北京城市規劃直面現實

　一次次規劃　一次次突破

　　北京市長期以來以舊城為單一中心，以新區包圍舊城、同心同軸向外蔓延的生長模式，被建筑學界形象地稱為“攤大餅”。北京的這種單中心的城市發展模式，是20世紀50年代由蘇聯專家以莫斯科規劃為藍本幫助確定的。1950年到1954年，經過中外專家多方案研究和綜合，市委、市政府推出了北京市城市總體規劃第一稿，即《改建和擴建北京市規劃草案要點》。主要特點有：以舊城為中心向四郊發展，中心城市是600平方公里、可以容納600萬人，郊區建設若干衛星城鎮。當時曾經出現了兩派對立的觀點，一方主張行政中心應當在舊城基礎上發展，另一方以梁思成、陳占祥為代表，主張在當時的西郊另立行政中心。但后者最終未被采納。

上世紀70年代末，北京市考慮重新編制城市總體規劃時，仍然設想以市區為核心，同心圓式向外發展。當時著名建筑師吳良鏞就曾表示反對。他認為，必須將北京的舊城功能疏散，發展為多中心的城市，以減輕市中心的壓力。1983年《北京城市建設總體規劃方案》被批準施行，方針仍是“以舊城為中心，向四周擴建”。結果是三環路內日益擁擠，“大餅”攤到四環。

　　1993年，北京市又一次制定了規劃。這次經國務院批復的北京1991年至2010年城市總體規劃，提出要改變人口過于集中在市區的狀況，大力向新區和衛星城疏散人口。該規劃除了市區堅持集團式布局外，強調市區不再擴大規模，而是逐步從外延擴展向內涵發展轉移，以疏散中心城市過密的人口和產業。

　　這個規劃的愿望是良好的，卻并沒有實現。在一幢幢“摩天大樓”拔地而起、一條條道路縱橫交錯、一塊塊草坪裝點街區的同時，城市建設的中心并沒有轉移到郊區，南城發展依然緩慢，衛星城的規模是擴大了，但不過是“睡城”而已，市中心人口更多了，交通更擁堵了，四合院更少了……

　　又一次修編，而且提前6年

中國工程院院士、原中國城市規劃設計院院長鄒德慈曾言：“做規劃不能沒有預見性。”但是，對事物充分的預見則需要對現實深刻的洞察力和突破現實的勇氣。

　　現行《北京城市總體規劃》1993年經國務院批準正式執行，規劃年限為1991年—2010年。從1991年到現在，北京市機動車飛速增長，近七年來的機動車增長量超過了前48年的增長量。除去機動車輛的陡然增加，其他決定城市規模的三個重要指標：人口規模、經濟指標和用地規模也發生了重大變化。

　　現行1993年總體規劃對2010年的北京常住人口的估計為1250萬，流動人口250萬，而到2001年時，數據就顯示：北京常住人口已超過1367萬，流動人口已達263萬。

　　1991年時的北京市國民生產總值僅為598.89億元，當時總體規劃預計到2010年北京市國民生產總值翻兩番。而到2002年時，全市國民生產總值已達3130億元。

　　陡增的龐然大物和原有道路系統的不匹配帶來的交通擁堵等問題，激化了人們對北京現行城市規劃的非議。

　　正是這種城市建設發展的超前決定了原有規劃必須及時修改。實際上，城市總在變動之中，永遠不可能有一步到位的規劃。

　　其實，早在建國初期，就有人提出修建放射線狀道路網；即使在城市格局已經形成的上世紀70年代末，吳良鏞教授也曾振臂疾呼應抑制攤大餅。然而，“大餅”一攤再攤。種種原因使得人們良好的愿望一次又一次落空。

　　在被“大城市病”日益困擾的現實面前，《北京城市總體規劃》的修編被提前6年提上了議事日程。

　　在一定意義上，這次《北京城市總體規劃》修編的提前，是迫于日益嚴重“大城市病”的無奈應對。

　　“城市空間新格局”定位
北京市市長王岐山在北京市第十二屆人民代表大會第二次會議上所做的政府工作報告中提出，要調整北京城市空間布局，按照“兩軸—兩帶—多中心”城市空間新格局，確保年內完成《北京城市總體規劃》修編。

　　北京市“兩軸—兩帶—多中心”城市空間新格局規劃藍圖的總體戰略為：舊城有機疏散；市域戰略轉移；村鎮重新整合；區域協調發展。

　　據悉，“兩軸”即北京傳統中軸線和長安街沿線構成的十字軸，是北京的精髓，應結合傳統中軸線和長安街的延伸，全面實現保護與發展，從空間布局上體現首都政治、文化、經濟職能的發揮。

　　“兩帶”一指北起懷柔、密云，重點為順義、通州、亦莊，東南指向廊坊、天津的“東部發展帶”，主要承接新時期的人口產業需求；二指“西部生態帶”，與北京的西部山區相聯系，即是北京的生態屏障，又聯系了延慶、昌平、沙河等，為北京建成最適宜人居住的城市奠定基礎。

　　“多中心”是指在市區范圍內建設不同的功能區，以提高城市的服務效率和分散交通壓力，如CBD、奧運公園、中關村等多個綜合服務區。將在市域范圍內的“兩帶”上建設若干個新城，以吸納城市新的產業和人口以及分流中心區的功能。

　　消息一出臺立即在社會上引起強烈反響。

　　身處其中的北京市民，對這個提前了6年進行修編的規劃寄予了很大希望，希望能從根本上解決多年來所受交通擁堵、環境污染等困擾。

　　中國科學院生態環境研究中心研究員王如松認為，經過科學測算，北京市人口最多應為1750萬，超過這個數字，人們的生活質量、環境質量會大大下降，資源會短缺，人的心理也會倍感壓力。而專家預測，到2008年，北京人口就會達到1600萬。

　　可以預見，北京未來就人口壓力來講確實是令人無法不警覺的。修編后的城市規劃能在多大程度上解決這個問題呢？而這一空間戰略調整究竟能在多大程度上破解北京近年來因發展快速而帶來的種種弊病？又如何保證這是一次真正具有超前性和指導性，并具有可行性的規劃調整呢？

　　新總體規劃五大特點

　　適宜人居

　　兩院院士吳良鏞院士說，適于居住是指城市建設以人為本，建立大都市不是目標只是過程，最終的落腳點還是為了人們的居住和生活。所以城市規劃必須很科學，而適宜人居住的環境應該是包括好的工作環境，好的休閑環境以及好的教育環境。　

　　“兩軸”是歷史延續

　　中國城市規劃設計研究院副院長李曉江介紹，“兩軸兩帶多中心”這個概念是在2002年到2003年底之間反復研究最后才確定的一個構想。“兩軸”指的就是傳統的南北中軸線和長安街東西延長線，其中南北中軸線是北京幾百年都城史以及北京歷史文化長期發展留下來的重要文化遺產，這條中軸線最能反映北京空間布局的最高境界。

　　“兩帶”建新城

　　李曉江稱，提出“西部生態帶”主要是考慮了北京的“人居環境”，北京再怎么發展也不能丟掉生態環境，這是城市最基本的生存要求。但是目前北京還要做出很多努力，所以提出“西部生態帶”概念，是一個守住“家底”，保住底線的戰略目標。“東部發展帶”的提出是對北京空間結構的戰略性調整。北京將通過東部產業帶的建設來實現空間戰略性轉移，把城市的一些功能從市中心轉移出來，讓一些新的成長點在東部發展帶進行培育。

　　南城納入城市中心區

　　北京市規劃委員會主任陳剛主任指出，此次規劃中，并沒有把南城甩開，南城的部分地區也有詳細規劃，比如崇文和宣武的轄區，將被列入城市中心區來整體規劃。這個“城市中心區”包括東城、西城以及崇文和宣武，這個中心區將打破行政區劃的限制，對四個老城區作整體規劃研究，提出整體的功能定位。豐臺是近郊，也在規劃中被列為“整治建設區”，更遠的南部則到了南苑機場，也將有具體發展規劃。　

　　舊城盡量保持原貌

　　兩院院士周干峙說，北京是世界文化名城，不能像世界上有些城市一樣，不斷拆遷改造，最后讓人都認不出來了。歷史的經驗非常重要，北京在舊城改造方面已經積累了很多經驗，所以一些好的方案可以在這個基礎上產生。

　　規劃了，更要執行

　　北京的發展仍受很多因素的制約。如：有限的土地資源以及綠色空間對人口及建設規模的制約；適宜人口密度的制約；水資源條件的制約；空間布局受到諸多現狀生態以及各類設施的限制等。盡管新的空間戰略規劃藍圖有許多美好的設想，但對于北京市政府來說，如果使城市規劃走上良性軌道仍然是十分艱巨的課題。修編后的《北京城市總體規劃》將是未來若干年內北京市政府許多政策決策和工作執行的依據，但規劃如何真正在操作層面實施，仍然留有許多疑問。

　　“睡城”也曾有規劃

　　被戲稱為“睡城”的望京小區的規劃就是一個教訓。

　　上世紀80年代，位于北京市區東北部的望京小區被規劃為全亞洲最大的居住區，預計將容納居民40萬人。至上世紀90年代中期，望京地區的開發進入了全盛時期，成為北京最為火爆的住宅區之一，是許多成功人士置業的首選地段。

不幸的是，從最初的規劃算起已經過了將近20年，這座規劃中“居民一生中80％的需求可以在15公里或者30分鐘車程內解決”的“新城”，目前除了日益膨脹的居民區，生活區和就業區卻還只是個雛形。路網和市政基礎設施的建設也嚴重滯后于居民區的發展。每天早晚上班高峰期間，車輛主要在望京與市區中心之間流動，占總流量的75％。

　　望京地區的人口已達到18.15萬人，而為望京地區內部提供的就業崗位不足2萬個，由北京市城市規劃設計研究院陳春妹、劉欣調查撰寫的《望京地區交通癥結淺析》一文中指出，這些年來，望京地區用地功能的變化其實很大，增加的居民用地達254.7公頃，這是以占用綠化用地106.6畝和占用工業、工廠用地148.1畝為代價的。今天，望京已是萬家燈火，卻變成了一座名副其實的“睡城”。

　　在北京，與望京相似的“睡城”

　　遭遇還有不少。據了解，北京市周邊的四五環路兩側集中了大量的居民小區，其中規模較大的有回龍觀、天通苑、望京等居住集團，居民總數已經超過了百萬。

　　有人抱怨，地產開發商的逐利行為是造成“睡城”的罪魁禍首。有專家認為，更為重要的是政府并沒有做好配套措施，并沒有真正花力氣引導一些職能機構和企業在這里落戶。通常情況下，一般機構不愿遷往地處偏遠、基礎設施欠缺的地方。

政府部門去城外？

　《北京城市總體規劃》修編的消息出臺后，在社會引起強烈反響。根據規劃，政府將投入幾百億元巨資，啟動市區南北快速路建設，打通二環至四環的聯絡線、放射線；抓緊立交橋等交通節點的改造，打通城市微循環，改善CBD、望京、中關村等重點地區的交通擁堵狀況，加快地鐵4號線、5號線、10號線、奧運支線、機場線等軌道交通工程，加快通向郊區的快速路建設。同時，還將有大投入用于改善空氣質量，保證城市用水，增加綠化面積等。

據市政府有關官員表示，北京市在未來幾年將建設幾個適合50萬人以上居住、就業的新型城市，以緩解市中心的壓力。“北京這塊大餅不能再攤下去了。要把它甩出去，向東南方向甩。政府職能部門也要帶頭甩到城外去。”這是北京市一位領導的決心。

　　也有業內人士指出，目前“兩軸————兩帶————多中心”的城市空間新格局的規劃與10年前的解決方案并沒有太大的突破。好的規劃固然很重要，但比好的規劃更為重要的是，這個規劃能夠多大程度得到執行。這才是最關鍵的。