巴基斯坦：南亞大地震

　　2005年10月8日, 巴基斯坦和印度北部地區發生里氏7.6級地震, 震中位于巴基斯坦首都伊斯蘭堡東北部95公里處的山區。地震災區的建筑多為磚石、混凝土建筑, 抗震能力差, 共造成7.9萬人死亡。阿扎德、加木與克什米爾地區84％的房屋、巴基斯坦西北部邊境各省36％的房屋被毀, 醫院、學校、政府大樓全部垮塌或嚴重受損, 地震及地震引發的滑坡導致道路、橋梁中斷, 供電、供水受到破壞, 300多萬災民缺少基本生活資料, 過冬帳篷、藥品、食物、水和衛生設施奇缺。

　　巴基斯坦政府在南亞大地震的恢復重建中特別強調以公眾權利為基礎, 突顯非歧視性原則, 其重要措施是：

　　第一, 關注最為脆弱的群體。地震使婦女、殘疾人、兒童、老人、無家可歸者等群體的脆弱性增強。在地震傷亡者中, 婦女、兒童占據了很大的比例。巴基斯坦政府提出, 要使恢復重建的舉措可為特殊的弱勢群體所接受, 并體現降低弱勢群體脆弱性、改變其弱勢地位的內涵, 避免因性別、民族、宗教信仰、年齡、社會地位等因素出現歧視行為。
　　第二, 恢復地方政府的行政能力。為了使社會在有效的制度、政策和法律框架下快速運行, 地方政府的行政能力必須得到恢復。南亞大地震恢復重建還特別強調賦予社區以權力, 查找導致社會易于受災的根源和脆弱性, 將未來災害可能造成的損失降到最低。

　　第三, 重新安排社會公眾的生活。南亞大地震的恢復重建強調使受災人口迅速重新投入經濟活動, 其目的是：通過提供住宅、恢復基本服務、創造就業機會, 重新使社會公眾的生活得到保障。這有助于社會公眾實現自力更生, 避免過度依賴。

　　第四, 捍衛人類發展的成果。不斷發生的災害使人們在脫貧及發展方面所取得的成果受到抵消。恢復重建必須迅速恢復災區的正常生活秩序, 減輕災害風險, 避免脫貧地區重新返貧。 　第五, 減輕災害風險。恢復重建意味著將政府專注的焦點從挽救生命轉移到恢復生計, 有效地防止災害的再度發生,并謀求未來的發展。在恢復重建的過程中, 房屋及基礎設施的建設必須要具有抵御地震及其他自然災害風險的能力。此外, 社區和政府還要開展減災及準備活動, 關注環境的恢復與保護, 因為地震災區的植被受到了嚴重的影響。

　　第六, 吸納公民社會及私有部門的參與。除了政府及國際社會的努力之外, 來自災民、災民親屬以及其他渠道的私人投資都是恢復重建過程中的補充性投入。私人投資還可以設立小型保險、小額貸款, 創辦小型企業。政府動員企業界參與災后的恢復重建。此外, 來自非政府組織、政黨、宗教團體和青年組織的志愿者也投人了南亞大地屁的恢復重建之中。

　　第七, 實現自食其力與自給自足。受地震災害影響的社區全過程地參與恢復重建。南亞大地震恢復重建規劃的制訂基礎是對災區公眾需求和能力的參與式評估, 充分調動了地方的資源和潛能, 使人們圍繞恢復重建的次序達成共識。

　　第八, 強調透明與貴任。公正的司法制度和獨立的監督系統是確保透明的關鍵。南亞大地震的恢復重建注重信息和溝通戰略。災民可以了解恢復計劃的總體設計、時間進度、權力、技術援助資源, 并有合理的訴求表達渠道。由于災區文盲率較高, 社區和宗教領袖、教師、非政府組織積極參與恢復重建, 并通過廣播等媒體向災區公眾傳遞相關信息。

　　第九, 推動權力的分散化。恢復重建的規劃、實施與監督盡可能地貼近災區公眾。分散化是聯邦、省、地方分擔責任的重要方式, 也能夠將災害風險削減工作納入政府的基本職能。恢復重建的任務應該落實到最基本的社會層面, 調動地方參與的熱情。

　　第十, 建立協調機制。南亞大地震的恢復重建延續了在應急階段建立起來的信息交換與協調機制。政府、市民社會、慈善機構等力形成有效的對話和溝通機制, 不斷達成共識。這樣, 恢復重建的先后次序就能正確確定, 政策的一致性就能得到保障, 也就避免了不均衡發展和因此而導致的社會矛盾。

　　本文節選自《國外地震災害恢復重建的經驗與借鑒》〔國家行政學院學報　2008（5）：97－100〕