淺析“智慧移民城市” 發展理念

在遷移流動人口快速、大規模集聚的背景下，如何提供有效率和有質量的流動人口管理和服務，構成高密度城市發展和管理的突出難題。大規模的人口遷移流動，以及城市日益高密度化，顯現出包括交通擁擠、公共安全、城市貧困、污染增加、失業和勞動力市場低端化等一系列城市問題，這些問題也往往被稱為“城市病”，并作為城市承載力限度的證明。我們也已經多次討論，大規模人口遷移流動對城市管理所帶來的壓力，與其說是流動人口在城市集聚過多，不如說是城市管理能力有限。“城市病”的癥結所在，是城市交通、住房、信息服務、安全環境和福利供給不能適應人口快速集聚所帶來的城市病癥。大規模人口遷移流動過程中的“城市病”，正說明了在快速城市化過程中實施更有效率的城市管理的必要性。

　　實施更高效率的流動人口管理和服務，關系到城市運行的質量，關系到積極應對高密度城市運行的風險，并有助于實現現代化城市的良好運行。因此在中國快速城鎮化過程中，應更加致力于提升城市管理和服務的能力，實現高質量、有效率地加強流動人口的管理和服務，這比強調簡單控制人口數量更為根本，也更為重要。

　　本研究提出“智慧移民城市”的發展理念，即提倡在智慧城市的發展框架下，通過數據服務和技術應用體系的支持，與加強相關制度政策體系改革，來應對高密度城市發展和管理的挑戰。研究提出應完善流動人口的動態信息和服務需求的數據收集體系建設，為推動智能城鎮化提供數據基礎，并通過信息技術應用來加強和提升流動人口管理和服務。研究也提出智慧移民城市的建設同時是一個技術-制度綜合過程，在加強信息技術應用的同時，需要通過體制和制度建設來加強和完善流動人口管理和服務，更好地保障智能城鎮化的實現。

　　智慧移民城市的建設目標

　　智慧移民城市是在智慧城市發展框架下對大規模移民群體的管理和服務應用，通過信息技術支撐來實現對大規模和高流動人口的管理服務，實現城市有效運行。基于大規模人口遷移流動對高密度城市的發展管理所帶來的各種挑戰，智慧移民城市管理要滿足以下三個主要目標。

　　第一，大規模人口遷移流動帶來城市居民日益增長的社會和商業服務需求和城市各類服務供給不匹配的矛盾，因此智慧移民城市的目標是努力提高移民群體對服務的可獲得性和提高服務資源配置的效率。

　　通過信息技術手段可以優化對流動人口需求和供給有效的匹配，提高資源配置的效率。信息和數據基礎對于及時把握流動人口的動態變化是重要的，同時了解流動人口的年齡結構、就業狀況、空間分布，也有利于教育、衛生、住房等公共服務資源的合理配置，并有利于公共交通設施、環境設施、道路建設和區域規劃的有效布局。

　　信息技術應用更能夠提升服務能力為遷移流動人口提供更加匹配性和精準化的服務供給。例如針對移民過程中的子女教育需求，國外有機構專門提供對學區房提供信息服務和服務匹配(如www.greatschool.org)，對城市所有公共學校的位置以及其學區范圍提供信息，并通過和房地產公司的合作來提供住房租賃服務，這樣能有利于解決教育服務和居住的信息不對稱，通過信息技術溝通服務需求和供給，來維持移民城市管理和服務的效率。對于移民進入城市帶來的住房、交通問題等，其管理和服務的困擾很大程度上在于信息不對稱，遷移流動人口由于信息不對稱難以開展合理的遷移決策，而政府公共部門由于信息不對稱難以深度挖掘信息提供服務，自己合理配置資源。因此，信息技術應用是提升移民服務的可獲得性，以及提高公共服務資源配置的針對性的有效工具。

　　第二，大規模遷移流動人口帶來人口流動性和社會管理體制分隔性矛盾，智慧移民城市建設需要適應遷移流動人口的流動性實現流動人口管理和服務的有效聯動。

　　移民過程中所面臨的制度壁壘在于分隔性的社會管理體制，分隔性的社會管理體制的基礎在于地方性的財政體制。城鄉之間、地區之間碎片化的福利體制和管理制度安排，使得依靠戶籍的身份管理越來越難以應對更加流動性的城鎮化發展趨勢。以社會保險體系為例，人口遷移流動帶來流動人口社會保障的跨地區銜接出現困難，流動人口在流入地就醫時很難直接通過保險支付，只能返回醫療保險地區進行報銷。他們離開城市返回農村或者到其他城市以后，他們社會保險的統籌部分也很難實現跨地區轉移。流動人口的流動性還包括工作的不穩定和居住地的變化，使得不同企業間社會保險計劃的接續和居住地居住證管理的接續等都面臨流動性的限制。人口流動性不斷突破制度性的管理壁壘，而城鄉之間、區域之間和不同制度安排之間的制度與信息壁壘又限制著人口的流動性。

　　適應人口流動性來提供城鄉一體化和管理體制銜接的解決方案，在很大程度上需要并能夠通過信息體系的發展來實現管理體系的有效銜接。例如基于流動人口信息化體系和跨地區結算體系建設，在技術上能夠支撐流動人口社會保障的跨地區的銜接。在婚姻生育、居住住房、就業保障等諸多方面的管理體制基本還處于隔離的狀態，通過探索身份證信息為基礎的社會管理，整合包括公共安全信息、就業和社會保障信息、居住信息和人口動態信息等等，能夠為人口流動性背景下的各項社會管理服務的銜接聯通提供工具。

　　第三，流動人口在城市就業生活的穩定性和長期性日益加強，與城市部門對移民群體制度接納和社會融合相對滯后的矛盾正尖銳地表現出來，信息技術應用有助于流動人口的生活發展。

　　流動人口在城市缺乏市民化和社會融合，是他們在城市中面臨制度排斥和社會排斥的結果。增強流動人口人力資本和社會資本，提高他們的發展能力，幫助他們的社會組織建設和促進社會參與，有利于他們更好地適應城市社會，及幫助移民群體在城市體系中生活發展。信息服務所具有的共享性很大程度上突破了傳統公共服務機制的差別性和壁壘性，移民和本地居民也比較容易依托信息服務網絡形成無差別的社會共同體。同時，信息化對社會交往和社會運行的溝通性的作用在加強，信息網絡有利于促進流動人口的社會認同、幫助流動人口對自身利益的表達，并對移民和本地社會的互動影響產生影響。依托居住證管理和戶籍改革的聯動，信息技術也能夠為流動人口逐步獲得當地戶籍，逐步融入當地社會和實現市民化提供管理和服務的應用工具。

　　智慧移民城市建設的數據共享和技術應用支持

　　不斷強化信息技術應用來提升移民城市管理服務，包括人口數據的收集和共享、數據挖掘和技術應用三個緊密聯系的組成部分。

　　對人口數據的收集和共享來說，城市人口數據包括人口遷移流動的數據是非常豐富的。不僅包括普查統計數據、部門統計數據和調查數據，還包括人口活動過程中形成的大數據，例如三大通信公司的人口動態數據、網絡消費數據、交通數據等各種人口活動數據等。這些人口數據資源的積累和共享，構造了由數據、數據集、數據庫和數據倉庫，以及包括大數據的立體數據體系，為城市管理和服務提供了基礎性的數據支撐。特別是這些人口數據和公共服務數據、基礎設施數據、環境數據和城市管理數據結合在一起，就為了解城市人口狀況和動態，及提供管理服務提供了可靠扎實的基礎。

　　隨著城市生活的日益數字化，與人口和人口遷移流動相關的數據基礎呈現出爆炸性的增長。充分掌握人口數據有助于人口管理和服務的有效性，有助于對流動人口提供精細化和科學化的管理和服務。例如我們可以通過人口數據對人口空間分布、流動人口的空間分布和城市空間形態的變化進行準確了解，以及對人口分布和公共服務資源分配的均衡性提供及時的估算和政策建議，并對教育衛生等公共服務規劃和體制建設提供支持。我們也看到，不同人口群體具有不同的服務需求，例如年輕的勞動者對于就業服務的需求更高，而青年人口新組建家庭對于住房和公共衛生服務需求更強，對人口服務需求的準確掌握，能夠為管理和服務提供精準化的支持。

　　對智慧移民城市建設來說，更重要的是基于人口數據的挖掘分析和應用服務體系。人口數據真正要能夠支持建設智慧移民城市，關鍵還在于利用人口數據的挖掘和應用，在城鄉流動人口管理和服務的各個方面推動相關信息系統建設，將流動人口數據和管理服務的具體需求整合起來。這一系列的技術應用體系包括居住證和戶籍的管理體系、積分管理的應用系統，包括流動人口社區統計體系、社會保障體系、社會安全的管理體系、住房和社區服務應用、教育服務和信息化系統建設、流動人口的誠信系統，以及各種專業性的管理和應用。例如城市公安部門可以通過對流動人口犯罪監控和預警性模塊的建設，對城市安全管理提供準確性的預警和對策應用，這本身能極大地提高了城市安全管理的能力。再比如，如果將流動人口行為數據和其誠信記錄體系及時地掛鉤起來，就能夠幫助流動人口形成良好的社會規范，以及以這些社會信用記錄幫助流動人口的居住和積分管理，從而實現社會領域內的信息充分流動和無障礙管理。

　　這些技術應用不僅能夠有助于城市政府來管理人口，或者說是管理風險，也有利于為城市人口包括流動人口提供更加精準化的服務。例如在很大程度上，流動人口對于其進入城市以后如何辦理相關登記和服務的程序是并不清楚的，更加精準化的信息服務能夠幫助流動人口進入城市以后得到必要和恰當的服務。例如當他們工作和居住以后，通過信息體系能夠推送相關辦理居住證和提供居住證管理的流程和條件，提供各種社區服務，可能就會避免由于信息不對稱帶來的無效的成本。包括教育服務、就業服務、住房服務等都可以進行相關的服務推送，這在技術能力上是完全沒有問題的，無非是在技術系統上增加對注冊用戶的服務模塊就能夠得到解決。各種管理技術應用的網絡化服務，能夠幫助人口減少時間消耗成本，提供更加便捷和高效的服務。

　　對于人口遷移流動過程中的數據挖掘和應用服務來說，很大程度上并不是一個技術應用問題，而是一個對數據挖掘的系統架構過程，是基于人口遷移流動的生活方式、行為特征和具體需求的系統架構過程。人口遷移流動產生數據，而通過對數據的挖掘來理解移民社會，并構造城市生活，這成為智慧移民城市技術應用體系的關鍵和內核。

　　制度-技術綜合改革與智慧移民城市建設

　　智慧移民城市建設強調信息技術應用和城市管理服務能力的提升。這樣的過程固然表現為一個技術過程，但是更是一個制度建設過程。高密度的現代城市運行和管理構成了一個制度-技術綜合改革的有機整體。

　　良好的移民城市發展和管理離不開城鄉公共管理制度改革。戶籍制度和福利制度對移民群體的排斥性，以及相聯系的財政體制、土地制度、公共服務管理體制等等的隔離，才是帶來城鎮化過程中社會分化和資源配置不足的根本原因。因此，智慧移民城市建設不僅需要技術創新，同時需要推進相關的制度建設。城市發展和管理需要從片面的技術管理思路轉變為公共管理和制度改革思路。城市管理需要進一步提高開放性和包容性，加快城鄉戶籍制度改革和公共管理改革，是智慧移民城市技術改革的體制前提。同時，包括戶籍改革、居住證制度和積分體系，以及住房制度、勞動力市場制度、教育制度、社會保險體制和社區管理的整體性制度改革，也為移民城市的信息技術系統建設提供了總體性的需求架構。

　　推動流動人口管理和服務的數據信息管理，是智慧移民城市建設的基礎。提高現有人口數據的質量，強化人口數據的收集和共享，實際上也不是技術過程，人口數據信息管理本身就是重要的公共管理制度建設。不僅需要強化社區人口信息收集體系建設，也需要利用網絡技術和移動互聯網終端更及時、更高效地采集數據，推動基于居住證的信息數據共享、實現大數據的人口數據合作。我們一方面看到信息化和互聯網發展巨大的數據存量，也看到相當顯著的數據孤島和數據冗余。不同部門間數據的共享不足，弱化了數據開發的可能。數據重復建設和數據失真，增加了管理的難度。需要建設跨部門的數據共享機制和城市基礎數據庫，以人口身份信息為重要載體整合相關數據倉庫和大數據資源，從而更好為人口管理和居民需求服務，包括為移民管理和需求服務。在此過程中，如何加強人口數據相關信息的隱私保護，也同樣是城市人口數據管理和信息技術應用服務面臨的突出問題。

　　在城市信息化發展的過程中，固然首先需要打破政府的數據信息壁壘，整合資源建設城市基礎數據體系，也需要充分整合企業和社會力量共同推動整合數據信息和專項數據開發應用，例如各種商業數據、市場數據、交通數據、通信數據、銀行儲蓄和匯款數據等。數據的產業開發利用本身有利于商業服務業的發展，也會更好地把握人口動態和提供更有針對性的服務。對于市場和社會力量的數據挖掘和研發也同樣需要制度性的支持和鼓勵。

　　同時，作為智慧移民城市建設的制度-技術綜合改革，還需要在治理機制上重視政府、市場和社會的共同參與。雖然在諸多改革中都普遍需要依靠政府的主導作用，但是對于智慧移民城市的制度-技術綜合改革，則更多地需要市場力量、社會機構來及時發掘人口遷移流動過程中的居民需求，并推動相關創新創業、包括推動產業創新和社會創新。而政府在移民城市的制度-技術綜合改革中，應更多地作為支持者、服務者來推動改革。在實現制度改革、制度體系支持和技術創新、產業創新和社會創新的綜合過程中，還需要有效整合大學和科研機構的數據研發能力、吸引投資驅動和新的產業形態、新的管理模式的興起。智慧移民城市建設(包括智慧城市建設)依賴于創新型城市發展的環境和制度支撐，并在更加開放和競爭的創新環境中，促進城市管理和服務實現更高層次的信息化和現代化。

　　總之，在中國快速城鎮化的背景下，超大規模人口遷移流動對于城市發展和管理帶來巨大挑戰和新的機遇。流動人口管理和服務是現代巨型城市的重點難題，對此只能通過提升管理和服務的能力才能得到根本應對。信息技術的應用為加強和創新移民城市管理，建設智慧移民城市提供了技術工具。同時智慧移民城市也需要通過制度性建設為移民城市人口和社會管理提供制度支持、為信息化管理的發展提供制度支持。通過制度建設和技術建設支持的制度-技術綜合改革，才能建設更加科學管理和高效運行的移民城市，才能更好滿足高密度城市中不同人口群體的需求，并在城鎮化過程中促進城市的現代化、促進經濟發展和居民福利利益的提高。■

　　作者系復旦大學社會發展與公共政策學院教授，博士生導師。本文是高密度區域智能城鎮化協同創新中心研究項目《信息技術應用與流動人口管理和服務》