淺析國土規劃與耕地保護

   摘要：我國耕地保護形勢隨著經濟社會持續較快發展而愈發嚴峻，究其原因，國土規劃長期缺位致使對耕地保護欠缺統籌考慮是一個重要因素。在未來較長一段時間內，我國耕地保護形勢都不容樂觀，這就迫切需要在將要開展的新一輪國土規劃中將耕地保護列為重要研究課題和對象，旨在通過國土規劃的實施來促進分區管制和用途管制有效結合、統籌整合各類土地利用，以及構建區際協調發展和利益補償機制，確保既定耕地保護目標的順利實現。

    關鍵詞：耕地保護；國土規劃；中國

    改革開放以來，隨著經濟社會持續較快發展，我國各項建設呈全面鋪開之勢，加上提高經濟效益和改善生態環境訴求逐漸上升，我國土地利用需求一直保持旺盛態勢。由于耕地用途的多宜性和數量的有限性，前述用地需求不可避免導致日益嚴重的耕地數量減少和質量下降，并給國家糧食安全、經濟增長和社會穩定帶來嚴重隱患。作為國家或地區的長遠性指導決策計劃，國土規劃是以協調國家或地區經濟發展與人口、資源、環境為宗旨并按一定程序進行編制的國土開發整治方案，內容涵括國土資源綜合開發、生產力合理布局、生態環境保護與整治等方面。因此，就國土規劃目標任務和我國當前耕地資源利用所面臨形勢而言，加強耕地數量和質量保護應該成為我國新一輪國土規劃的一項重要內容，而國土規劃工作的順利開展也將極大促進耕地保護國策的切實貫徹。

    1.國土規劃缺失及對耕地保護的負面影響

    1.1 我國國土規劃長期缺位

    我國真正意義上的國土規劃工作可以追溯到上個世紀80年代初期，1981年中共中央書記處會議做出了“要把我們的國土整治好好管起來”的決定，并明確要求“要搞立法，搞規劃”。1982～84年間我國在京津唐、湖北宜昌等十多個地區開展了地區性國土規劃試點，1985～87年間還參照日本經驗組織編制了《全國國土總體規劃綱要》（草案）。截至1993年，全國已有30個省（區、市）、223個地市以及640個縣先后編制了所轄行政區域的國土規劃。雖然上述國土規劃在一定程度上對指導全國及各地國土開發與整治、經濟社會發展、產業結構調整和布局優化起到了促進和保障作用，但是國土規劃編制和實施過程中暴露出的不足和缺陷，如國土規劃受計劃經濟體制影響較大，以不同等級行政區為主體，指令性較強；國土規劃目標過于具體，規劃指標重數量輕效益，忽視對人口、資源、環境與經濟發展間突出矛盾的針對性解決；國土規劃內容大而全、小而全，重點不突出，部分地區成了國民經濟與社會發展計劃的翻版等，所有這些事實上限制了國土規劃應有作用的發揮。1988年《全國國土總體規劃綱要》（草案）未獲國務院批準通過，而在其他因素的共同作用下，地方各級政府組織編制的國土規劃也大多未得到切實執行，并且國土規劃工作從20世紀90年代中期開始逐漸淡出人們的視線。1998年國務院政府機構調整時，國土規劃職能被劃給了當時新成立的國土資源部，而作為專業性較強的國民經濟發展的基礎保障部門，國土資源部組織開展國土規劃的條件一時并不具備，這就導致我國事實上長期缺少指導國土空間和資源環境科學開發、合理利用的綜合規劃。

    1.2 耕地保護缺乏統籌考慮

    雖然早在解放初期和20世紀50～60年代，中國政府就已在相關文件中強調過非農建設盡量不要占用耕地，但保護耕地真正被關注仍是在改革開放以后。從我國耕地保護政策的發展歷程來看，雖然1978年以來不同時期的中央文件和國務院《政府工作報告》都對如何加強耕地保護做出了具體要求，土地管理部門更是頻繁發布通知和制定政策，但由于耕地保護與產業發展、非農建設之間缺乏統籌協調，耕地保護效果總體上一直欠佳。在耕地保護意識開始覺醒的1978～85年間，雖然確保糧食安全仍是當時農業生產的重點，但期間對推動農業結構調整的高調要求一定程度上弱化了耕地保護的重要性；這一時期各項建設得到逐漸開展，而保證國家建設用地需求就常以犧牲耕地為代價，如1982年頒布的《國家建設征用土地條例》制定原則之一就是要“保證國家建設必需的土地”，并且明文規定“被征地社隊的干部和群眾應當服從國家需要”。

    在耕地保護政策制定起步的1986～97年間，城鎮、基礎設施、農村等各項建設全面鋪開，加上農村地區農業結構調整需求更加顯化等因素，這一時期我國耕地保護壓力仍然較大，雖然1986 年制定的《土地管理法》明確要求“切實保護耕地”，但同時又強調必須“適應社會主義現代化建設需要”，并沒有從根本上揭示耕地保護與經濟社會發展關系，耕地保護政策與其他政策的協調銜接困難開始凸顯。在我國耕地保護政策體系初建的1998～2003年間，重化工業比重不斷提高、城鎮化快速發展、固定資產投資率居高不下、區域發展戰略相繼提出、林業重點工程陸續啟動等因素共同推高的用地需求給耕地保護施加了強大壓力，雖然1998年成立的國土資源部設立了耕地保護等職能部門以統一管理耕地保護問題，但耕地保護政策與國家重大戰略的關系仍未厘清，而在國土開發格局缺少統籌規劃的前提下各地因為片面追求經濟增長還使得耕地保護政策在地方上的執行嚴重變形走樣。由此可見，改革開放以來我國耕地保護形勢日趨嚴峻（如耕地面積從1996年的13003.92萬公頃急劇下降到2007年的12173.33萬公頃，短短十年時間凈減少6.39%），主要原因之一就是缺乏國土空間開發和土地資源利用的統籌考慮，而這正是國土規劃可以一顯身手的領域。2004年以來我國耕地保護政策體系漸趨健全和完善，但在實施過程中對于能有效統籌產業發展和非農建設的綜合規劃的需求依然非常強烈。

    2.緩解耕地保護形勢需要借助于國土規劃

    2.1 未來耕地保護形勢總體上不容樂觀

    根據各方面的預測判斷，未來較長一段時間內我國都將繼續保持經濟社會較快發展勢頭，而這也意味著耕地保護可能會遭遇前所未有的嚴峻形勢，特別是在中央政府從確保國家糧食安全、經濟增長和社會穩定等角度劃出18億畝耕地“紅線”后更是如此。在農業結構調整方面，雖然從2005年起國家加強了對農業結構調整的指導和控制，并初步遏制了農業結構調整造成耕地資源過快減少的勢頭，但由于種植業生產比較效益較低的現狀短期內難以發生根本改變，加上確實存在一些不適宜繼續耕作而需轉作它用的耕地，因此，農業結構調整占用耕地仍將繼續存在，并在一些極端情況下（如農產品價格大幅下降等）可能出現反彈；在建設占用方面，由于我國當前正處在工業化和城鎮化發展關鍵時期、社會主義新農村建設蓬勃開展、基礎設施建設不斷掀起高潮，加上消費結構調整升級加快導致娛樂休閑增加等，所有這些都加大了未來的建設用地需求。

    雖然隨著節約集約用地理念的普及和未利用地等建設用地新空間的不斷拓展，各類建設節地水平將逐漸提高而單位GDP所占用耕地數量則將不斷下降，但前述因素共同推高的建設用地需求仍將占用相當數量的耕地資源；在生態建設方面，雖然2007年8月國務院頒發的《關于完善退耕還林政策的通知》對先前退耕還林規劃進行了調整，并從2007年起暫停安排退耕還林規模，但由于我國生態環境總體較為脆弱的現狀沒有根本改變，而且全面建設小康社會必須走兼顧生產發展、生活富裕、生態良好目標的發展道路，因此，生態建設仍將持續開展并將繼續占用一部分耕地；在災害損毀方面，雖然國家越來越重視農田基本建設，耕地抗災能力有所增強，但由于我國目前已經進入了自然災害多發期，因此，災害損毀今后仍將成為導致耕地減少的一大因素。與此同時，促使耕地增加的開發、整理和復墾等因素卻因為耕地后備資源日益匱乏和開發利用成本急劇上升而裹足不前或難有大發展。因此，在當前我國耕地保有量已經逼近既定“紅線”的情況下，未來的耕地保護形勢總體上不容樂觀。

    2.2 國土規劃有助于優化國土開發格局

    國土規劃的缺失是我國長期以來國土空間開發失序和資源環境狀況惡化的主要原因之一，正因如此，涉及國土空間開發和資源環境利用的相關部門近年來都紛紛加強了各自規劃的空間調控功能。如建設部在城市總體規劃基礎上相繼推出了都市圈規劃、城鄉規劃等，涉及范圍幾乎涵括區域全部，并有向“區域性國土規劃”發展的趨勢；發改委在強化經濟社會發展規劃的同時，針對空間調控的不足和加強空間調控的需要，將區域規劃作為“十一五”及以后的重點領域，不僅如此，還在國內外首次開展了主體功能區規劃編制工作，而這更是被一些專家解讀為是替代國土規劃的舉措；環境保護部近年來從指導我國生態保護與建設、自然資源有序開發和產業合理布局的角度組織編制了生態功能區劃，劃分了不同類型的生態功能區，旨在明確對保障國家生態安全有重要意義的區域，從而推動經濟社會與生態保護協調、健康發展；國土部門針對經濟社會持續較快發展帶來的用地需求，及時開展了新一輪土地利用總體規劃修編，并且圍繞堅守18億畝耕地“紅線”等任務確定了規劃目標。前述更多考慮部門利益而編制的規劃都有比較扎實的工作基礎，而且確定的目標任務從其部門角度來看都無可厚非，但由于缺乏綜合協調，這些規劃目標經常存在相互矛盾和沖突的地方，導致的結果可能就是相關規劃失去效用和國土開發格局總體優化的目標無法實現，這就迫切需要類似國土規劃的上位規劃從更高層面對這些各自為戰的規劃進行協調和統籌。同時，國外的實踐早已證明，編制科學合理的國土規劃并嚴格實施是實現國土空間有序開發和資源環境合理利用的重要因素。有鑒于此，我國也要在實際缺失這么多年后及時開展國土規劃，促進國土開發格局總體優化。而就耕地保護而言，國土規劃的開展也將在耕地保護形勢越來越嚴峻的情況下為強化耕地保護創造有利條件。

    3.開展國土規劃促進耕地保護的對策建議

    3.1 將耕地保護作為國土規劃重要課題

    自從1998年被劃入國土規劃職能以來，國土資源部根據新時期經濟社會發展對國土規劃工作提出的新要求，并結合國土資源開發利用現狀，對開展新一輪國土規劃做出了部署。如在國土規劃理論與方法研究方面，聯合國內知名高校和研究機構進行了深入研討，出版了一批相關專著和材料；在國際交流和人才培養方面加強了與國際知名機構的合作，加大了人員培訓力度。尤為重要的是，國土資源部還適時組織開展了不同地區國土規劃試點和新一輪全國國土規劃前期研究等工作，為新一輪國土規劃工作的開展創造了條件和積累了經驗。與此同時，國外開展國土規劃的成功經驗和國內國土規劃缺失所造成的負面影響，已經引起了中央高層的高度關注，2007年的“十七大”報告就明確提出要“加強國土規劃”，而作為國土規劃的主管部門，國土資源部還在2003年被賦予了參與宏觀調控的新職能。因此，無論是從內、外部環境來看，當前推動新一輪國土規劃的時機都已經成熟，我們也應適時加以開展。鑒于前述國土規劃缺失對耕地保護產生的直接或間接的負面影響，以及未來耕地保護將日益嚴峻的發展態勢，有必要在新一輪國土規劃中將耕地保護作為其中的一項重要課題，深入研究在各項建設和產業發展所導致的未來國土開發格局變動中耕地保護的受影響程度，以及如何通過優化國土開發格局來促進耕地保護。筆者認為，由于國土規劃的綜合統籌屬性，在新一輪國土規劃中設立耕地保護的研究課題，既有助于避免將耕地保護任務絕對化，也有助于切實提高耕地保護效果。

    3.2 促進分區管制和用途管制有效結合

    雖然前兩輪土地利用總體規劃在保護耕地上不可謂不盡力，甚至一度被人們認為是狹義的“耕地保護規劃”，但實際效果卻并不樂觀，耕地數量一降再降，質量更是難得保證。究其原因，耕地保護所憑籍的規劃手段多是用途管制，但在經濟社會發展用地需求（不論合理與否）面前，人們總是能夠輕易找到突破管制的用途轉用審批方式。有鑒于此，新一輪土地利用總體規劃努力加強空間管制，旨在改變前兩輪土地利用總體規劃空間屬性不足的缺陷。反映在耕地保護上，就是不僅要確定具體的數量指標，還要盡可能的具有空間概念，對不同的區域實行有所差別的管制手段和措施。由于這項工作目前正在進行，所以暫時看不出具體效果，但理應給耕地流失又上了一道安全防線。而對于國土規劃而言，它對耕地保護的直接促進作用就在于能夠形成分區管制和用途管制相結合的有效機制，從而強化了對導致耕地流失因素的限制。通過統籌考慮各種因素，如人口發展對糧食生產的需求、經濟社會發展對建設用地的需求、生態環境改善對生態用地的需求等，國土規劃將針對耕地保護問題而在特定區域內進行適當分區，并且確定不同分區的耕地保護政策。這既有助于因地制宜強化耕地保護效果，也不會對其他方面的合理用地需求構成損害。當然，這種分區管制是有空間尺度概念的，較低級行政區域國土規劃的耕地保護分區往往較為具體、操作性很強，而較高級行政區域國土規劃的分區則往往較為綜合、導向性很強，但毫無疑問需要上下級規劃的協調銜接才能切實起到保護耕地的預期效果。

    3.3 在區域層面統籌整合各類土地利用
    
    國土規劃不僅因為有助于分區管制和用途管制結合機制形成而直接促進耕地保護，還能通過在區域層面統籌整合各類土地利用行為而為耕地保護創造良好氛圍，從而間接促進耕地保護。就建設占用而言，經濟社會較快發展客觀上導致建設用地需求日益高漲，但在這些需求中不乏許多不合理的成分，而且現有存量建設用地還有不少可供挖潛的余地。因此，國土規劃要在對增量建設用地進行規模、結構、布局和時序調控的同時，要切實加強對現狀建設用地的整合力度。以交通建設為例，未來經濟社會發展仍然需要交通設施建設的大發展，但這也需要進行科學的統籌規劃，在避免盲目重復建設的同時還要極力避免過度的超前建設，僅此而保護的耕地數量就將相當可觀。在農業結構調整方面，因為比較效益的客觀存在，農業結構調整導致耕地流失可能在一定條件下會出現較大反彈，這就要求國土規劃統籌處理好區域產業協調發展的關系，要鼓勵農業結構調整盡量在非耕地資源上進行，而不應像過去及當前那樣一味的在耕地上挖塘養魚或植桑種果。在生態建設方面也是如此，國土規劃要通過各種切實有效的手段和措施促進天然林、草地和濕地資源保護，還要將耕地特別是基本農田納入生態綠地范疇進行保護和建設。在某些生態環境及其脆弱地區，仍要進行適度合理的生態退耕，并且要通過部分耕地退耕來促進余下未退耕地的更好保護。對于災害損毀導致耕地減少比較嚴重的地區，國土規劃應劃出相關區域進行專門保護和針對性建設，提高其抗災避災能力。雖然前述手段和措施也經常在土地利用總體規劃中出現和強調，但土地利用總體規劃較強的部門屬性還是極大限制了相關部門間的協調和合作，因而需要借助于國土規劃統籌并由土地利用等相關規劃來具體實施。

    3.4 構建區際協調發展和利益補償機制

    國土規劃對國土開發格局的優化是通過強化分區和空間管制來實現的，而如前所述，耕地保護要真正落到實處也要加強分區管制，但這需要建立在相關配套政策建立健全的基礎之上。當前正在編制的主體功能區規劃在這方面做了不少有益的嘗試，如劃分主體功能區以及制定差別化政策等，雖然其工作基礎和可操作性值得進一步商榷，但卻毫無疑問為我們在國土規劃中開展類似工作提供了參考和借鑒。國土規劃中針對耕地保護進行相應政策分區，是為了從國家的整體利益出發保障糧食安全，但就具體區域而言可能就在一定程度上失去了較快發展的機遇，而這對于協調區域發展而言顯然是不利的，也無益于和諧社會建設和農村穩定。這就需要對這些為堅守耕地“紅線”和保障國家糧食安全做出重大貢獻的區域進行適當的利益補償。雖然當前已經有了糧食生產補貼之類的經濟激勵措施，但這種不加細分的補貼政策不僅因為缺少差別化設計而應用效果欠佳，而且系統性不強的特點還決定了這一政策經常會與其他相關政策產生沖突。為了確保國土規劃實施對耕地保護的促進，這種以區際協調發展為目的的利益補償機制應該成體系化，要綜合運用財政、稅收、補貼等經濟手段，并且要隨著形勢的發展變化而不斷健全和完善，而這正是我國新一輪國土規劃所要面對并將致力于解決的重要方面。

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