公眾參與規(guī)劃的行為選擇及其影響因素——對圓明園湖底鋪膜事件的反思

　自2005年3月28日《人民日報》首次披露“圓明園湖底鋪設(shè)防滲膜遭專家質(zhì)疑”以來，“圓明園事件”引起了國內(nèi)各界的廣泛關(guān)注，矛頭基本上都指向了官員問責(zé)、管理體制，以及對法制監(jiān)督的訴求。然而，回溯事件的起因—對這樣一個時間長達兩年之久的破壞工程的追究，竟然始于一位普通的公眾。一方面，這一現(xiàn)象本身體現(xiàn)了我國公眾參與規(guī)劃的力量；但另一方面，“兩年”這一時間概念的背后也體現(xiàn)了我國公眾參與規(guī)劃制度的滯后。因此，我們在質(zhì)疑我國法制監(jiān)督體系的同時，也應(yīng)該反思在規(guī)劃開發(fā)過程中公眾參與規(guī)劃的動力與制約因素。美國的經(jīng)濟學(xué)家阿爾伯特·O·赫希曼(Albert·O·Hirschman)于1960年提出了“退出—呼吁”理論，從民主管理的角度探討了個體在組織績效中的行為決策及其影響因素，并為規(guī)劃理論界提供了研究公眾參與規(guī)劃的分析工具。

1、公眾參與規(guī)劃的行為選擇

根據(jù)赫希曼的理論，“退出”就是指“消費者不再購買企業(yè)的產(chǎn)品或者某些會員退出組織”。“呼吁”則是指“會員為修正企業(yè)或組織的慣例、政策或產(chǎn)出所作的種種嘗試或努力。當(dāng)企業(yè)的產(chǎn)品或組織的服務(wù)難以令人滿意時，任何試圖改變這種狀況而不是逃逸的措施，都符合呼吁的基本定義”。

從公眾參與規(guī)劃的行為選擇看，在政府或者規(guī)劃決策者提供公眾參與外環(huán)境的假設(shè)前提下，公眾憑借個體理性判斷，按照參與規(guī)劃的深淺程度主要有三種參與選擇方式：其一是積極參與(或稱真實參與)，即能夠?qū)€人的真實想法及時、有效地提供給規(guī)劃決策者，并積極關(guān)注整個規(guī)劃的實施過程和實施結(jié)果；其二是消極參與(或稱虛假參與)，即很少表達個人意見，或者不表達個人的真實意見；其三是不參與，這是一種極端的情況，即根本不相信或者不愿意參與規(guī)劃的決策過程。按照“退出—呼吁”理論，前兩種參與方式都可以視為“呼吁”的行為選擇，而最后一種，顯然是一種“退出”的行為選擇。

2、公眾行為選擇的影響因素

作為經(jīng)濟、理性的人，除了社會道德的非正規(guī)約束之外，公眾個體的行為判斷主要還是基于對個體所獲得的經(jīng)濟利弊的權(quán)衡。因此，從公眾的角度審視公眾參與問題，其個體的行為決策主要受到以下四方面因素的影響。

2.1 公眾對于規(guī)劃事件的敏感性

就城市規(guī)劃提及的公眾參與而言，“公眾”是一個泛指的概念，即涵蓋了除地方政府、規(guī)劃機構(gòu)、規(guī)劃師之外的所有其他利益相關(guān)者(stakeholder)。然而由于受到年齡、性格、受教育程度、職業(yè)、社會地位等因素影響，不同的公眾個體對于城市規(guī)劃決策的感知能力與識別能力也存在著巨大的差異，從經(jīng)濟學(xué)的角度講，可以將其稱為公眾對于城市規(guī)劃決策的敏感性，或者規(guī)劃決策彈性。

進一步地講，在規(guī)劃項目涉及到公眾利益的時候，決策敏感性高的公眾個體往往能夠最先感受到規(guī)劃中存在的相關(guān)問題。按照“退出—呼吁”理論，這部分人首先會考慮采取“退出”的行為選擇。就規(guī)劃參與而言，公眾惟一的退出方式只是公眾單方面放棄參與規(guī)劃的權(quán)利，而對于規(guī)劃決策者及規(guī)劃項目本身并無影響，既不能改變規(guī)劃決策的內(nèi)容，也不能提高個體的實際效益，所以退出的行為并不可選。在退出無效的情況下，公眾惟有選擇呼吁(參與規(guī)劃)的方式。此時，公眾的規(guī)劃決策敏感性與公眾參與規(guī)劃的深度成正比。決策敏感性高的公眾就會選擇積極參與規(guī)劃，力求改善規(guī)劃內(nèi)容，影響規(guī)劃決策。而規(guī)劃決策敏感性低的公眾個體，一方面可能尚沒有意識到問題的存在；另一方面，即使感受到規(guī)劃項目可能存在某些問題，但也可能出于“搭便車”(Free Rider)的心理，而保持沉默，直到問題嚴重到一定程度，超出其所能忍受的程度才會選擇積極呼吁的行為方式。

以“圓明園事件”為例。第一位公開質(zhì)疑圓明園整改工程的專家張正春，是蘭州大學(xué)生命科學(xué)院教授，正是由于他長期從事生態(tài)學(xué)研究并鐘愛中國古典園林，敏感度較高，才能夠意識到問題的存在，并主動作為，將這一事件追查到底。無獨有偶，在2001年10月著名的“紫金山觀景臺風(fēng)波”中，也是首先由東南大學(xué)的兩名法律系教師提出質(zhì)疑的。因此，公眾個體的差異性影響公眾監(jiān)督的事件敏感度，從而進一步影響其參與規(guī)劃的行為選擇。

2.2 規(guī)劃項目替代品的可求程度

從經(jīng)濟學(xué)的角度講，如果替代品唾手可得，即替代品的搜尋成本和交易成本足夠低，那么公眾個體就不會輕易采取“呼吁”的方式。反之，如果替代品成本很高，則公眾呼吁的傾向就越強烈。

相對于市場上一般的流通商品而言，規(guī)劃項目本身特有的技術(shù)含量使得其替代品的交易成本很高，同時其行政背景和作用范圍的地域性也增加了公眾的退出成本。也就是說，公眾個體通過遷居、移民等方式完全退出規(guī)劃作用范圍的交易成本(退出成本)遠遠高于改進現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)容的交易成本(呼吁成本)。因此，從替代品的角度而言，公眾個體則更愿意選擇(或者不得不選擇)積極參與規(guī)劃，通過提出合理化建議力求改進現(xiàn)有規(guī)劃。

但是，也正是因為高額替代成本的束縛，“呼吁”往往成為公眾參與規(guī)劃惟一的選擇方式。一旦公眾參與規(guī)劃的權(quán)力被剝奪，或者公眾的意見沒有在規(guī)劃實施中得以體現(xiàn)，那么法律就成為公眾捍衛(wèi)個體利益的必要手段和途徑。這也是呼吁的一種表現(xiàn)形式，即通過第三方(法律)的介入引起規(guī)劃決策者的重視，通過強制性手段要求其對規(guī)劃存在的問題予以回應(yīng)。

遺產(chǎn)旅游地不同于一般風(fēng)景區(qū)，其資源本體蘊含著豐富的歷史文化價值，是無法復(fù)制和仿冒的，其稀缺性和惟一性導(dǎo)致公眾對遺產(chǎn)旅游地的開發(fā)更為關(guān)注。圓明園對于世人來說是無價的，也是不存在替代產(chǎn)品的，一旦遭到破壞，其損失將難以用金錢來補償。“圓明園事件”之所以引起公眾如此廣泛的關(guān)注，其遺產(chǎn)價值的不可替代性是主要原因之一。公眾不能退出，所以選擇呼吁，其表征之一就是圓明園事件聽證會的舉辦。

2.3 規(guī)劃決策的改進對于公眾的邊際效用的影響

“邊際效用”(Marginal Utility)是指當(dāng)所有其他的商品的消費水平保持不變時，從額外一單位商品中所獲得額外滿足(即效用)。對公眾參與規(guī)劃而言，就是指在其他條件不變的情況下，規(guī)劃決策內(nèi)容的改進能夠給公眾個體帶來的實際好處。

城市規(guī)劃的公共屬性決定了規(guī)劃決策的改進和完善能夠使公眾群體普遍受益，但是針對不同的公眾個體，其邊際效用卻是存在差異的，這種邊際效用的差異性也影響了公眾在參與規(guī)劃過程中的行為偏好。以城市住區(qū)規(guī)劃為例，小區(qū)內(nèi)部的附屬設(shè)施建設(shè)、綠地、兒童游憩設(shè)施等對于有小孩的住戶而言至關(guān)重要，故愿意主動去參與規(guī)劃；而對于單身漢或者經(jīng)常出差的商旅住戶而言，邊際效用則要小得多，也就沒有參與規(guī)劃的能動性。

遺產(chǎn)資源的公共屬性決定了它與公眾群體利益普遍相關(guān)，也正是這種普遍相關(guān)性在一定程度上制約了公眾監(jiān)督的能動性。在“圓明園事件”中，這樣一項聲勢浩大的工程能夠默默地進行了兩年之久，與其說是無人發(fā)現(xiàn)，不如說是無人肯提，或無人敢提，直至事件曝光，人們才群起而攻之。因此，在參與規(guī)劃的過程中，針對不同的規(guī)劃項目決策，邊際效用高的公眾會選擇積極參與，而邊際效用低的公眾則相對消極得多。  

2.4 公眾對于參與規(guī)劃的效力預(yù)期

“效力”就是指規(guī)范(norm)的特殊存在，說一個規(guī)范有效力就是說我們假定它的存在，或者就是說，我們假定它對那些其行為由它所調(diào)整的人具有“約束力”。而“參與規(guī)劃的效力”就是指在城市規(guī)劃過程中，公眾參與的規(guī)范對于規(guī)劃決策者所具有的約束力，以及公眾參與的行為對規(guī)劃決策結(jié)果所能產(chǎn)生的實際影響(凱爾森，1996)。

公眾個體在做出行為決策之前，必然要事先預(yù)期行為結(jié)果，即預(yù)期個人的參與能夠?qū)σ?guī)劃決策的最終結(jié)果產(chǎn)生多大的影響力。如果預(yù)期效力很低，認為該參與方式只是所謂的形式主義，并不會對規(guī)劃決策產(chǎn)生效力，那么公眾就不會積極地參與規(guī)劃；如果公眾能夠確信自己的參與能夠切實發(fā)揮重要作用，那么其參與的積極性就會高漲。

公眾參與效力預(yù)期的基礎(chǔ)是國家的法制保障，如果存在相關(guān)的國家法制、法規(guī)，能夠保障公眾在城市規(guī)劃進程中參與的內(nèi)容、程序和權(quán)力，那么認為參與有效的積極預(yù)期則會大大增加，反之則會降低公眾的積極預(yù)期。此外，效力預(yù)期還受到社會大環(huán)境的影響，如果社會大環(huán)境鼓勵公眾參與規(guī)劃，并且有實踐證明公眾的意見能夠?qū)ψ罱K的規(guī)劃決策結(jié)果產(chǎn)生作用，也可以從效力預(yù)期的角度激發(fā)公眾的參與熱情，提高公眾參與規(guī)劃過程的真實性。

當(dāng)前我國公眾監(jiān)督的主要方式是聽證制度。聽證制度的精髓是用一種形式正義來確保實質(zhì)正義，用程序公平來確保結(jié)果公正。針對“圓明園事件”，中央電視臺《東方時空》欄目曾經(jīng)就公眾對聽證會的效力預(yù)期作了一次調(diào)查，其中認為“作用較大，聽取民意使決策更民主”的占9％，認為“有部分作用，體現(xiàn)了聽取民意的態(tài)度”的占27％，而認為“作用不大，民意很少被采納”的達到64％。可見，公眾對于參與監(jiān)督的效力預(yù)期是非常低的，而這也直接影響了我國公眾參與監(jiān)督的行為選擇。

3、促進公眾參與規(guī)劃的相關(guān)措施

從我國目前情況看，一方面，公眾非常希望能夠通過參與規(guī)劃來維護并實現(xiàn)個體利益，保障其基本權(quán)益；另一方面，公眾參與規(guī)劃的效力預(yù)期、規(guī)劃決策改進后的邊際效用等差異在一定程度上又影響了公眾參與規(guī)劃的實際質(zhì)量。因此，立足于公眾的角度，切實提高我國城市規(guī)劃中的公眾參與程度，應(yīng)當(dāng)從以下三個方面入手。

3.1 完善法制體系—加強公眾參與的基礎(chǔ)保障  

法制體系的滯后是我國城市規(guī)劃公眾參與流于形式的主要原因，這種滯后客觀上導(dǎo)致了公眾對參與規(guī)劃效力的消極預(yù)期，并進一步造成了公眾在規(guī)劃過程中的消極參與。俗話說“無規(guī)矩不成方圓”，沒有法律的切實界定，公眾參與在實踐中就成為“無土之木”，因而法律是政策得以貫徹實施的前提和保障。美國的政治經(jīng)濟學(xué)家阿倫·德雷澤(Allan· Drazen)在研究政策承諾與法律之間的關(guān)系時，曾經(jīng)精辟地指出：“法律是政策的保障，沒有法律的承諾與有法律支持的承諾，二者之間有很大的區(qū)別。首先，最根本的區(qū)別是法律有懲罰條款，所以違法有明確的成本；其次，是明確的法律或被廣泛承認的社會規(guī)范，使違法行為更顯眼，因此代價也更高”。

早在1947年，英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》就規(guī)定允許公眾對城市規(guī)劃發(fā)表意見和看法；1969年，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》的修訂中，又制定了與傳統(tǒng)的公眾參與有所不同的方法、途徑和形式，即著名的《斯克芬頓報告》(the Skeffington Report)，成為公眾參與城市規(guī)劃發(fā)展的里程碑。然而在我國目前的城市規(guī)劃法規(guī)中，尚無公眾參與規(guī)劃立法的內(nèi)容規(guī)定。雖然我國的《立法法》首次確立了公民在立法過程中的參與制度，但是總的來看，《立法法》對公民參與立法過程仍然缺乏程序性規(guī)定，尤其是對數(shù)量大、與公民切身利益關(guān)系密切的地方性法規(guī)和規(guī)章在制定過程中的立法聽政制度未作規(guī)定，從而使公眾參與城市規(guī)劃立法成為一件十分困難的事情。即使我國的《行政法》中提出了“行政公開”的原則，但也只是保障了公眾的事后知情權(quán)，而沒有保障公眾的事前參與權(quán)。因此，在修訂城市規(guī)劃法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)首先確立公眾參與城市規(guī)劃的法律地位。只有賦予公眾參與城市規(guī)劃的合法地位，公眾才能真正實現(xiàn)對公共事務(wù)的參與，體現(xiàn)城市規(guī)劃的“立法為公，規(guī)劃為民”。

3.2 形式保障內(nèi)容—提高公眾參與的層級結(jié)構(gòu)

必要的形式是保障內(nèi)容得以實現(xiàn)的前提。1969年美國規(guī)劃師莎莉·阿爾斯坦(Sherry·Arnstein)在《市民參與階梯》一文中，從實踐角度提出了公眾參與城市規(guī)劃程度的階段模型理論，即“市民參與階梯”理論。她對“公眾參與”這一概念進行了系統(tǒng)的分析，認為公眾參與可以分為三個層次八個梯級，最低層次是“無參與”(Nonpar-ticipation)；第二層次是“象征性的參與”(Tokenism)；第三層次是“市民權(quán)利”(Citizen Power)。

從目前的參與方式、開展手段，以及參與階段看，我國城市規(guī)劃中的公眾尚處于一種“被動式”的過程參與，而不是真正意義上的主動性決策參與，還停留在“象征性參與”階段，其含有三個梯級：獲悉(Informing)、咨詢(Consultation)、列席(Placation)。這種被動的參與形式違背了公眾參與的本質(zhì)，正如莎莉·阿爾斯坦所指出的那樣：“空洞的、儀式性的參與同擁有真正權(quán)力的、能夠影響最終結(jié)果的參與，二者之間存在著本質(zhì)區(qū)別。”

所以，要真正實現(xiàn)公眾參與由被動走向主動，就應(yīng)當(dāng)允許公眾介入城市規(guī)劃的前期決策階段，疏通公眾參與規(guī)劃的“呼吁”渠道，提高公眾參與規(guī)劃的層次，改變由規(guī)劃管理部門單向地對公眾展示規(guī)劃結(jié)果的局面，建立包含公眾參與的雙向反饋循環(huán)機制。當(dāng)然，我國公眾參與規(guī)劃層次的提高也需要一個漸進的過程，有些學(xué)者借鑒國外的經(jīng)驗提出了我國公眾參與規(guī)劃的“生長模式”，也表明了這一基本觀點(陳志誠等，2003)。  

3.3 忠誠感的培育—建立公眾參與的非理性有效約束      

“呼吁”得以發(fā)揮作用的先決條件有兩個，一個是法制保障，一個是退出威脅。由于我國現(xiàn)階段的城市規(guī)劃主要還是被作為一種行政職能在經(jīng)濟社會生活中予以貫徹實施，相當(dāng)于處在一種完全壟斷的市場結(jié)構(gòu)中，公眾因無法獲得替代品而退出無門。因此，由于組織(政府規(guī)劃管理部門)沒有競爭對手，(公眾)退出對于組織而言便失去了威脅作用，于是呼吁便會流于形式，造成規(guī)劃決策者忽視公眾的存在及其參與，同時也使公眾對參與規(guī)劃的效力產(chǎn)生消極預(yù)期，容易失去參與的積極性。  

針對這一問題，赫希曼在“退出—呼吁”理論中，提出了“忠誠(Loyalty)”的概念。赫希曼的論證過程表明，忠誠在退出與呼吁組合及其交互作用的過程中，扮演著一個不可或缺的角色。忠誠感是一種非理性約束，能夠在個體理性判斷應(yīng)當(dāng)不作為的情況下促使公眾始終保持著呼吁的激情和堅持信念。從城市規(guī)劃的角度講，雖然我國現(xiàn)有的公眾參與制度還存在諸多問題，但公眾對于國家、城市和社區(qū)的忠誠感也能夠喚起他們強烈的參與意識，成為“消極參與”與“積極參與”的潤滑劑，在一定程度上糾正城市規(guī)劃中公眾參與的表象繁榮與內(nèi)在羸弱之間的失衡。

當(dāng)前我國的公眾參與還停留在全憑公眾興趣的參與階段，而不是憑公眾責(zé)任感的參與階段，因此，公眾參與十分需要對這種忠誠感的培育。為此，政府應(yīng)當(dāng)采取社會教育、媒體宣傳等措施培養(yǎng)公眾的主人翁地位，促使其在城市規(guī)劃參與中實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換—由被動的接受者變?yōu)橹鲃拥膮⑴c者。此外，對集體公益的關(guān)注也是以公眾對其個人權(quán)利意識的覺醒為起點的，公眾個體也應(yīng)當(dāng)不斷提高自身的修養(yǎng)與學(xué)識，提高對公共事務(wù)的關(guān)注程度和對公共決策的判斷能力。  

[參考文獻]
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作者簡介：
吳人韋,男,同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院風(fēng)景旅游系教授,博士生導(dǎo)師.  
楊繼梅,女,同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院風(fēng)景旅游系2004級博士研究生.