英國(guó)新城運(yùn)動(dòng)與大倫敦規(guī)劃

一、 英國(guó)新城運(yùn)動(dòng)

1. 三代新城特征

埃比尼澤?霍華德（E.Howard）的“田園城市”理論針對(duì)英國(guó)工業(yè)革命后大城市人口膨脹引發(fā)的問(wèn)題，提出建設(shè)兼具“城市—鄉(xiāng)村”優(yōu)點(diǎn)的理想城市，開(kāi)啟了英國(guó)“新城運(yùn)動(dòng)”的篇章，對(duì)其后衛(wèi)星城鎮(zhèn)、有機(jī)疏散、廣畝城市等具代表性的城市擴(kuò)散理論具有啟蒙意義。

戰(zhàn)后英國(guó)的大規(guī)模新城建設(shè)可以劃分為三個(gè)階段。

第一代新城指1946至1950年戰(zhàn)后恢復(fù)期建設(shè)的14座新城。其最根本目的是解決住房問(wèn)題。第一代新城有以下特點(diǎn)：一、規(guī)劃規(guī)模小；二、建筑密度低，住宅模式以獨(dú)立式住宅為主；三、借鑒了美國(guó)鄰里理論，住宅按鄰里單位進(jìn)行建設(shè)，各個(gè)鄰里有各自的中心，各鄰里間有大片綠地相隔；四、功能分區(qū)明顯；五、道路網(wǎng)一般由環(huán)路和放射狀道路結(jié)合組成，放射狀道路主要連接新城中心和鄰里中心，環(huán)路連接各鄰里中心，鄰里內(nèi)采用人車(chē)分行的雷德朋模式。哈羅新城可謂第一代新城典型。其缺點(diǎn)正好與其特點(diǎn)相對(duì)應(yīng)，由于規(guī)模小，配套設(shè)施運(yùn)營(yíng)困難，服務(wù)水平不佳；由于密度低，缺乏城市型生活氣氛，一些新城中心缺乏生氣和活力。另外，過(guò)于強(qiáng)調(diào)就地就業(yè)平衡，為其他相關(guān)目標(biāo)設(shè)置了障礙，如斯蒂文乃奇申請(qǐng)住房須經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)交流部門(mén)復(fù)雜的審批，以保證新城住宅主要提供給在新城就業(yè)的人群，這就使得新城人口階層十分單一，同時(shí)排斥了低收入人群。

第二代新城指1961年至1966年建設(shè)的新城 。這一時(shí)期戰(zhàn)后房荒問(wèn)題基本解決，新城建設(shè)不僅應(yīng)對(duì)住宅問(wèn)題，更力圖開(kāi)辟新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。具體規(guī)劃模式也借鑒了第一代新城的教訓(xùn)。第二代新城有以下特點(diǎn)：一、規(guī)劃規(guī)模普遍加大，密度提高；二、淡化鄰里的單元式空間模式；三、更多注重景觀設(shè)計(jì)；四、應(yīng)對(duì)私人小汽車(chē)的增長(zhǎng)，交通處理較為復(fù)雜，構(gòu)建機(jī)動(dòng)車(chē)、公交車(chē)、步行等多層次的交通系統(tǒng)。

第三代新城指1967年起建設(shè)的新城，止于80年代。第三代新城在區(qū)域?qū)哟蔚淖饔酶呏鲗?dǎo)，首先選址都是已有一定基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)，規(guī)劃規(guī)模進(jìn)一步提高，基本都達(dá)到中等城市規(guī)模，功能綜合性更高，獨(dú)立性更強(qiáng)。規(guī)劃模式在第二代新城的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，出現(xiàn)了一些極具創(chuàng)意的規(guī)劃方案，如倫康新城的8字形交通組織系統(tǒng)，米爾頓凱恩斯的方格路網(wǎng)及機(jī)非分流設(shè)計(jì)等。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代中期以后，由于城市郊區(qū)化和“逆城市化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，迫使英國(guó)城市政策發(fā)生了突然的改變。1978年工黨政府通過(guò)了《內(nèi)城法》，把城市建設(shè)的重心轉(zhuǎn)向舊城的內(nèi)城更新，標(biāo)志著新城運(yùn)動(dòng)的結(jié)束。

2. 目標(biāo)與原則

英國(guó)新城建設(shè)的主要政策目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)“既能生活又能工作的、平衡和獨(dú)立自足的新城”。這里的“平衡”有三層含義：①指總?cè)丝谥幸邢喈?dāng)數(shù)量的本地就業(yè)人員；②新城的工業(yè)崗位不能是單一性的，以防止經(jīng)濟(jì)上的過(guò)分依賴(lài)性和單一企業(yè)造成壟斷；③新城的階級(jí)及階層應(yīng)該是混合型的，要能吸收不同層次的人來(lái)居住和工作。“獨(dú)立自足”的含義是指新城應(yīng)有商業(yè)、學(xué)校、影院、公交、教堂等生活設(shè)施，要能給居民提供工作崗位。

戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和新企業(yè)獲得低價(jià)土地及政府資助，使得企業(yè)的發(fā)展有了信心和保障。隨著總體規(guī)劃的公布、市政道路的建設(shè)，使得工廠的對(duì)外聯(lián)系有了保障。一些原先坐落在市中心的擁擠地區(qū)、缺乏空間和人力的企業(yè)，都紛紛抓住這次遷往新城的機(jī)會(huì)，以求獲得更大的發(fā)展空間。

當(dāng)然，在新城建設(shè)初始，規(guī)劃方案往往過(guò)于理想或不切實(shí)，同時(shí)勞動(dòng)力缺乏，建筑材料配給有限，財(cái)政許諾模糊不定，資金凍結(jié)或糾紛不斷。新城開(kāi)發(fā)公司要花費(fèi)很多精力去協(xié)調(diào)各方矛盾，以及獲得理解和支持。同時(shí)，更需要政府的不斷鼓勵(lì)和資助，以使企業(yè)不致失去發(fā)展的信心和機(jī)會(huì)。

英國(guó)大多數(shù)新城都是根據(jù)一般的城市模式建立的。不過(guò)，與一般城市相比，也有若干方面的原則差異：①新城是由官方委任的開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，即新城開(kāi)發(fā)公司統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施開(kāi)發(fā)的。②新城必須與中心城市保持一定距離，且選用地價(jià)較低的農(nóng)業(yè)用地，而不允許選用建成區(qū)邊緣地帶的土地。而一般的普通城市開(kāi)發(fā)，往往占用建成區(qū)邊緣地帶的土地。③新城開(kāi)發(fā)不以贏利為目的，但以市場(chǎng)化方式來(lái)運(yùn)作。新城開(kāi)發(fā)公司擁有土地出售、轉(zhuǎn)讓、租用等權(quán)利。④新城強(qiáng)調(diào)配套和自給自足，力求居住與工作崗位的平衡。

就人口規(guī)模而言，戰(zhàn)后的新城也與霍華德的田園城市不同。《新城法》的規(guī)定是，新城平均人口規(guī)模應(yīng)控制在2萬(wàn)至6萬(wàn)人左右。

《新城法》中還要求，在確定人口上限規(guī)模時(shí)必須考慮：①新城住宅區(qū)的居民能方便地到達(dá)工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和中心文化區(qū)，新城規(guī)模的確定必須考慮能合理有效地使用地方公共交通系統(tǒng)；②新城能方便地聯(lián)系周?chē)r(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的居民能方便地到達(dá)新城中心；③新城能獲取一般城市不具備的環(huán)境效益。

但實(shí)際上，由于英國(guó)戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，許多新城的人口規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了原先的規(guī)定。其平均人口規(guī)模在10萬(wàn)~25萬(wàn)人，最大的達(dá)50萬(wàn)人口，進(jìn)入了英國(guó)大城市的行列。

二、 大倫敦規(guī)劃

1. 二戰(zhàn)前與二戰(zhàn)中

1935年，英國(guó)政府組建了田園城市審核評(píng)估委員會(huì)，全面評(píng)價(jià)了田園城市建設(shè)的利弊得失之后，提出了在全國(guó)范圍內(nèi)大力支持開(kāi)發(fā)“衛(wèi)星新城”的政策。1937年英國(guó)政府為解決倫敦人口過(guò)于密集的問(wèn)題成立了“巴羅委員會(huì)”，該委員會(huì)于1940年提出了“巴羅報(bào)告”，認(rèn)為應(yīng)疏散倫敦中心區(qū)的工業(yè)和人口；1943年又編制了《倫敦郡規(guī)劃》，從交通、住房、土地、城市蔓延及市郊化五個(gè)方面為倫敦的重建提出了解決方案。

2. 大倫敦規(guī)劃（1945）

1942年起，由倫敦大學(xué)艾伯克隆比教授主持編制大倫敦規(guī)劃。1944年，完成了大倫敦的輪廓性規(guī)劃和報(bào)告，其后又陸續(xù)制定了倫敦市和倫敦郡的規(guī)劃。

大倫敦的規(guī)劃結(jié)構(gòu)為單中心同心圓封閉模式，其交通組織采取放射路與同心環(huán)路直交的交通網(wǎng)。根據(jù)大倫敦規(guī)劃方案，在距倫敦中心半徑約為48公里的范圍內(nèi)，由內(nèi)到外劃分了四層地域圈，即內(nèi)圈、近郊圈、綠帶圈與外圈，規(guī)劃的期限為20年。規(guī)劃的主導(dǎo)思想是分散人口、工業(yè)和就業(yè)崗位。采取的措施包括：第一，規(guī)劃所確定的內(nèi)城需要向外遷移工業(yè)，以降低人口密度；第二，規(guī)劃所確定的近郊圈不再考慮增設(shè)新的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；第三，介于近郊圈和農(nóng)業(yè)區(qū)之間的綠帶圈，是作為城市建成區(qū)的邊界進(jìn)行嚴(yán)格控制；第四，外圈布置了若干處居住區(qū)（以后實(shí)施時(shí)改為8個(gè)新城），解決內(nèi)城分散出來(lái)的人口和工業(yè)。

大倫敦規(guī)劃對(duì)控制倫敦市區(qū)的自發(fā)性蔓延、改善原先混亂的城區(qū)環(huán)境起到了一定的作用。但這個(gè)規(guī)劃只是在靜態(tài)的區(qū)域觀念基礎(chǔ)上形成的，它所提出的緩解人口擁擠、加快建設(shè)衛(wèi)星城和阻止工業(yè)用地?cái)U(kuò)張等建議，既沒(méi)有考慮到倫敦產(chǎn)業(yè)功能的變化趨勢(shì)，也沒(méi)有考慮到相關(guān)因素的復(fù)雜性。

3. 大倫敦規(guī)劃（1969）

1964年“大倫敦議會(huì)”的設(shè)立，提供了一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)大倫敦規(guī)劃管理與發(fā)展的戰(zhàn)略性機(jī)構(gòu)。1969年“大倫敦議會(huì)”編制了《大倫敦發(fā)展規(guī)劃》：經(jīng)濟(jì)上，規(guī)定各產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展、合理布局；交通上，試圖改變1944年大倫敦規(guī)劃中同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速文通干線向外擴(kuò)展并形成三條走廊地帶，以期在更大的區(qū)域范圍內(nèi)解決經(jīng)濟(jì)、人口的合理布局問(wèn)題。因此，這一時(shí)期的分散政策主要體現(xiàn)在沿著交通線，并以綠帶為控制手段把新城設(shè)置在倫敦通勤范圍外，即在倫敦圈新城之外發(fā)展第二圈新城。

由于一直采取疏散政策，導(dǎo)致了1970年代后期內(nèi)城的相對(duì)萎縮，英國(guó)政府于1978年通過(guò)了“內(nèi)城法”，開(kāi)始實(shí)行大規(guī)模的內(nèi)城區(qū)援助計(jì)劃。此時(shí)新城的功能也從轉(zhuǎn)移過(guò)剩人口和工業(yè)轉(zhuǎn)向協(xié)助恢復(fù)內(nèi)城經(jīng)濟(jì)。

倫敦規(guī)劃演進(jìn)與新城建設(shè)
 

三、 倫敦新城案例——米爾頓?凱恩斯

米爾頓凱恩斯（Milton Keynes），是英國(guó)英格蘭白金漢郡的一座新鎮(zhèn)，距離倫敦約80公里（50英里）。1967年1月23日，米爾頓凱恩斯被英國(guó)政府規(guī)劃為新鎮(zhèn)，總規(guī)劃面積為88平方公里（34平方英里）。

米爾頓凱恩斯位置

1944年大倫敦規(guī)劃提出在倫敦周?chē)貐^(qū)建立8個(gè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)，以接納從倫敦地區(qū)疏散出來(lái)的過(guò)剩人口和工業(yè)。至1974年，英國(guó)先后設(shè)立32個(gè)新城。米爾頓凱恩斯是英國(guó)最后一批第三代新城,自1967年進(jìn)行規(guī)劃編制，1971年開(kāi)始建設(shè)，原有人口4萬(wàn)，現(xiàn)有20萬(wàn)。

米爾頓凱恩斯規(guī)劃圖

在米爾頓凱恩斯的首期開(kāi)發(fā)中，把3個(gè)小鎮(zhèn)聯(lián)系在一起，新城開(kāi)發(fā)和老城改造相結(jié)合，新城主要以簡(jiǎn)單廉價(jià)的住宅為主，小區(qū)通過(guò)采取人車(chē)分流，考慮住宅良好朝向，供暖減免50%的費(fèi)用以吸引低收入者入住。到1980年代經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，新城興建火車(chē)站，并在城市中心建立歐洲第一個(gè)綜合型購(gòu)物中心，使原本20萬(wàn)人的小鎮(zhèn)每周吸引60萬(wàn)人來(lái)此購(gòu)物。較之1970年代以前的新城，第三代新城已不僅僅是中心城市的郊區(qū)住宅，而是向功能配套完善化發(fā)展。

米爾頓凱恩斯新城的規(guī)劃理念是：（1）創(chuàng)建一個(gè)具有相當(dāng)大靈活性、根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)整的城市。（2）注意物質(zhì)和社會(huì)的平衡和多樣性。新城范圍內(nèi)居住地區(qū)和就業(yè)地區(qū)就近布置，商業(yè)辦公、商業(yè)配套位于城中心，居住位于周邊，設(shè)置有商務(wù)中心、兒童游樂(lè)城、娛樂(lè)中心等設(shè)施。規(guī)劃未來(lái)將建設(shè)新的購(gòu)物中心、戲院、人造滑雪場(chǎng)。（3）注重景觀設(shè)計(jì)，使新城成為具有吸引力和標(biāo)志性的城市。新城公園用地占20%，設(shè)計(jì)呈線性串聯(lián)成片，10多個(gè)人工湖點(diǎn)綴其間，風(fēng)景秀美，環(huán)繞城鎮(zhèn)設(shè)置茂密的森林。（4）規(guī)劃引入網(wǎng)格式道路，機(jī)非分流。每個(gè)網(wǎng)格1平方公里，1個(gè)網(wǎng)格就是1個(gè)社區(qū)，在社區(qū)內(nèi)部，通過(guò)較小的網(wǎng)格形成更密集的道路網(wǎng)絡(luò)。非機(jī)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，全長(zhǎng)約30公里，注重慢行交通。

米爾頓凱恩斯鳥(niǎo)瞰圖

類(lèi)似米爾頓凱恩斯的第三代新城與伯明翰、倫敦起到功能互補(bǔ)的作用，建造大規(guī)模住宅區(qū)，提供完善的生活服務(wù)和文化娛樂(lè)設(shè)施，并建立了獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)，預(yù)留大量土地，為城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供備用空間。其目前擁有2萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，大約1/3居民就業(yè)在倫敦，1/3的職員從新城外涌入，2/3就近辦公，其職住平衡的問(wèn)題未能有效解決，導(dǎo)致大量的出行交通，增加了城際交通荷載。