東京都市圈的規劃演變與新城建設

東京都市圈（“一都三縣”，即東京都、神奈川縣、千葉縣和琦玉縣）面積為1.36萬平方公里，是目前世界上唯一一個人口超過3000萬的巨型都市圈。總體來說，東京都市圈很好地控制了各種問題的產生，實現了有序、高效發展，成為世界都市圈發展的典范，尤其對處在快速城市化過程中的我國都市圈建設具有借鑒意義。

一、 東京都市圈規劃

1. 空間結構

東京都市圈為典型“多核多圈層”的多中心城市結構，長34.5公里的山手線環繞區域構成了東京都市圈的核心區域，呈放射狀分布的軌道交通、高速公路與快速城市公路構成了東京都市圈的骨架，在山手環線、武藏野半環線與軌道、高速公路交叉點、沿線分布著若干副都心與新城，共同構成了東京龐大的城市群。

在這個龐大的都市圈中，每個城市既保持了一定的獨立性，又形成了特色鮮明的分工，相互之間通過快速交通體系保持了緊密聯系。東京都市圈多中心格局的形成與良好運營是以作為新節點的新城建設與連接各節點的快速交通實現的。

2. 規劃歷程

第一階段：副中心、衛星城自發形成

20世紀30年代之前，借助東京區域鐵路系統結構自然形成了3個主要的副中心，同期，私有鐵路公司沿其鐵路線在東京郊區的農村地帶發展了一定數目的衛星城，并且從中獲得了不菲的土地投機收益，這種模式受到了私人投資商的追捧，因此在30年代后，更多的郊區新鎮和大學城在東京都30公里范圍內的農村地帶興起。1946年啟動的戰后重建規劃中最重要的組成部分即為城市副中心的再開發項目。

第二階段：政府借鑒他國經驗——新城設想的提出

1946年制定《首都整備法》，以倫敦為范例，于發展地區四周設置綠帶，以防止都市化地區擴大，引導人口產業流入外側衛星城市，此為日本開發新市鎮思想的開端。1951年，日本國家首都建設委員會成立。1953年頒布了衛星城發展計劃。為了解決人口和產業在城市中心區過度集中帶來的嚴重城市問題，以及阻止城市過度膨脹導致的建成區的無序蔓延，于1956年制定了“首都圈第一次基本規劃”。1957年，千里新鎮開始計劃建設，這是日本第一個大規模興建的新城。1958年，第一次東京區域規劃仿效1944年大倫敦規劃的“綠環帶+新城”的開發模式，在東京建成區指定了5-10公里寬的綠色隔離帶區域，綠環外距中心區10-15公里建設副都心新城（即新宿、澀谷、池袋）的設想，試圖阻止中心區無限制蔓延。此階段作為城市新興地帶的新城雛形已經顯現。

第三階段：政府主動適應和協調——新城的初步建設

政府于1963年、1966年分別制定了“近畿圈整備法”和“中部城市圈整備法”，并以此為依據在東京都市圈開展了地域整治規劃與新城開發活動。1968年，第二次東京區域規劃取消了綠化帶設置，并把東京50公里范圍內的未建成區域設定為郊區發展區域，提出將生活、教育、研究等機構設施向東京郊區疏散，繼續建設新宿、澀谷、池袋等副都心，分散中心區高密度壓力。受建設資金所限，新城與母城相比，生產和服務配套還滿足不了居民需求，對疏散人口的作用甚微，人流的往返反而加重了交通負荷。

第四階段：政府規劃調整，多中心化理念形成——新城日趨繁榮壯大

從本質上看，規劃其實為經濟活動從擁擠的城市中心地帶向郊區蔓延提供了合法依據。1976年以及十年后分別制訂的第三次、第四次東京區域規劃提出了分散中心區部分中樞職能，計劃在更廣闊的范圍內建立更多的新城，通過向新城引導和疏散工業、大學以及建立大型綜合服務機構與設施，許多新城從具有了一定的產業和功能布局，發展到具有完整的商業、工業、教育、研究、休閑、居住功能，減輕了對中心區的依附，人口和產業不斷向新城涌入，又帶動了新城的開發建設，各項配套設施日趨成熟，形成良性的自我循環。

第五階段：政府規劃繼續調整，多中心多圈層城市體系形成——新城的縱深聯合

第四和第五次東京區域規劃相繼提出了對于東京都城市結構的重新調整，而副都心和衛星城在這個調整中扮演了非常重要的角色。20世紀90年代末期，第五次東京區域規劃通過培育和依托新城發展，大力推動東京及周邊廣域內交通、通信等基礎設施的改造和城市空間職能的重組，東京地區逐步形成了“中心區—副都心新城—周邊新城—公共大交通”的城市格局，建立了包括池袋等8個副都心城市與千葉等9個周邊特色新城在內的多中心多圈層的城市體系。

二、 副中心案例——新宿

新宿是東京都內23個特別區之一，面積18.23平方公里，緊鄰都心三區，距離千代田CBD銀座7公里。2012年人口32.81萬，人口密度1.80萬人/平方公里。1885年新宿火車站的建成是新宿城市化發展的開端。1919年山手線通車后，新宿成為山手線與周邊城郊鐵路的重要換乘總站，開始迅速發展。1923年關東大地震后，人口向西遷移的速度加快，新宿成為東京的“睡城”，大量居民每天往返于工作地與新宿的居住地之間。1958年，東京的第一次規劃中明確將新宿作為副都心開發。1960年，建設工作正式啟動，成立了新宿副都心建設公社，組織民間投資承擔新城內道路、公園與廣場等基礎設施建設，并擴建了通往新宿的火車站與車站地下廣場，新宿火車站成為日本客流量最大的火車站。伴隨著交通樞紐與基礎設施的逐步完善，新宿逐漸吸引了更多的商業企業，成為僅次于中央區的商業中心。為進一步提升新宿副都心的作用，1991年東京都廳（東京都政府機關）遷移至新宿區內，進一步提升了新宿區的地位，大量的企業隨之將總部遷往新宿，超高層建筑群迅速拔地而起，成為東京市內新的風景。目前，新宿的產業結構已經與東京都心三區接近，最顯著的是金融業，在新宿火車站周邊7公里范圍內聚集了160多家銀行。在人口數量上，新宿2012年晝間人口75萬，夜間常住人口32.81萬，晝夜人口比達到230%，流入與流出差額為41.46萬人，已經是一個人口凈流入區，這些都表明新宿已經成為了東京新的CBD，其疏散東京產業與就業的效果明顯。

三、 近郊新城案例——多摩新城

多摩新城位于東京西南方向丘陵地帶，距離東京新宿副中心約20公里～35公里，1965年啟動建設，住宅用地比例達到47%，規劃人口34.2萬。多摩新城的開發主體是東京都以及東京都住宅供給公社，與通往山手線的軌道交通建設主體京王電鐵公司和小田急電鐵公司之間并無緊密的關聯，因而兩者之間沒有相互配合。1971年多摩新城第一期開業以后，并無軌道交通通往多摩新城，多摩新城居民只能乘坐公共汽車或私人汽車前往東京市區，極為不便，限制了多摩新城人口的增加。1972年，為了促進軌道交通的開發，政府施行了軌道交通補貼措施，兩條連接新宿與多摩新城之間的軌道交通開始建設并在1974年完工。軌道交通的運行大大降低了多摩新城居民前往東京的時間，入住多摩新城的人口開始逐漸增多。但是由于多摩新城開發主體與軌道交通建設主體不一致，在后續的土地開發上，兩者在時間上始終無法良好配合，開發效益受到損害，多摩新城開業20年以后的入住率只有41.6%。實際人口未達到規劃人口的一個重要原因在于多摩新城僅僅是一個“睡城”，為了能夠促進人口的增加，使多摩新城擺脫了單一的居住功能，東京將生物醫藥、電子等新興產業導入該區域，促進該區域成為一個高科技產業城。

四、 遠郊新城案例——筑波

筑波科技城位于茨城縣筑波市，距離東京50公里，距成田機場40公里，核心城區占地面積28.4平方公里，外圍技術開發區占地258.5平方公里。筑波科技城的修建有兩個目的，一是在全球科技園區方興未艾，尤其是美國硅谷成功發展的背景下，日本政府有意建設一個與硅谷類似的高科技園區，推動日本的技術立國；二是在距離東京一定距離的地方建設一個新城，通過將教育、科學研究職能疏解到新城，減緩東京的產業與人口壓力。筑波科學城的建設經歷了一個漫長的過程，1958年東京第一次規劃時即有此設想，并在20世紀60年代開始了選址工作，1968年才最終出臺規劃方案，直到1979年規劃的43個研究教育機構才全部搬遷完畢，耗時長達20余年。但是建設筑波新城的目的并沒有很好實現，1998年美國硅谷實現了2000余億美元的產值，但是筑波的產值僅有50億美元，這與其占日本全國27%的國家研究機構、40%的研究人員以及40%的國家研究預算的投入極不相稱，而且當年筑波的人口也僅有18.8萬，還沒有能夠達到當初規劃的22萬人口的規模。21世紀初，連接筑波與東京的筑波快線建成通車，使筑波到東京市中心的時間可以縮短到45分鐘，才使筑波的人口出現了一定程度的增加。筑波科技城相對失敗的重要原因在于筑波搬遷的僅僅是國家財政資助的研究機構，市場化動力不足，私人企業不愿意搬遷，從而限制了人口流入。