城市改造問題研究

　　城市發展過程實際上是城市問題不斷產生并得以解決的過程，而城市問題的解決離不開城市的改造。根據產生層面的不同，城市問題可以分為兩種：一種是由于社會經濟的城市化而帶來問題，如“過度城市化”、“滯后城市化”帶來的問題以及我們通常所說的“城市病”等，這很大程度屬于宏觀層面的問題；另一種是由于單個城市的衰退而引出的問題，典型的如城市的物質老化、結構衰退或功能衰退導致的問題，這類問題很大程度上可以歸入微觀層面。針對這兩種城市問題，筆者把城市改造定義為兩種，即廣義的城市改造和狹義的城市改造，前者涵蓋宏觀性與微觀性的城市問題的解決，后者主要針對微觀性的城市問題。當然，這種劃分只是為了理論研究的方便，現實中的城市問題顯然是渾然一體而不分彼此的。

　　城市問題因其復雜性和長期性（動態地看的確如此）引起理論研究的極大興趣，人們從不同的角度分析城市某一或多個問題的產生原因并提出相應的解決措施，長期的積累形成了有關城市研究的多個學科，如城市經濟學、城市社會學、城市規劃學、城市生態學等等。本文試圖從城市改造角度把不同學科有關城市問題產生和解決的研究成果進行梳理和總結，這項工作并不指望能夠建立起什么理論框架，只是希望能為后來的研究者提供一些較為豐富和較有條理的資料準備，這且算作是此項研究的理論意義。我國的工業化路程還沒有走完，城市化發展也處于較低的水平，但與此同時還必須要接受全球化、信息化的挑戰，并且要極度重視生態環境的保護，這就決定了我國城市問題的解決要比發達國家當年復雜的多，困難的多，本文將在總結國內外城市改造實踐的基礎上對這些問題進行探討，這是此項研究的現實意義所在。

　　本文共分為七個部分，其研究的基本思路是，在總結有關城市改造的國際實踐和相關理論認識的基礎上，希圖對有關城市改造的一些一般性的規律進行初步性的總結，進而運用這些一般性的東西去分析和考察我國的城市改造實踐，看是否能夠發現些什么問題，從而為我國的城市改造和發展提供一些不成熟的建議。 

導  論

　　導論包括四部分內容，分別以“城市發展與城市化：簡要的回顧”、“城市改造的提出：三個角度的探討”、“城市改造研究的理論意義和實踐意義”以及“城市改造、城市規劃、城市設計：必要的澄清”為題依次展開論述。這種結構安排是符合歷史和邏輯順序的。因為有了城市的歷史發展才會有城市化，城市化發展過程存在不足才會產生城市問題，而城市問題的存在才使城市改造問題的研究具有實踐意義和理論意義。

1．1 城市發展與城市化：簡要的回顧 

　　在這一節筆者首先回顧了城市的歷史發展過程，總結了農業社會、工業社會、后工業社會和信息時代的城市發展特點，以便為后文研究的展開提供一個廣闊的歷史背景。其次，對有關城市化的基本理論認識進行了初步的梳理，這種梳理包括區分了廣義的城市化涵義與狹義的城市化涵義的不同；圍繞諾瑟姆發現的S型曲線介紹了城市化的發展階段，強調指出城市化發展過程不僅可以分為三階段，還可以分為二階段、四階段等；城市化不僅在時間上有其階段性的表現形式，而且在空間上也有其相應的表現形式，如結合城市化方式來考察表現為集中型城市化、分散型城市化和就地型城市化，結合時間過程來考察表現為都市區、都市連綿區和城市化地區。再次，從單個城市角度分析了城市發展演變的內在機制，指出單個城市發展演變具有兩種內在調節機制，即結構內自發調節機制和結構——功能相適調節機制，在這兩種調節機制的基礎上城市的發展是由結構性調適和功能性調適這兩種調適方式來協調和平衡的。

1．2  城市改造的提出：三個角度的探討

　　這一部分分析了城市發展過程中存在的各類問題，目的是為城市改造的提出奠定問題基礎。這部分研究從三個方面展開。首先，從城市化的歷史過程角度總結，指出由于城市化與經濟發展不相適應可能導致一系列城市問題產生，如“過度城市化”或“滯后初城市化”。其次，從單個城市角度來總結城市問題的產生，指出由于物質性老化、結構性衰退或者功能性衰退等原因的存在，一個城市很有可能走向老化衰退，從而需要進行城市改造。第三則從城市的未來發展角度入手，指出經濟發展的全球化、信息化和生態保護的可持續性要求等，使城市發展面臨許多新的挑戰，需要通過城市改造來解決城市由于上述挑戰帶來的若干新問題。

1．3  城市改造研究的理論意義與實踐意義

　　城市改造的研究意義可以歸結為兩個方面：一方面是，城市改造是城市理論研究的一個獨特視角，獨特的視角加上系統的研究，很有可能產生獨特的認識；并且從這一角度切入，能夠對城市經濟學、城市社會學、城市規劃學、城市生態學等理論的一些研究成果進行某種程度的綜合。另一方面屬于實踐層面，對城市問題的解決進行系統的研究，尤其是對新挑戰引起的新城市問題的研究，對我國的城市發展推進與城市改造的實施均具有相當的指導意義。

1．4  城市改造、城市規劃、城市設計：必要的澄清

　　城市改造、城市規劃與城市設計是本文研究中將要涉及的三個重要概念，有必要對這三個概念進行界定并辨析其相互關系。本文將城市改造界定為有廣義與狹義兩種，廣義的城市改造既包括宏觀性城市問題的解決，也包括微觀性城市問題的解決，通常要求采取全面、系統的措施來使城市發展與經濟和社會發展重新走向協調；狹義的城市改造主要是指舊城改造，在西方對這種城市改造一般稱之為“城市更新”。簡單地說，城市規劃是指為實現城市的發展而將各種能夠促進這一目標實現的活動進行合理安排，具體而言是指根據一定時期的經濟和社會發展目標，綜合研究與確定城市性質、規模、發展方向和空間發展形態，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施，協調城市空間布局，科學安排城市的遠期發展與近期建設，形成優美的生產、生活環境，促進經濟社會協調、有序、持續發展。城市設計是對城市體形環境所作的整體構思和安排，通常是對城市的三維物質環境進行的以人為本的形體塑造。

　　城市改造與城市規劃的關系表現為：在廣義的城市改造層面上，城市規劃是城市改造得以實現的一個重要手段，因為廣義的城市改造涉及城市長遠發展的方方面面，實施的時間也比較長，需要制定相應的城市規劃來將其具體化；在狹義的城市改造層面，城市規劃尤其是城市的總體規劃往往是城市改造的指導思想。作為城市規劃的一個重要組成部分，城市設計貫穿于城市規劃的全過程，二者的區別在于：如果說城市規劃是對城市用地進行二維的空間安排的話，那么城市設計就是對三維的城市環境空間的合理藝術安排；城市規劃研究的是各用地之間的關系及其綜合效益，而城市設計研究的是各空間及其要素之間的鄰里關系，研究的是以人為主體的視覺空間、交往空間、生活和游憩空間等的合理布局；城市規劃主要是對用地布局等的研究，而城市設計則是對城市空間的安排。

2  城市改造的國際實踐及其評價

　　此項研究是建立在對歐美等國家在不同的時期對不同類型的城市或城區進行改造的個案介紹與評析的基礎上。為有代表性，本部分選擇了美國的城市更新與社區開發、韓國與英國的新城建設比較、哈瓦那的古城改造、德國魯爾老工業地區的綜合更新和美國城市中心區重新繁榮等典型的城市改造。這些改造所揭示的問題和積累的經驗對后文相關部分的總結具有重要意義。

2．1  美國的城市更新與社區開發

　　城市更新與社區開發是美國現代城市發展過程中兩個重要的城市改造計劃，此部分介紹了美國城市更新的緣起和發展歷史，并比較了城市更新與社區開發，指出城市更新計劃被社區開發計劃取代的原因有三：一是城市更新中振興城市經濟的手段局限于單一的物質形式，不能解決根本問題；二是城市更新過程中忽視了貧民利益，對下層階級無所作為；三是在改造的過程中破壞了地方社會生活與經濟結構，導致新的城市問題的產生。社區開發計劃由于強調城市發展的多目標性、城市改造過程中的公眾參與、城市發展與城市保護的同步進行，因而在實踐中獲得成功。美國在城市改造過程中的經驗與教訓對我國當前社會經濟轉型過程中的城市改造很有啟示和借鑒作用。

2．2  韓國與英國的新域建設：不同時期的比較

　　新城建設有時也是城市改造采取的一種方式。本部分介紹了從20世紀60年代以來韓國新城建設的四個時期以及每個時期的特點，并與英國歷史上的新城建設進行了比較，發現這兩個國家的新城建設具有的兩種基本功能：一是作為區域經濟增長中心；二是解決大城市問題。雖然新城建設最初是作為解決大城市問題的方式而出現，并且在其發展的過程中這一功能也一直占據著重要地位。但在城市改造中也具有局限性，應根據具體情況與經濟發展的要求，在國家發展政策、國土規劃和區域規劃等的指導下與城市的復興運動（舊城改造）協同進行。

2.3  哈瓦那古域改造：可持續發展

　　傳統文化的保護和歷史遺跡的存留問題在城市改造中經常出現，尤其是古城改造中體現的更為突出。哈瓦那古城在此方面面臨的問題和采取的一些做法將引導我們思考可持續性發展的重要性。這部分介紹了哈瓦那古城改造的調查分析、古城改造的開發機構及其活動，并從改造資金的籌集、古建筑的修復、內部環境的改善等方面分析了哈瓦那古城的可持續發展策略。

2.4  工業區的社會、經濟、生態綜合更新：德國魯爾地區

　　在產業結構的調整以及全球化、信息化的挑戰下，一些老工業區紛紛走向衰敗，在社會、經濟和生態方面都存在嚴重問題，迫切需要城市改造，歐洲的工業重鎮德國的魯爾地區即是其中之一。魯爾的埃姆歇地區受到工業崩潰的威脅，部分地區被嚴重污染，飽受社會問題困擾。本部分介紹了該地區如何通過埃姆歇園國際建筑展來進行社會、經濟和生態的綜合更新，并分析了其中的不足，指出這類地區的改造成功至少要注意以下兩點：一是必須超越舊有的社會性思考模式，需要政府部門的領導參與制定發展策略并在政治上進行推動；二是對于大型的工業地復蘇，必須同時進行社會、經濟和生態等方面綜合的更新。

2．5  城市中心區的改造：美國市長的認識

　　城市中心區的衰退是發達國家在城市發展過程中面臨的一個普遍問題。此節從美國市長的認識和實踐這一獨特視角來考察城市中心區改造的成功策略以及應該注意的問題，這些策略包括避開競爭、保持個性、精心規劃、增加價值和考慮區域背景等。

2．6  歐美城市改造實踐的概括與評價

　　這部分的概括與評價包括歐美城市改造實踐的階段劃分、歐美城市更新的理性思考與最新實踐以及歐美城市更新的得失等內容。歐美城市更新運動大致經歷了四個階段，即大規模推倒重建與清理貧民窟、城市中心土地的強化利用與城市衰敗、中產階級化與鄰里復蘇、公共參與和社區規劃等四個階段。對歐美城市更新的理性思考主要有三個角度：一是從形體規劃出發的城市改造思想：二是對大規模城市改造的多角度反思；三是在可持續思想影響下的新思考，在這些思考的指導下，城市改造出現了新的探索。而歐美城市更新的得失可以總結為以下五點：一是由于缺乏理論上的認識，城市更新運動走過了一段彎路；二是“人本主義”思想在社會經濟生活中復萌；三是開始重視城市更新的社會經濟意義；四是可持續發展思想成為社會共識；五是城市更新的方式發生可喜變化，從大規模的以開發商為主導的劇烈的推倒重建方式，轉向小規模的、分段的、主要由社區自己組織的謹慎漸進式改善。

3  城市改造的基礎理論：多學科的考察

　　城市改造是一項復雜的城市運動，其實踐影響廣泛而深刻，因而引起了理論研究的興趣。多個學科從不同的角度對其都有涉及，雖然沒有形成系統的城市改造理論，但認識卻是深刻的；還有一些理論，雖然沒有直接研究城市改造，甚至沒有提及，但它們的理論成果卻為城市改造的實踐提供了思想指導，可以把這些理論統一稱作城市改造的基礎理論。本部分主要對城市經濟學、城市規劃學、城市社會學、城市生態學等有關城市改造和能夠對城市改造提供指導的一些研究成果進行綜述。

3．l  城市經濟學與城市社會學的貢獻：雅各布斯的經典研究

　　城市經濟學與城市社會學的研究成果對城市改造理論和實踐的貢獻是巨大的，前者從經濟方面為城市改造提供了必須遵循的基本規律，后者則從社區規劃、公眾參與和鄰里關系保護角度指出怎么做才會使城市改造更成功。本部分首先以規模經濟理論為例，從門檻人口與千人指標、工業項目成組布局與城市功能組織、最佳城市規模與合理城市規模三方面具體說明了城市經濟學對城市改造的指導作用；接著從內在作用機制角度說明了為什么城市改造要利用社區規劃、公眾參與和鄰里保護等城市社會學的研究成果；然后介紹了雅各布斯在其名著《美國大城市的生與死》中提出的城市功用多樣性思想對城市改造的啟示，這是一個在城市改造中進行經濟和社會綜合研究的經典范例。

3．2  西方域市規劃理論的發展：對中國域市改造的啟迪

　　本部分首先對城市規劃的實踐和理論在整個20世紀的發展變化進行了總結，將重要的規劃理論及其相應實踐統一反映在“百年現代城市規劃建設大事表”中。其次介紹了西方城市規劃觀的演進，—一敘述了理性綜合規劃觀、漸進式規劃觀、倡導式規劃觀、規劃的政治經濟觀、新自由主義規劃觀和后現代主義規劃觀的主要觀點及其產生的背景、相互的關系。在以上基礎上總結了中國城市改造規劃應該獲得的啟迪：首先，要努力探求在社會主義市場經濟體制下城市規劃如何達成社會公正與效率的手段和方法；其次，要走出單純由領導和技術專家決定城市規劃的階段，嘗試引入更民主的公眾參與、討論和協商，形成有序的渠道和方法使個人利益的多元化在空間資源的分配上得到反映；三是，要努力尋找一種防止市場失效和政府／規劃失效的宏觀政治經濟架構，并找到具體可行的操作方案與手段；四是為適應城市規劃自身不斷發展的需要，我國的規劃界構成急需多元化，規劃師需要掌握規劃作為一種政府干預的手段以及一種有機的社會過程的許多知識和技能。

3．3  西方城市土地利用理論的綜述及其對域市改造的指導意義

　　土地利用在城市改造過程中的重要性怎么強調也不過分。一個突出的例子是，可以運用城市土地的級差地租通過市場的自動調節來實現中心商業區、工業區和居住區等在空間上的最優布局，而且政府也完全可以利用土地級差地租的變化來為城市改造籌集資金。西方較系統的城市土地利用理論包括20世紀20年代興起的生態區位學派、六七十年代的經濟區位學派、社會行為學派和七八十年代以來的政治經濟學派。它們各自從不同的角度揭示了影響城市土地利用的經濟、社會、政治等人文驅動力及其作用機理，極大地拓展和深化了我們對城市土地利用的空間結構模式及其發展規律的認識和理解。

　　西方土地利用理論雖然至今沒有形成一個綜合協調的理論體系，但它所揭示的若干規律卻為城市改造中如何運用土地提供了基本原則，并且指出了其中應該注意的問題，更為重要的是它把我們的視野和思維由單純的空間方法引向了更為廣闊和深刻的經濟、社會和政治綜合作用的領域。這對充分發揮土地在城市改造中的作用并規避可能產生的嚴重問題提供了一個直接指導。

3．4  未來城市理論：城市改造追求的理想域市

　　未來城市理論并不是一個專門的學科，而是多個學科有關城市未來發展的認識的一個綜合。在總結了城市經濟學、城市社會學、城市規劃學和城市土地利用理論等的基本研究成果和有關城市改造的認識后，再來歸納有關城市未來發展的理論認識，將會使我們更加明確城市改造最終應該建立什么樣的理想城不同學科提出的未來城市發展理論，主要有信息城市、全球城、地方城市文脈城市）、山水城市、步行城市、無汽車城市、健康城市、生態城市、綠色城市以及根據可持續發展世界觀提出的可持續發展城市等理論。本部分對上述理論進行了認真的剖析，認為信息城市和全球城市等最流行的城市理論以及地方城市理論等，并沒有為人們提供解決現有城市問題的完整對策，而山水城市還有待于完善和發展，無小汽車城市和步行城市過于關注城市系統的局部問題，健康城市又可以為生態城市所包涵，生態城市既為人們提供了系統的解決現有城市問題的對策，又體現了可持續發展的目標。因此，可以得出結論，生態城市目前代表了未來城市的真正發展方向和潮流．是人們實現城市可持續發展的有效途徑。未來城市理論的研究非常明確地指出了城市改造應該追求的理想城市目標。

4  城市改造一般：一個初步的歸納

　　城市改造問題是一個涉及諸多領域的復雜問題，從任何一方對其進行深入研究，都可能面臨一系列錯綜復雜的相關關系。這也是為什么有諸多學科的研究而至今沒有出現城市改造一般理論的根本原因。限于問題的復雜性和作者研究能力的不足，本部分也不可能總結出城市改造的一般理論，只是嘗試對城市改造一般作一個初步的歸納。內容包括四大塊：一是城市改造的基本類型、核心內容和主要方式；二是城市改造的目標體系和評價體系；三是從狹義的城市改造概念出發，總結了不同類型的城市功能區的改造策略；四是主要圍繞我國概括了處于城市化中前期階段的國家在全球化、信息化等新形勢下搞好城市改造的一般做法，這主要是從廣義的城市改造概念角度進行的歸納。

4．l  城市改造的基本類型、內容和形式

　　城市改造的基本類型可以從不同的角度來劃分，如從城市衰退原回角度可以分為物質性衰退、功能性衰退、結構性衰退：從城市的功能分區來看，有中心商業區的改造、工業區的改造、歷史文化區的改造等等。城市改造的核心內容可以歸納為城市結構（經濟和社會等）的調整、城市物質損耗的補償和城市環境的綜合整治三方面內容。城市改造的形式多種多樣，但最基本的是重建、改建和保護這三種。本部分同時總結了城市改造中應處理好的幾個關系，即總體建設與局部改造的關系、傳統與創新的關系、短期與長期的關系、政府、企業與市場之間的關系。

4．2  城市改造的目標體系與評價體系

　　城市改造具有面廣量大、矛盾眾多的特點，傳統的形體規劃設計已難以擔當此任，需要建立一套目標更為廣泛、內涵更為豐富、執行更為靈活的系統控制規劃。城市改造目標體系是城市改造規劃控制系統的決策單元，它根據評價資料和城市的發展戰略及其他有關信息，從整體上為城市改造制定規劃目標，并根據實施情況不斷對目標進行補充的修正。目標體系是整個城市改造規劃控制的靈魂，它將直接決定著城市改造的方向。城市改造的目標體系可以劃分為經濟發展目標、環境持續目標、生活舒適目標、社會發展目標、文化保護與發展目標。

　　經過多年的實踐，城市改造的評價己經從事后評價延伸到事前，即這種評價貫穿城市改造的全過程。因此，根據評價對象的不同，城市改造的評價可分為現狀評價、規劃評價和改造評價三類。現狀評價主要評判舊城生活和環境質量的優劣程度。規劃評價主要評判規劃目標對現狀的改進程度，確定改造方案的綜合評定值，進行多方案的比較與優選。改造評價是對于改造以后的城市形態所進行的檢測，它一方面以某一階段的規劃目標進行檢驗，另一方面為下一步的規劃控制和改造提供新的信息。城市改造的評價體系主要由兩大部分構成，即評價指標體系和評價方法體系。評價指標體系是整個評價體系的框架和基礎，也是建立科學的評價方法的必要前提，分為實質環境的評價指標體系和社會環境的評價指標體系。評價方法體系則包括罰分制評價法、權值評價法和層次分析法等。

4．3  城市改造策略：三種典型域市功能區的改造

　　這一部分重點總結了舊居住區、中心區和歷史文化區這三種城市功能區的改造策略。舊居住區可以分為有機構成型、自然衍生型和混合生長型，不同的居住區其形成機制和存在的問題均有差異，因此應該針對不同的舊居住區采取不同的整治與改造措施。現代城市的中心區具有中心性、高價性、積聚性、流通性和可達性的特點，中心區的改造與功能重構要從城市總體布局的調整和拓展以及中心區的結構調整和完善兩個層面來考慮。歷史文化區的保護與改造的主要內容和方法有：另辟新區，保護古城；古城格局的保護；環境景觀特色的保護；結合旅游資源開發的保護；精心城市設計。

4．4  城市化中前期階段城市改造二般問題：新挑戰下我國的對策

　　我國與其他很多發展中國家一樣，城市化水平基本上處于城市化發展的中前期或中期階段；而且，同發達國家相比，發展中國家是在城市化的推進過程中來解決全球化、信息化和生態保護的挑戰帶來的新問題。因此，總結新形勢下城市化中前期階段的城市改造的一般問題，無論是對我國還是對其他發展中國家都非常有現實意義和指導意義。由于討論的是城市化中前期階段的城市改造，因此，很大程度上是基于廣義的城市改造。我國在發展中國家具有相當的代表性，本部分主要以中國為例展開研究。

　　處于城市化中前期階段的我國在推進城市化的過程中要搞好城市改造并應對新形勢帶來的挑戰，必須做好十個方面的工作。這十個方面的工作對發展中國家來說也具有一般性；一、建設若干個世界級（國際性）城市；二、重視城市連綿區的建設；三、構建大都市地區行政體制：四、鼓勵和推動城市化進程：五、正視郊區化現象，逐步完善城區發展政策；六、加快城市間快速通道網建設；七、加強城鎮體系規劃的宏觀調控；八、分區制定城市化發展策略；九、在資源有限的條件下正確處理農村工業化與城市化的關系；十、建設與國力相匹配的國家城市體系。

5  城市改造的組織與實施：系統觀點

　　在城市發展過程中，城市改造歷來是一項最復雜、涉及面最廣的社會系統工程。改革開放以來，我國城市改造以空前的規模和速度展開，進入了一個新的歷史階段。新時期的城市改造無論在其內容、方式上都發生了很大的變化。它不僅面臨著過去大量存在的物質性老化問題，而且交織著城市結構性和功能性衰退。因此，幾乎任何一個城市都面臨著城市改造的壓力。但是，在新時期里，城市改造已不僅僅是一個局部性改造問題，而是如何提高整體機能問題，其工作重點從總體上應面向調整產業結構、完善交通與通訊等基礎設施、保護歷史文化環境、完善社區結構等長遠的、全局性的目標。這樣看來，如何有效地組織和實施城市改造，便成為擺在實際工作者面前的一個重要問題，同時也是理論工作者所面臨的重要研究課題之一。

　　城市改造的一個核心環節是城市規劃的編制和城市規劃的實施。在這一章里，筆者圍繞城市規劃問題展開論述，就與城市規劃有關的方面進行系統分析，特別是城市規劃體系和城市規劃核心法等，以期能對我國城市改造中相關問題的改進提供參考。

5．l  城市改造的系統規劃

　　新中國成立以后，我國的城市規劃編制體系源自蘇聯模式，城市規劃學科基本上還是建筑學的組成部分。此后經歷了一個逐漸發展和變遷的過程。改革開放以來，規劃界對編制城市規劃做了大量有益的探索，思想逐步解放，觀念逐步更新，取得了豐碩的成果。但是，現行規劃編制體系仍顯得不能適應新的形勢。問題集中體現在對城市規劃本質特征的認識上還沒有完全突破計劃經濟模式和狹義建筑學傳統的局限。

　　基于對現行城市規劃的反思，可以看出，城市規劃新框架的建構，必須為城鎮的發展提供長遠的、全局的戰略目標和藍圖，同時也必須從規劃實施管理的角度出發，為城市的宏觀控制和日常管理提供法定依據，規劃必須具備原則指導下的應變能力，對于不同規模、不同類別、不同發展階段的城市，能夠區別對待。

　　城市改造的系統規劃可以分為規劃編制和圖則制定兩大部分。規劃編制應該分基本系列和非基本系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規劃編制是圖則制定的依據，是圖則的技術支撐；圖則是規劃的法律表現形式，是規劃意圖的法律化，為城市規劃的實施管理提供直接依據。

5．2  城市規劃體系

　　任何一個國家或一個地區都有自己的城市規劃體系，這是進行城市改造建設的基礎。城市規劃體系包括三個方面的內容：規劃法規體系、規劃行政體系和規劃運作體系。城市規劃體系構成了開展城市改造的制度框架和組織結構。美國、日本、英國、加拿大、澳大利亞、新加坡和香港等國家和地區都建立了自己完整的城市規劃體系。各國的城市規劃體系不盡相同，因為城市規劃體系受到了各國資源條件、社會發展狀況、經濟發展階段、歷史文化傳統等的影響。

　　我國的城市規劃體系還很不成熟，在城市規劃的法規體系、行政體系和動作體系上都還很不完善，特別是其中傳統的總體與地方二級規劃制度已經很適應現代城市改造更新的需要。借鑒發達國家的經驗教訓，建立起既符合中國國情、又符合國際慣例的城市規劃體系，是一值得研究的重要問題。

5．3  我國的探索：深圳五層次城市規劃

　　近十年來我國城市的發展速度很快，城市在社會經濟發展中的作用將會日益突出；城市發展中的矛盾和問題也會日益突出。因此，要求城市規劃體系健全制度、健全職能、健全機構、增加新的管理手段，提高管理水平；將城市真正建成我國社會主義精神文明和物質文明高度發達的社會發展中心。

　　1997年，深圳市通過對90年代以來深圳城市規劃探索的總結，根據深圳城市發展的實際情況，并借鑒香港地區城市規劃的成功經驗，制訂了《深圳經濟特區城市規劃條例（草案）》，初步確立了以市場為管理導向、以規劃立法為豐要手段、以實現城市規劃編制和管理的程序化和法制化為基本目標的五層次規劃結構。深圳市的五層次規劃體系，是一種嚴謹的規劃結構的探索，為深圳市的城市改造和發展打下了良好的基礎。同時也為我國建立更為科學的城市規劃體系提供了有益的經驗。

5．4  城市規劃核心法的國際比較

　　規劃法規體系是一國或地區城市規劃體系中的重要內容。城市規劃核心法在城市規劃體系中具有基礎性的地位，研究各國城市規劃核心法對建立和完善城市規劃體系大有種益。

　　1874年瑞典制訂的《城市規劃法》是目前所能查閱到的最早一部國家級《城市規劃法》，它開創了城市規劃核心法的先例。120多年來，各國的城市規劃核心法的發展不僅打上了各自政治、經濟和文化傳統的烙印，也反映也世界現代城市規劃發展歷史各個階段上的波折和思想演進。

　　通過對21個國家和地區的城市規劃核心法的發展演進過程進行比較研究之后，我們可以發現，雖然這些核心法的名稱受其政治、經濟和文化傳統的影響而各有不同，但它們有其共同的基本特征，即在一個國家的城市規劃法律法規體系中發揮著核心主干的作用。

5．5  城市改造規劃控制體系

　　城市改造規劃的控制體系的作用就在于使城市改造規劃目標“轉譯”為規劃控制的管理語言，將城市改造規劃納入到管理決策的程序中，從而為規劃成為可操作系統提供可能。可以說城市改造中的控制體系在整個城市改造規劃中起著雙重的作用，從規劃全過程來看，它起到承上啟下的作用；從規劃實施管理來看，它又起到加強城市改造規劃與規劃管理街接的作用。

　　控制體系的內在構成是規劃控制體系建立的基礎。從城市規劃管理的角度來看，任何城市建設活動，不管是綜合開發還是個體建設，其內在構成都包括以下四個方面：土地使用、設施配套、建筑建造、行為活動。這四個方面的內容基本概括了城市開發建設活動的主要作業，因此，城市規劃管理對城市改造建設項目的營建控制一般也是圍繞這四個方面來展開的，本著有效進行規劃控制的原則，針對不同用地、不同建設項目和不同開發過程，應采取多手段的控制方式和制定多層次的控制深度。控制內容的選取、控制方式的采用以及控制深度的制定都受到多種因素的支配，并直接影響規劃控制的效果。

6  城市改造的組織與實施：過程觀點

　　城市改造是一項復雜的系統工程。城市規劃是實現城市改造的重要技術手段。從工作進程來看，城市改造過程的一個核心環節是城市規劃的編制和城市規劃的實施，本章將對這一環節作重點介紹。在整個城市改造的實際操作過程中，城市改造資金的籌集、如何讓公眾更多地參與城市改造、建立高效的城市地理信息系統、政府如何采取政策支持城市改造等是四個最重要的問題，也是其中的難點所在，這一章將依次研究。 

6．l  城市改造規劃的編制

　　上一章介紹了城市改造系統規劃的結構，這一節討論城市規劃的具體編制問題。由各個城市的政治、經濟、資源和社會狀況各不相同，城市定位不一樣，發展目標也不一樣，故而編制城市規劃的過程并不完全一樣。一般而言，城市改造規劃的編制可以分為兩個階段：前期準備階段與正式編制階段。編制城市改造規劃的前期準備階段包括城市規劃的立項和城市規劃的研究階段。城市規劃前期準備階段主要決定開展城市規劃，并對有關因素進行前期的調研，如對城市規劃目標地區范圍的政治、經濟、資源和社會狀況進行研究分析等。本文詳細介紹城市規劃的具體編制過程，對于初期準備工作不作深入研究。

6．2  城市規劃方案的評估及標準

　　編制城市規劃方案過程中，所提出的最初方案往往不是一個，而是要從多個方案中評選出其中更優的，這必然涉及到規劃評估問題。

　　W.C．Baer（1997）總結了5種規劃方案評估的類型：規劃方案評價、規劃方案分析評估、規劃方案比較評估、規劃影響后期評估和規劃過程動態評估。對于規劃方案評估標準來說，不存在某種固定的模式，不同的規劃觀念可以通過所采用的標準得到闡釋。Baer還指出，規劃評估標準不是固定的，現有的標準對使用者僅僅起到參考和建議的作用。他還強調，規劃師在制定規劃方案時應自己設計制定標準，而不是不假思索地接受來自上級或外界的標準。Baer所整理的一套規劃過程動態評估標準包含8個方面的內容。

6．3  城市改造規劃的實施

　　城市規劃的實施是城市改造中最重要的一個環節，也是一個領起來非常困難的環節。而且許多國家和地區中的城市規劃都輕視這一環節。城市規劃本身就是一種關于未來物質環境建設的政策陳述（而且應該首先是這樣的陳述）。城市規劃的綜合性和對城市發展的指導作用決定了城市規劃是城市某一方面的公共政策的最基本內容，也是形成所有第二層次政策的基礎。應當清楚的是，城市規劃作為具有法律效力的法定文本，是全社會共同遵守的準則。

　　加利福尼亞州的《規劃、區劃和開發法》（Planning,Zoning  and  Development  Laws）對實施總體規劃的手段和工具做了具體的闡述，認為引導城市規劃實施的手段基本上可以分為3大類。

　　城市總體規劃實施所涉及到的主要政策是指為了保證城市總體規劃能夠得到全面實施而制定的各類政策的總和，因此，這類政策涉及到城市的各個方面。

6．4  城市改造項目資金的籌集

　　長期以來，我國城市改造方面所面臨的最大困難就是資金的匱乏。由于過去的政策偏差，忽視了城市房地產的價值，政府在城市房地產方面的收益多年處于凍結休眠狀態，潛在的土地級差效益未能充分地發揮出來。城市建設除了國家極其微薄的撥款外，沒有任何可靠的屬于自己的財政收入來源，因而在城市改造方面顯得無能為力。

　　改革開放以來，建立市場經濟，徹底擺脫了我們自己身上的禁錮，城市土地有償使用和房屋商品化，推動了房地產市場發展，并使之在流通中開辟了可靠的收入來源，從而使城市建設能夠實現“增加上地投入——改善基礎設施——增大土地收益——增加土地投入”的良性循環。近年來，各地不懈探索。不斷創新，結合不同的實際情況，進行了多角度、全方位的嘗試，使籌資方法和融資體制呈現多樣化、多元化，對全面啟動城市改造起到了積極作用。本文從地方財政預算資金直接撥款、土地有償使用及其他籌資手段三個方面對城市改造資金籌集問題作了較為深入的分析。

6．5  城市改造的公眾參與問題

　　從目前現實狀況看，不少地方傾注全力廣開渠道籌措資金，卻往往忽視了“社會參與者”的訣定性作用。實際上，舊城改造中的土地征收、房屋拆遷補償、住戶安置、改造計劃的執行、日后的維護管理等諸多方面，均與市民的產權和生活居住權密切相關。而且，隨著市民維護自身權利意識的加強，市民亦迫切需要參與到涉及自己切身利益的改造之中。說到底，人是社會發展的主體，是社會發展的規劃者和決策者，同時又是發展的參與者和實踐者，人是一切發展的最終目標，其他發展都為人的發展創造條件或機會。

　　公眾參與不是一種公眾對城市規劃結果的被動了解和接受，而是對城市改造過程的主動參與，同時也是一種觀念和思想的交流和整合的過程。

6．6  城市地理信息系統建設

　　城市地理信息系統直接面向城市規劃和管理的綜合性信息系統。它強調地理信息或空間信息的獲取、處理、管理與分析。在城市學中，它在城市規劃領域得到大量應用，在城市交通、公安、消防、供水、煤氣、電信、地籍管理、抗震、防災和環境保護等領域得到了廣泛應用。城市地理信息系統將成為城市改造的一門重要工具。

　　隨著城市化進程的加快，在城市規劃和管理領域，傳統的規劃技術和管理手段已不能適應城市飛速發展的需要。多年來城市建設管理和規劃工作一直以傳統地圖的形式表達和使用，面臨的一個最大難題是對現狀信息的收集。分析、整理工作相當復雜和快速處理等問題難以做到，往往主觀隨意性大，造成決策的失誤。為適應我國現代城市發展的客觀要求，在城市建設管理和規劃中心必須尋求新技術、新方法的應用，使城市建設管理和規劃走上自動化、定量化、科學化的軌道。近年來，城市地理信息系統成為我國城市規劃的一個熱點問題，可謂是應用現代科學技術，加強城市規劃的科學性和合理性的一個新跡象。

6．7  城市改造當中的政策支持

　　開展城市改造，政府應根據情況采取更不靈活和更為開放的政策，以各種社會力量參與到城市改造中來。政府的具體政策手段主要有：

1．保持各類城市規劃形式的延續性；

2．基礎設施改進計劃；

3．城市開發建設控制；

4．土地和房地產開發管理。

　　在實行更為靈活和更為開放的政策，以各種刺激手段最大限度地調動社會各方面力量積極參與城市改造的同時，政府還就制定管理條例與實施細則，加強對城市改造開發建設的約束和控制作用。在我國近十多年來，《城市規劃法》、《土地管理法》、《城市房屋搬遷管理條例》、《房地產法》等法規相繼出臺，地方上亦紛紛著手規劃管理辦法和實施細則的制定，而且在我國許多城市乃至整個規劃界都圍繞如何加強規劃與管理的銜接這一新課題而積極展開對控制性規劃的探索和研究。這對減少城市改造開發活動的盲目性和投機性，對有效地抑制舊城開發建設中的各種違法行為起到了十分積極的作用。但畢竟我國在這方面開展的歷史尚短，仍需借鑒國際經驗，總結中國實踐探索，進一步加強對城市改造的整體控制，完善城市中改造管理的法規體系。

7  中國城市改造的實踐：市場經濟條件下的反思

　　面對迅速變化的世界新形勢，中國城市化并沒有走上協調發展的軌道，中國城市面臨的改造壓力顯得尤為巨大。在過去幾十年中，全國各個城市根據各自的經濟和社會發展狀況，都不同程度地、從不同角度出發作了力所能及的改造工作，為我國城市改造積累了一定的經驗。本章從中國城市改造所走過的歷程入手，分析了中國城市改造存在的問題與困難，對現階段中國城市改造的本質及基本思路與現實的選擇作了較為深入地研究，并由此引出一些適當的政策推論，提出了全面推動中國城市改造的三大舉措。

7．l  中國城市改造的實踐歷程

　　中國的城市是伴隨著城市化和工業化而發展起來的。解放前，由于中國社會長期處于半封建半殖民地狀態，城市商品經濟極不發達，城市產業也不成體系。解放后，由于中國長期推行計劃經濟體制，城市建設在很大程度上體現出計劃分配、“大而全、小而全”的封閉式城市結構特點。而改革開放以后，中國城市化、工業化開始沿著市場經濟的軌道發展，城市建設空前發展，城市改造大規模展開，并且得到了更為廣泛的重視。

　　在過去幾十年中，全國各個城市根據各自的經濟和社會發展狀況，都不同程度地、從不同角度出發作了力所能及的改造工作，為我國城市改造積累了一定的經驗。以往我國城市改造實踐主要可分為兩種類型，一類是城市的整體改造，一類是城市功能區改造。城市的整體改造主是根據城市的經濟。社會發展狀況、資源條件和區位優勢等所確立的發展目標，對城市總體空間結構進行較大程度的調整，實現城市功能升級。后者主要包括三種類型：舊居住區改造、城市中心區改造和歷史文化區改造。

　　大連是遼東半島南端的一個海濱城市。近年來，大連市非常注重城市規劃與城市改造工人，以經營城市、提高城市價值的理念指導城市實際改造工作，全面促進城市發展，走出了一條獨特的城市改造之路。大連是一個年輕的城市，才剛剛走過百歲的生日。大連市通過各項恰當舉措，改造城市空間結構，全面改善城市形象，促進城市功能升級，城市的面貌日新月異，城市的價值不斷提高，城市地位穩步上升。可以說，大連真正走出了一條經典的城市改造之路，對我國城市改造的理論與實踐都有重要的意義。

　　從1949年至今已有50多年，在半個世紀的漫長發展過程中，我國城市改造走過了一段曲折的歷程。總的說來，我國的城市改造經歷了若干個不同的階段：

　　第一階段，綜合治理城市環境和改善居住條件的階段。解放初期，我國大部分城市作為半封建、半殖民地社會遺留下來的城市，歷史久遠，加上連年戰亂，城市經濟基礎薄弱，城市居民生活條件極為惡劣。因此，治理城市環境和改善居住條件就成為當時城市建設中最為迫切的任務。

　　第二階段，城市生產性建設空前發展的階段。從“一五”計劃時期開始，由于國家財力有限，城市建設資金主要用于發展生產和有些城市新工業區的建設。但大多數城市和重點城市舊城區的建設，只能按照“充分利用、逐步改造”的方針，充分利用原有房屋、市政公用設施，進行維修養護和局部的改建或擴建。

　　第三階段，城市建設全面、綜合發展階段。改革開放以后，城市經濟迅猛發展，城市建設速度大大加快，城市改造以空前規模與速度展開，進入了一個新的歷史階段。

7．2  中國域市改造的特征及趨勢

　　由于復雜的社會歷史原因，我國曾長期淪為外國諸列強的殖民地，處于半封建半殖民地社會，自然經濟占統治地位，商品經濟不發達，世界范圍內興起的產業革命對我國城市發展的推動力很小，解放后，我國長期推行傳統計劃體制，舊城市的發展不同程度地反映出計劃分配、自給自足的封閉式城市結構特點。與歐美西方發達國家不同，我國的城市改造有著自身的復雜性和特殊性。中國目前的舊城交織存在著結構性衰退、功能性衰退和物質性老化等嚴重問題，與目前中國城市發展呈現高速增長和高速變化的趨勢形成強烈反差，出現嚴重的滯后。

　　更嚴重的是，由于改革還處在深化過程之中，城市發展機制和社會意識還存在明顯的缺陷和不足。從某種程度上，中國城市改造面臨的任務較之西方發達國家城市改造更為復雜和嚴峻，中國城市改造在吸取國外經驗的同時，更需要針對自身的個性特點和具體情況，探索適合本國特色的改造途徑和策略。

　　90年代以來，我國社會經濟制度處在一個“轉軌”時期，由于我國改革方式采取的是不同于前蘇聯激進的“休克療法”，而走的是一條漸進式道路，其特征是：兩種經濟體制并存，同時發揮作用；向市場經濟轉軌過程中不斷產生觀念上的沖突；新事物需要不斷接受檢驗。在兩種經濟體制并存的情況下，城市改造處在一種具有中國特色的非完全市場經濟背景中，是在原有基礎上的出新、變革。90年代以來，中國城市改造無論在機制。建設規模還是規劃機制上都表現出其獨有的特征。

7．3  市場經濟條件下對城市改造的再認識

　　近十幾年來，土地有償使用、住房制度改革以及大量外資引進，使我國的城市改造獲得新的動力和契機。隨著市場經濟體制的建立，房地產的綜合開發成為城市改造的主要形式。在利益機制驅動下，舊城的開發建設存在一定盲目性、投機性，重經濟效益，輕環境效益、社會效益，給城市的后續發展帶來隱患。目前迫切需要對市場經濟條件下的城市改造重新認識，修正觀念、明確目標，采取有效的調控措施，促進城市改造的健康發展。

7．4  中國城市改造中存在的問題及困難

7．4．l  中國城市改造中存在的主要問題

　　舊城問題是城市諸矛盾的綜合表現，其具有長期性、復雜性的特點，問題的原因是多方面的，既有歷史問題的長期積累；也有目前經濟社會迅猛變化、法規法制不健全、規劃體制方法落后等原因所致。舊城問題可以說是一個城市經濟、社會、環境問題的綜合反應。中國城市改造中還存在不少問題。

　　與此同時，中國城市改造過程也存在不少難點，具體體現在以下七個方面：

1．城市改造任務完成難；

2．拆遷安置難；

3．資金籌集難：

4．按規劃實施難；

5．效益發揮難；

6．改出精品特色難；

7，文物古跡保護難。

7．5  現階段中國域市改造的本質內涵與現實選擇

7．5．l  現階段中國城市改造的本質內涵

　　中國現階段城市改造的本質就是基于工業化進程開始加速、經濟結構發生明顯變化、社會進行全方位深刻變革的宏觀背景，促進城市物質空間和人文空間的大變動和重新建構。它不僅面臨著過去大量存在的物質性老化問題，而且更交織著結構性和功能性衰退，以及與之相伴而來的傳統人文環境和歷史文化環境的繼承和保護問題。從深層意義上，城市改造應看作是整個社會發展工作的重要組成部分，從總體上應面向提高城市活力、推進社會進步這一更長遠的、全局性目標。其總的指導思想應是提高城市功能，達到城市結構調整，改善城市環境，改造物質設施，促進城市文明。

7．5．2  加快中國城市改造的基本思路

　　根據前面的理論研究的結論，特別是城市改造的有關原則，我國開展城市改造工作的基本思路是：以提高人民生活水平為出發點，以改革為動力，以城市規劃為龍頭，以運用市場機制為手段，以提高城市功能和整體效應為根本點，帶動中心商務區建設、住宅建設、市場建設、社會公益事業建設和各次產業發展，推動城市改造與拓路拆遷、街景建設同步進行。

7.5．3  中國城市改造的現實選擇

　　依據中國城市所處的發展階段，針對城市改造面臨的嚴峻挑戰，基于對城市改造本質內涵的整體認識，當務之急是應致力于走向全面系統的城市改造。

　　首先，城市改造目標應建立在城市整體功能結構綜合協調的基礎上。

　　其次，城市改造規劃應由傳統的單一體形規劃走向綜合系統規劃。

　　此外．城市政治工作積序應由過去的封閉式走向開放式。

　　再有，城市改造方式也應由目前急劇的突發式轉向更為穩妥的和更為謹慎的漸進式。

　　最后，至為重要的是，城市改造策略應由零星走向整體。

7．6  全面推進中國域市改造的三大舉措

7．6．l  建立面向二十一世紀民主公開的中國城市規劃體制

　　組織和實施城市改造需要一個有效的城市規劃作保障。中國的城市規劃經歷了長期動蕩與不斷變革的漫長歷程。我國建立市場經濟體制，與市場經濟發展配套的一系列社會與政治制度需要建立，而由政治經濟制度改革而引起的城市社會結構中的種種變換，將對新世紀中國城市規劃體制產生重大的影響。可以說，新的世紀之初，對中國城市規劃來說也將是非常關鍵的轉換時期。
　　科學的權力運行機制應當是體現民主、公平、規范和權威性的機制。城市規劃作為一種公共權力，體現公眾的權益，取決于兩個方面，一是有效行使權力的途徑，一是有效制約權力的方式，二者缺一不可。

7．6．2  改善城市改造的規劃管理

　　在計劃經濟條件下，城市規劃被認為是“國民經濟計劃的繼續和延伸”。因此，城市規劃對城市改造的調控主要采取的是一種機械的目標管理和計劃控制的方式。但是隨著改革開放不斷深入，社會主義市場經濟的逐步建立，城市改造也逐步由以前的政府投資行為，轉變為市場調節為主的多元投資行為。城市的開發建設表現為多種經濟法人之間的利益關系，或者是經濟法人與公眾利益的關系。

　　傳統的計劃經濟條件下形成的城市規劃體制無論在自身機構、管理機制、還是規劃方法等方面都難以適應這種新的經濟關系。加強我國城市改造的規劃管理，落到實處就是做好以下三個方面的工作：

1．充分運用規劃調控手段和級差地租的杠桿作用，發揮規劃用地的潛在價值。

2．強化規劃調控功能，穩步推進城市土地開發。

3．科學測算地價，合理分成土地級差收益，是規劃部門的重要職責。

7.6．3  走法制化的城市改造道路

　　隨著市場機制的引入，政府角色發生重大轉變，需要用法律規范各種行為，法制建設日益緊迫。在市場經濟條件下，至為重要的是要將城市改造納入法制軌道，強化法制管理。也就是說，我國的城市改造必須走法制化的道路。