主的規(guī)劃編制程序保障。北京的經驗應該更廣泛地推廣，在北京總體規(guī)劃編制過程中，形成了“三三四”的工作機制：三家編制單位參與；三級例會制度（市委、市政府專題會議8次，重要工作協(xié)調會議6次，日常工作協(xié)調推進會議每周5次以上）；四種參與方式（中央有關部門參與14次，39個市相關部門和19個區(qū)縣參與，中方專家200人次和外方專家100次參與，公眾參與意見近千條）。通過這種方式，規(guī)劃的綜合協(xié)調作用得到加強，地位得到鞏固。規(guī)劃獲國務院批準后，北京市政府要求一切工作（包括各部門的專業(yè)規(guī)劃）就得圍繞實施總體規(guī)劃來進行，規(guī)委被政府視為理所當然的綜合部門，經常召集其它部門協(xié)調解決問題。  
2、實現規(guī)劃調控和管理范圍的轉變。過去受城鄉(xiāng)二元結構影響，規(guī)劃重點聚焦于城市，“城”與“鄉(xiāng)”的“主”“從”關系十分突出。在規(guī)劃編制內容上的體現是中心城內容齊全、設施與功能安排完備，而外圍欠缺甚至空白，不少圖紙將中心城外圍視為無物。在規(guī)劃管理上的體現是將管理局限在規(guī)劃區(qū)范圍，有的甚至局限在規(guī)劃建設用地范圍，使外圍開發(fā)建設混亂無序。新《辦法》要轉向突出強調區(qū)域統(tǒng)籌和全市域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念。正如汪部長所言，城市的市長是全市的市長，并不是中心城的市長，城市總體規(guī)劃也是全市的規(guī)劃，并不單是中心城的規(guī)劃。
3、實現規(guī)劃思維方式的轉變。過去的思維方式基本上是“先圖后底”，先根據發(fā)展愿望制定目標，然后有條件要上、沒有條件創(chuàng)造條件也要上，沒地找地，沒水調水，沒電搞電，沒錢借錢，資源環(huán)境條件是作為“臨終關懷”來對待的。新《辦法》要求“先底后圖”，即預先分析研究當地的資源環(huán)境、經濟、社會、歷史、文化等支撐條件，據此尋求與之相適應的發(fā)展方向、目標和對策，換言之，發(fā)展要跟資源環(huán)境相協(xié)調，而不是讓資源環(huán)境去適應既定的發(fā)展目標。例如，某市具有較好的發(fā)展機遇，但遭遇土地、水資源發(fā)展瓶頸，資金、人才倒是不太欠缺，希望國家?guī)椭鉀Q這兩個瓶頸，比如通過行政區(qū)劃調整獲得一些土地，通過區(qū)域水資源調配獲得足夠水源，以支持經濟的繼續(xù)增長。但得到的答復是，應該根據這些約束條件制定新的發(fā)展目標，轉變增長方式，提高增長質量，而不是去延續(xù)以往的路子。
4、實現規(guī)劃重點內容的轉變。從確定增長目標、增長速度轉向控制合理的環(huán)境容量
和確定科學合理的建設標準；從確定開發(fā)建設項目和安排各類建設用地轉向對各類資源實施有效保護和制定空間管制政策。
5、實現城市規(guī)劃功能的轉變。即從技術文件轉向公共政策。
6、實現城市規(guī)劃技術方法的轉變。從相對狹窄的工程技術領域拓展到相關領域，廣泛借鑒其它學科研究成果和方法，積極運用新技術，提倡多學科參與、多部門合作，提高城市規(guī)劃的科學性。

六、修訂要求

為了有效指導修訂工作，把握好方向，建設部前后提出了幾點明確的要求：
1、盡量參照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（修改稿）》的相關內容；
2、重點解決當前城市總體規(guī)劃修編工作中迫切需要解決的問題，注意體現總體規(guī)劃的綜合性、戰(zhàn)略性、前瞻性；
3、分列城市規(guī)劃編制組織、要求、內容，以強化規(guī)劃編制過程的行政程序和技術程序，規(guī)范規(guī)劃編制行為，提高規(guī)劃的嚴肅性；
4、重點突出規(guī)劃編制過程中對人文與自然資源、環(huán)境和社會公平問題的研究，強化和增加相關的規(guī)劃內容；
5、充實、增加總體規(guī)劃綱要的內容要求；
6、明確近期建設規(guī)劃的作用和內容；
7、明確總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的強制性內容；
8、為交通、綠地、市政等專項規(guī)劃的編制提供條件；
9、在對原《辦法》作出重大調整的同時，還要充分吸收其合理部分，適當兼顧新老《辦法》的延續(xù)性，以便平穩(wěn)過渡。

七、對新《辦法》的幾點說明

1、新《辦法》的定位
新《辦法》是依據正在制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對“城鄉(xiāng)規(guī)劃體系”的定義來編寫的。該法有一條款指出“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃是指省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃”（原稿還包括風景名勝區(qū)規(guī)劃，最后刪去了），不難看出該定義是立足于各級政府的行政管理職能，而并非學術意義的定義，這預示著城市規(guī)劃的公共政策屬性要加強③。據此定義，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制體系也與之對應，四個層次的規(guī)劃構成完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。新《辦法》為國家按照行政建制設置的“市”的規(guī)劃的編制辦法，是整個體系中的一個組成部分――市規(guī)劃（參見圖示2）。考慮到縣人民政府所在地（城關鎮(zhèn)）為縣的中心城鎮(zhèn)，其功能與城市基本相同，規(guī)模也較一般建制鎮(zhèn)為大，因此，規(guī)定了其規(guī)劃編制參照本辦法的原則執(zhí)行。
2、新版《辦法》修訂的重點
（1）強化規(guī)劃編制程序，規(guī)范規(guī)劃編制行為。
原《辦法》中關于編制程序的內容很少。近幾年的實踐表明，規(guī)劃編制的隨意性加大，不問理由、不論原因，有時就是領導一句話就開始修編，帶來很大負面影響。據說中央某領導曾經針對這種情況發(fā)問：到底是中央大還是地方大？有人回答說，當然中央大。領導說，既然如此，那為什么國務院批準的規(guī)劃，地方說改就改呢？一語切中要害。因此，新《辦法》著意明確和規(guī)范了城市規(guī)劃的編制行為，必須按照一定的程序來開展規(guī)劃編制工作。
（2）體現城市規(guī)劃的公共政策屬性，突出相關內容。
公共政策具有導向功能、調節(jié)功能、分配功能。為了體現城市規(guī)劃的公共政策屬性，新《辦法》針對當前形勢，突出了與之相關的內容，如區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、人口、城鎮(zhèn)化、“三區(qū)四線”、空間管制、公共交通、公共服務與公益設施布局、城市安全防災等。
（3）根據形勢發(fā)展要求，加強了三塊內容。  
一是擴展了城市總體規(guī)劃綱要的內容；二是單列了近期建設規(guī)劃內容；三是規(guī)定了城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的強制性內容。
3、新《辦法》的總體框架
對比原《辦法》和新《辦法》的總體框架可以發(fā)現，新《辦法》在結構上有了較大變化（參見圖示3）。原《辦法》是按規(guī)劃層次（總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃）排列，每個層次作為一章。新《辦法》是按照編制組織、編制要求和編制內容排列，其中的第四章――城市規(guī)劃編制內容就涵蓋了從總體規(guī)劃到詳細規(guī)劃各個層次，并且將近期建設規(guī)劃單獨成節(jié)。
八、新《辦法》主要章節(jié)釋義

1、關于“第一章  總則”
（1）調整了定位，明確新《辦法》只適用于國家按照行政建制設置的市。
（2）明確了城市規(guī)劃編制工作必須遵循的若干基本原則。
2、關于“第二章  城市規(guī)劃編制組織”
（1）強調了規(guī)劃編制工作前期研究的必要性。
（2）規(guī)定了城市規(guī)劃修編或調整的程序。
（3）具體規(guī)定了“專家領銜、部門合作、公眾參與”應該在什么階段、什么內容上落實，從程序上、制度上保證了城市規(guī)劃的科學性。
3、關于“第三章 城市規(guī)劃編制要求”
（1）城市規(guī)劃編制要確定有關的強制性內容。從加強城市規(guī)劃的宏觀調控作用，提高城市規(guī)劃的嚴肅性，嚴格依法行政的角度出發(fā)，提出了城市規(guī)劃必須將涉及資源、環(huán)境、公共安全、公共利益等方面的內容確定為強制性內容，這是原《辦法》所沒有的。
（2）不同層次的城市規(guī)劃編制都必須依據上位的法定規(guī)劃。從明晰事權，加強規(guī)劃實施監(jiān)督管理的角度出發(fā)，明確規(guī)定了不同層次的規(guī)劃編制都必須依據上位的法定規(guī)劃來進行。原《辦法》對依據上位規(guī)劃的概念界定不是很清晰，這就造成有些城市編制控制性詳細規(guī)劃可以與該市的總體規(guī)劃沒有任何關系；或編制總體規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃沒有關系等。按照新《辦法》，這種做法是不允許的。
（3）規(guī)定了國家歷史文化名城必須編制專項保護規(guī)劃。
（4）提出對編制成果和編制單位的原則要求。原《辦法》對編制成果提出了一些要求，但對編制單位沒有提出相關要求。新《辦法》規(guī)定“城市規(guī)劃編制單位應當嚴格依據法律、法規(guī)的規(guī)定編制城市規(guī)劃，提交的規(guī)劃成果應當符合本辦法和國家有關標準”，這意味著“依法規(guī)劃”不僅是針對政府，也是針對規(guī)劃編制單位的要求，同時這也是編制單位的社會責任。
4、關于“第四章  城市規(guī)劃編制內容”
（1）城市總體規(guī)劃：
① 強調了總體規(guī)劃綱要的地位和重要性。
② 強調了市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。過去在城市總體規(guī)劃編制過程中，市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內容和方法基本上是沿襲省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃“三結構、一網絡”的模式。由于城市規(guī)劃的角色定位發(fā)生變化，由城市規(guī)劃走向城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然是一字之差，內涵卻是根本性改變。由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》尚未出臺，故新《辦法》在這個問題上也沒有完全到位，走的是折衷路線，即強調市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制的關鍵內容是要加強市域發(fā)展條件的分析，在區(qū)域分析研究的基礎上，科學地制定城市發(fā)展的相關目標和對策。需要特別指出的是，區(qū)域研究中必須樹立三個新觀念：一是區(qū)域資源的擴展觀念，要從有形物質資源（礦產、土地、水等）擴展到非物質形態(tài)的資源（如技術、人力資本、制度、文化、社會資本等）；二是區(qū)域視野的擴大，全球化時代需要建立起內外結合的經濟運轉系統(tǒng)，絕對不能就區(qū)域論區(qū)域；三是發(fā)展觀的升華，要真正樹立起科學發(fā)展觀，不能將發(fā)展等同于增長，一提發(fā)展就想到上項目、鋪攤子。新《辦法》還要求制定市域城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，研究市域內城鎮(zhèn)與村莊的發(fā)展與調控，協(xié)調市域交通設施和其他重大基礎設施的共建、共享，協(xié)調資源開發(fā)與利用、生態(tài)環(huán)境保護、自然和歷史文化遺產保護等相關內容。并增加了整體的空間管制內容，包括劃定禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、適宜建設區(qū)等。
初稿中曾考慮與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并軌，將市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃分為兩個層次：一是帶縣（市）的市，主要側重市域協(xié)調規(guī)劃，在全市域層面依據省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調與周邊市域的關系并落實相關強制性內容，在本市域內部則協(xié)調各市（區(qū)、縣）的關系；二是不帶縣的市和縣域，主要側重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，作為規(guī)劃全覆蓋的一個基本單元。對中心城市來說，這個全覆蓋的范圍在市區(qū)。這個設想沒有被采納，據說浙江、江蘇已經在開展縣（市）域規(guī)劃的試點工作，其思路不謀而合④。
③中心城區(qū)總體規(guī)劃內容突出了為城市核心地區(qū)健康發(fā)展確定科學的空間布局和空間管制措施，特別是從行政管理的角度來制定編制內容，而不是偏重于學術上和純技術上的探討。編制辦法作為一個部門規(guī)章，首先要考慮如何依法行政，如何實施有效管理。因此，其修訂內容的設定與側重，都是圍繞管理展開。
④明確了各類專項規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關系。新《辦法》專門增設這款要求。因為在實踐中大家普遍感到，城市總體規(guī)劃在涉及一些專項規(guī)劃問題時，只能提出原則要求，難以做過深過細的工作，需要借助于專項規(guī)劃才能達成。所以，這次修訂就城市總體規(guī)劃與專項規(guī)劃留了一個接口，主要強調兩點：第一，城市總體規(guī)劃必須要規(guī)定專項規(guī)劃的原則要求；第二，各類專項規(guī)劃必須依據總體規(guī)劃。
（2）城市近期建設規(guī)劃
2002年國務院下發(fā)的13號文件中明確提出了要編制城市近期建設規(guī)劃，并把它作為宏觀經濟調控和城市建設控制的重要手段。正在修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也強調近期建設規(guī)劃是規(guī)劃實施的一個重要手段。從規(guī)劃性質上看，它與總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃不完全一樣，它屬于一種強調實施的行動規(guī)劃。因此，新《辦法》將它從總體規(guī)劃內容中分離出來，單獨編制，并有意識地強化了近期建設規(guī)劃的有關內容。需要注意的幾點是：
①期限問題：實踐中有三種情況，一種是以總體規(guī)劃完成年后推5年作為近期，二是與政府任期相銜接，三是與城市的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃年限相一致。新《辦法》提出原則上應當與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的年限一致。
②依據問題：近期建設規(guī)劃作為總體規(guī)劃的實施規(guī)劃，依據當然是總體規(guī)劃，并不得違背總體規(guī)劃的強制性內容。實踐中情況要復雜些，在總體規(guī)劃沒有修編時，必須依據已經批準實施的總體規(guī)劃來編制近期建設規(guī)劃，不得通過近期建設規(guī)劃來修改總體規(guī)劃；在與總體規(guī)劃同期編制近期建設規(guī)劃時，應當與總體規(guī)劃一同報批，批準以后方能生效（孫安軍，2006）。即修編的總體規(guī)劃未獲批準前，近期建設規(guī)劃的依據不能成立。
另外就是國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是否作為近期建設規(guī)劃的依據？由于各個城市政府的認識水平不同，做法上有差異。北京市政府要求“五年計劃”必須依據和落實城市總體規(guī)劃。深圳則提出“雙平臺”，利用近期建設規(guī)劃來銜接各個部門的“規(guī)劃”，是一種“結合”關系。更多的城市可能是依據“五年計劃”，在近期建設規(guī)劃中去落實“五年計劃”所確定的一系列項目。這個問題比較復雜，涉及到部門關系，所以新《辦法》未作明示。實踐中可以結合“五年計劃”來編制，但依據還是總體規(guī)劃。
③強調了近期建設規(guī)劃要分期實施、及時組織編制的原則；
④明確了近期建設規(guī)劃的編制內容和要求，并要有強制性內容。
（3）城市分區(qū)規(guī)劃
基本延續(xù)了原《辦法》的內容與要求，只做了兩點變動：一是提出了分區(qū)劃分的原則；二是對規(guī)劃內容進行了少量調整。
（4）城市詳細規(guī)劃
變化也不大，主要有兩點：一是在控制性詳細規(guī)劃中增加了有關強制性內容的規(guī)定；二是在修建性詳細規(guī)劃中將交通影響分析、日照分析等作為重要內容。強調日照分析主要是從保護公眾利益，防止糾紛的角度出發(fā)，希望通過該手段明確各類建設工程的空間關系，檢驗建筑布局是否合理。近年來，市民維權意識增強，規(guī)劃行政管理中遇到公眾來信、來訪最多的就是日照間距問題。過去只是在技術標準規(guī)范里提到應該怎么做，在規(guī)劃管理程序上沒有提出相關規(guī)定。所以，新《辦法》增加了該項內容。

九、幾個相關問題的解釋

1、新《辦法》與現行《城市規(guī)劃法》、正在修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的關系
我國的法律法規(guī)體系分為三個層次，分別為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。新《辦法》屬于部門規(guī)章，它的制定必須依托第一層次的法律。
新《辦法》與現行的《城市規(guī)劃法》和正在修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的關系，主要體現為“符合”和“銜接”兩方面：即符合現行《城市規(guī)劃法》，銜接正在修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。符合現行《城市規(guī)劃法》體現在三個方面：一是與其規(guī)定的城市規(guī)劃制定的原則、精神相一致；二是與現行法律規(guī)定的法定規(guī)劃的規(guī)劃層次保持一致，如城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃都是現行《城市規(guī)劃法》規(guī)定的規(guī)劃編制層次；三是符合有關的規(guī)劃內容。

目前，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正在征求、協(xié)調各部門的意見，尚未提交全國人大審議，因此修訂的內容還存在不確定性。新《辦法》試圖在一些環(huán)節(jié)上做好銜接，表現在三個方面：一是規(guī)劃制定的原則與之一致；二是規(guī)劃編制的內容保持銜接，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出了城市規(guī)劃的強制性內容要求，新《辦法》就增加這部分內容要求：三是規(guī)劃編制的組織程序等與之保持銜接。
總之，新《辦法》是在特定時期出臺的，它必須既符合“老法”又要銜接“新法”，因此，它具有過渡的特點。
2、在編項目與新《辦法》的關系
新《辦法》出臺前，一些城市已經開展了城市總體規(guī)劃的修編工作，如何執(zhí)行新《辦法》呢？建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃司經與法規(guī)司商討，提出以“是否進入審批程序”作為分水嶺。即在編項目不管進行到什么階段，只要沒有進入審批程序，就應該符合新《辦法》的要求；如果在編項目已經進入審批程序，依據“不溯以往”原則，可以不執(zhí)行新《辦法》。
3、新《辦法》與各種探索類規(guī)劃的關系
不管是原《辦法》還是新《辦法》，都只對法定規(guī)劃做了規(guī)定。對不屬于法定規(guī)劃的各種探索類規(guī)劃，如概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、都市區(qū)規(guī)劃等等，都不做規(guī)定。因為，從規(guī)劃行政角度看，這些規(guī)劃都不具有法律效力，不能依照這些規(guī)劃進行建設。如果想作為依法行政的依據，就必須要納入到法定規(guī)劃中。
非法定規(guī)劃作為一種分析研究問題的方法，編制類型可以多樣，思路也可以更加開闊，并有助于提高規(guī)劃的研究水平。新《辦法》也吸收了非法定規(guī)劃的一些探索成果，如針對以往城市總體規(guī)劃編制中對一些重大問題研究不深的現象，提出了借鑒城市發(fā)展戰(zhàn)略研究方法和思路，增加了規(guī)劃編制前期研究的內容等。

十、結語

新《辦法》的修訂融匯了許多人的力量，也聽取了多方意見，但大方向主要是建設部以及城鄉(xiāng)規(guī)劃司把握的。作為修訂單位，中規(guī)院許多技術骨干參與了該項工作，并在此過程中不斷加深理解。在實踐中我們也遇到一些疑問，正在摸索著尋求解答。孫安軍副司長已經給我院做過一次答疑，上文不少內容也是來自他的解釋，當然也是我所認同的那些解釋，有些方面還有待實踐去完善，并通過制定實施細則來更好地指導編制工作。本文只是作者對新《辦法》的一個框架性的解析，限于認識水平，難免有偏頗之處，僅供參考。

注釋：
①  這是令城市規(guī)劃理論界頗為困惑的一個問題。對比一些國家和一些學者對城市規(guī)劃的定義，發(fā)現差別很大，高度抽象且達成共識的定義似乎還沒見到。據有的學者統(tǒng)計，對城市規(guī)劃的定義不下幾十種，其中最有趣的一個定義是“城市規(guī)劃就是規(guī)劃師所從事的工作”。
②  計劃經濟時期，規(guī)劃就是國民經濟計劃的延續(xù)和深化，這已為大家所熟知；第二階段的表述來自《城市規(guī)劃基本術語標準》，該術語稱“城市規(guī)劃是對一定時期內城市的經濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理”；第三階段的表述來自中央有關文件和中央領導講話， 國務院國發(fā)（1996）18號文件，國務院中發(fā)（1997）11號文件，明確了城市規(guī)劃是新時期國家對于經濟與社會發(fā)展的重要宏觀調控手段。
③  《歐洲城市規(guī)劃協(xié)會章程（1998）》中對城市規(guī)劃的定義也不是學術意義上的本質抽象和高度概括，它指出：“城市規(guī)劃是指被稱為城鄉(xiāng)或城市與區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、物質形態(tài)規(guī)劃的過程”。可以看出，它羅列了各種規(guī)劃類型，但沒揭示和抽象出其本質屬性，不過卻概括了其共同特點――過程。
④  這個話題更為敏感和復雜，涉及到的不僅僅是技術問題，還包括行政職能的矛盾與協(xié)調、整合，限于篇幅，在這里不作深入討論。