公眾參與：生態城市建設的有效路徑

　　一、生態城市建設的目標和任務 

　　目前，國內乃至國際上并沒有真正意義上的生態城市，只能說不同的城市依托各自的自然環境特征、經濟區位特點和社會文化特色，在努力朝著經濟發展、社會和諧、環境健康的方向發展。我國自20世紀80年代開始生態環境建設的探索，約有20多座城市如廣州、上海、寧波、昆明、成都、貴陽、長沙、揚州、威海、深圳、廈門、銅川、十堰等先后提出過建設生態城市的奮斗目標。按照2003年國家環保總局公示的《生態縣、生態市、生態省建設指標(試行)》，生態市的主要標志是：生態環境良好并不斷趨向更高水平的平衡，環境污染基本消除，自然資源得到有效保護和合理利用；穩定可靠的生態安全保障體系基本形成；環境保護法律、法規、制度得到有效的貫徹執行；以循環經濟為特色的社會經濟加速發展；人與自然和諧共處，生態文化有長足發展；城市、鄉村環境整潔優美，人民生活水平全面提高。以此為指導，全國很多地方都提出了生態城市建設的目標、規劃、實施辦法，有的按照生態城-生態區-生態縣城直至生態小城鎮的思路拓展，有的按照生態示范園區的模式推廣，有的按照綠色生產-綠色消費-綠色基礎設施建設全方位鋪開。 

　　筆者認為，生態城市建設的總體目標是：科學發展，建設宜居型城市。具體可分階段安排不同時期的建設任務，如以3年為一個階段期，設定每個3年的遞進式任務：城市生態規劃及城市居民環境意識的培育和提升，城市生態基礎設施建設，城市選用清潔能源，有效控制、治理城市污染，優化城市環境質量，城市綠化，相關法制及監管機制完善等，以逐漸達至或接近總體目標的實現。 

　　二、公眾參與是生態城市建設的有效路徑 

　　(一)生態環境的公共性決定了公眾參與生態城市建設的可能性 

　　城市化離不開工業化，但工業化社會是一個風險社會，風險之一即環境安全受到威脅。在城市化過程中。城市人口占總人口的比重持續上升，城市用地規模不斷擴大，大城市中心區環境惡化，地價上漲，交通擁擠，居住條件差，城市人居環境質量大幅度下降，生態城市建設于是被提上日程。生態城市建設的實質是保全或提供城市公用的生態環境產品。保全是從消費的角度講的，指對城市原本清潔、安全的自然環境努力保持其原初狀態；提供是從產出的角度講的，指人為添加的產品以不危害城市生態環境為原則和限度。以薩繆爾森和馬斯格雷夫為代表的經濟學家認為公共物品至少應同時符合兩個特性：非排他性和不可分割性。非排他性是指人們在消費公共產品時無法排除他人也同時消費該產品，或者排除雖然在技術上可行，但費用過于高昂而沒有實際意義。非對抗性也稱為公共產品消費時的合作性。環境屬于集體消費品，任何人無法獨享，同時，任何人對己有利而損害環境的行為都會殃及公共利益。由于生態環境的公共性，人們對環境產品的保全或提供行為必須具備充分的合作性，政府提供公共產品能力的不足及個人、企業的經濟人思維使得單純靠政府或個人、單位都無法實現環境利益的最大化。 

　　(二)政府環境行政的不足決定了公眾參與生態城市建設的必要性 

　　環境是典型的公共產品，良好的環境離不開公共行政機關——政府的環境監管和治理。我國《環境保護法》明確規定地方政府要對本轄區內的環境質量負責，但從不斷發生的環境違法案件來看，有些地方政府不但沒有履行法定環境監護職責，相反還頻頻充當違法企業的保護人。如1994年“B市石南鎮芒果種植專業戶陳氏三兄弟訴南方水泥廠和興業水泥廠環境污染損害賠償案”中，一審法院已認定被告排放的廢氣嚴重超標，判處被告賠償原告經濟損失34.848萬元，并要求被告嚴格按照環保部門的要求建好環保設施，停止污染。一審判決生效不到半個月，石南鎮政府向法院提交了一份“情況反映”稱：水泥廠是該鎮企業發展的龍頭，如果執行判決，將會影響鎮其他水泥廠乃至全市水泥廠的生產，造成更大的經濟損失，后果不堪設想，建議法院撤銷原判，進行再審。不到4天，B市人民法院就作出民事裁定書：中止原判決執行，另行組成合議庭進行再審，最終撤銷原判決并駁回了陳氏兄弟的訴訟請求。又如1999年“王某環境監管失職案及方某、何某重大環境污染事故案”中，市檢察機關和公安機關認定的直接經濟損失為100余萬元，但市環保部門測算的直接經濟損失僅20萬元，由于構成犯罪必須是直接經濟損失達30萬元，所以檢察、公安兩機關只好撤出此案。該案直到2003年才由省檢察院督辦而得以立案。政府環境行政主要有三種手段：環境規劃(事前)、環境監測(事中)、環境治理(事后)。這三大環節都必須有公眾參與：沒有吸納廣大民意的環境規劃是不科學的，專家和權威部門的環境評價不能充分代表公眾利益；政府的財力再足，也不可能隨時、持續地監測每一個污染源，而居住在污染源附近的居民則可以做到；沒有前兩個環節的公眾參與，政府環境治理的措施就可能出現偏差，其執行就可能受到阻撓。總之，環境是全社會、全人類的公共產品，這決定了環境監管的最大公共性，單靠個人、組織、政府的力量都是不夠的。 

　　(三)生態區域主義奠定了公眾參與生態城市建設的理論基礎 

　　人類生活的地球是一個最大的生態區域，從這個角度講，全人類組成了一個生物區域共同體。人類社會從來就喜歡以地理區域為界組成一定規模的生態區相互依存，這些生態區或者是一片蘊含著礦產、林木資源的地域，或者是一片傍山、依水、濱海地帶，或者是一個夾雜著自然景觀的建筑群……在這些生態區域中，人們創造和分享著區域內的資源并與外界互通有無。由于環境資源的共享性和環境要素的流動性，以地理為界的不同生態區域之間是相互影響的，這使得全人類應當把地球當做一個共同的家園來建設和維護。但在微觀上，由居住在各自生態區內的住民來管理和維護本區域的生態環境是切實有效的。“胸懷全球，行于當地”，本地行為具有全球后果。“如果在哪個層次上可以培養生態意識，可以讓公民認識到自己是造成環境后果的元兇，那就是在地方層次。在這一層次，所有的生態問題都走出了哲學和道德的領域，被作為切身的問題加以處理。”這種生態區域主義思想符合人類社會的聚居習慣和現實，為居住在一定城市社區內的人們保護好本地生態環境，進而為周邊區域乃至更大范圍、全球環境保護做貢獻提供了理論可能。 

　　(四)有關公眾參與的法律和政策為公眾參與生態城市建設提供了現實保障 

　　我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”《環境保護法》第6條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《水污染防治法》和《環境噪聲污染防治法》都規定了建設項目應當征求所在地單位和居民的意見。1996年《國務院關于環境保護若于問題的決定》強調：“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。”2002年《環境影響評價法》對公眾參與的主體范圍、程序和形式、組織召集人、對公眾參與意見的處理等方面都作了具體規定。2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》強調：企業要公開環境信息，對涉及公眾環境權益的發展規劃和建設項目，通過聽證會、論證會或社會公示等形式，聽取公眾意見，強化社會監督。2006年2月22日，國家環保總局正式發布《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，這是中國環保領域第一部關于公眾參與的規范性文件。繼而，《公眾參與環境保護辦法》由中國政法大學環境資源法研究和服務中心起草，并邀請“自然之友”等多家民間環保組織參與了立法研討和論證，從一開始就體現了公眾參與的特性。2006年《環境信訪辦法》中明確了環境信訪人的檢舉、揭發、控告等權利，自2008年5月1日起施行的《環境信息公開辦法(試行)》具體規定了政府和企業的環境信息公開范圍、程序、方式和相關責任，公民、法人和其他組織對違反該辦法的行為可以向上級環保部門舉報。1996年以來，我國公眾參與環境保護的機制逐步建立和完善。1996年《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》將“深入開展環境宣傳教育，廣泛動員公眾參與環境保護”作為保護和改善環境的主要保證措施之一。《全國環境宣傳教育行動綱要(1996-2010年)》將公眾參與作為一項基本原則和2010年總體目標的一項重要內容，同時規定了一系列推動公眾參與的措施。2001年，為疏通群眾舉報投訴渠道，國家環保總局在全國開設了全國統一的環保舉報熱線“12369”。 

　　三、推動公眾參與生態城市建設的方法 

　　(一)以環境影響評價領域為突破口，推動公眾參與環境決策 

　　許多國家都對公眾參與環境決策作了明文規定，如法國環境法典、英國《城鄉規劃法》、美國《國家環境政策法》、《聯邦土地政策和管理法》、《清潔水法》等都對公眾參與環境政策和環境標準的制定及環境規劃和環境計劃的擬制作了不同程度的規定。我國《環境影響評價法》雖然規定有關單位、專家和公眾可以“以適當方式”參與環境影響評價，但什么是“適當方式”并不明確；在環境影響評價程序中，該法只要求在規劃草案報送審批前及報批建設項目環境影響報告書前收集公眾意見，沒有規定政府在決策和審批環境影響報告書時更多地采用聽證會等方式來促進政府與公眾的良性互動，對公眾參與的效力也未作明文規定。正是由于公眾參與不足，導致一些項目建成后環境糾紛不斷，甚至引發群體性環境事件。能否把公眾參與的時間提前到擬定規劃草案或編制環境影響報告書的過程中，而不是報送審批前?能否規定公眾參與意見的效力?能否提高政府環境政策、計劃和規劃制定過程中的公眾參與程度?這些問題都亟待解決。 

　　環境影響評價符合環境行為以預防為主、謹慎行事的原則，在生態城市建設的過程中，城市政府應以環境影響評價領域為突破口，將公眾參與制度化地引入環境影響評價工作，加強環境決策民主化。城市政府及其環保部門要以《環境影響評價法》第11條、21條、24條規定的6種情況為依據，對公眾參與環境保護的5種形式，即調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會作出明確規定，公開征求公眾意見，及時向公眾公告與建設項目有關的信息；應針對環境影響評價報告書過于專業等情況，要求建設單位或其委托的環境影響評價機構公開環境影響評價報告書簡本，以便公眾了解、回應。為保證公眾參與的有效性，建設單位應當在送審的環境影Ⅱ向報告書中附上對公眾意見采納或者不采納的理由。審批環境影響評價文件的環境保護行政主管部門應當組織專家委員會，依法審核環境影響評價文件中對公眾意見采納或者不采納的說明，判斷其合理性。 

　　(二)試行環境行政合同制度等，推動公眾參與環境治理 

　　環境行政合同是指國家(以政府機關為代表)與個人或企業之間就環境資源使用權的確定和轉移、環境行為的效果等達成的協議，用以確定包括國家在內的各方當事人在環境資源使用和環境行為實施中的權利義務。環境行政合同是自愿性環境措施的一種特殊形式，這種形式自日本1964年首先采用以來，美國、歐洲、加拿大、澳大利亞等國家和地區也相繼采用，旨在通過協議的形式，用政府的環境政策目標和社會環境意志來限制、約束、制約環境行為的逐利特性，改善環境質量或提高自然資源的利用效率。實踐證明，環境行政合同是一項非常成功的環境政策手段和措施，世界貿易組織規定解決環境問題的最有效方法是通過環境協議，并規定這一方法是對世界貿易組織尋求貿易問題國際一致同意解決辦法的補充。目前，大約有200個國際協議如《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》、《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》、《國際熱帶木材協定》、《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書(修訂本)》《聯合國氣候變化框架公約》等處理各種環境問題。我國城市建設實踐中，在旅游資源利用、排污單位的污染治理、建設項目的環境保護、能源開發、資源開采等領域已經出現了采用合同形式的做法，一些城市政府為鼓勵市民參與綠化，以協議的形式將郊區的荒地出租給市民，市民可以開墾荒地、栽草植樹、種菜養花、搭建小木屋作為度假“別墅”，體驗生態農莊的溫馨。一旦政府要開發這片土地，也很容易收回。 

　　政府與個人或企業簽訂環境合同的主要意義有三：一是使合同當事人知曉自己的具體環境權利義務，以之引導、規范當事人的環境行為；二是出現環境糾紛后，被訴方可以援引環境合同條款來說明其采取措施的必要性；三是變政府直接監管為公眾自覺接受環境合同的間接約束，節省了政府行政成本。城市政府運用合同方式進行環境管理需要注意的事項有：第一，合同內容不能違反國家有關環境保護的法律、法規和相關規章的規定，還要符合城市政府的規劃文件，征得城市土地部門的用地許可及相關部門的特殊許可。第二，合同具體條款中的“標準”、“程度”等關鍵詞語必須有明確的含義，只能比法定環境標準嚴格，如果沒有相應的法定標準，必須符合整個協議的環保價值取向，能夠對合同當事人形成實質性約束。第三，不同城市的環境特點和經濟、社會發展情況各異，環境合同的具體內容和形式可以因地而異，但其一定要有規范的簽定程序，行政相對人的環境保護義務設定應當有統一的原則并建立在合同雙方協商、行政相對人自愿接受的基礎上，以減少行政機關的隨意性。政府不能出于地方財政考慮而對特定的區域或特定產業放寬環境要求，不能對內外資企業實行不同的待遇。第四，環境合同簽訂后，政府仍須依法履行環境監管職責，并應督促合同對方積極履行環境合同。總之，簽訂環境合同的目的在于。一方面促進發展，一方面講究發展的質量，增進發展的環境效益。 

　　環境合同的適用領域廣泛，具體形式靈活、多樣(可以是污染源限期治理合同、建設項目的“三同時”承包合同、使用排污費合同、污染損失賠償合同等)，因而具有很強的實用性。但是，經濟人有天生的逐利特性，一些個人和企業會認為環境成本內部化會降低其市場競爭力，因而不愿簽訂環境合同。鑒于此，城市政府應主動做好簽訂環境合同的效益分析和宣傳工作，使企業和個人明了綠色化發展雖需安排相應投入，從而犧牲短期的利益，但改善產品結構達到低能耗、低污染、資源循環利用后，就會提高產品的生態價值，沖破地區和國際綠色壁壘，增強產品的競爭力，贏得長遠的良性發展。另外，政府應創造配套的保障、獎懲措施和激勵機制，使環境合同的運行獲得穩定的外部環境和應有的促動、淘汰效應。除專門的環境合同外，政府在與相對人簽訂城市工程招投標等合同中也可以附隨環境保護條款。 

　　(三)鼓勵環境公益訴訟，推動公眾參與環境違法行為處理 

　　公眾對環境違法行為的舉報和建議如果淪為一種擺設，則公眾的參與意識就會越來越淡薄。要激勵和保證公眾的參與熱情，就必須賦予公眾環境訴訟權。環境公益訴訟是公眾參與環境保護的重要形式和最有效的途徑，有利于將環境糾紛解決納入法制軌道，避免城市公眾因環境糾紛而動輒走上街頭，減少社會不穩定因素。公眾環境訴訟在我國目前的法律框架內尚找不到直接依據，但一是現實中環境污染、破壞事件的數量居高不下，政府怠于環境監管或政府機關本身環境行為違法的情形時有發生；二是廣大公民的環境知識和環境意識有了很大提高，公眾提起環境訴訟的需求不斷增長；三是我們正在建設法治社會，使一切環境違法行為接受司法審查是依法治國的應有之義，將對環境違法行為的監管和處理行為納入法制軌道也是依法治國的必然要求。在這樣的情形下，公眾環境訴訟應是大勢所趨。目前，公眾環境訴訟已在許多國家卓有成效地展開，其名稱和形式雖然各異，如在美國是公民環境訴訟，在英國表現為檢舉人訴訟，歐陸國家主要是“環保團體訴訟”，日本是“住民訴訟”等，但這類訴訟的共同特點是賦予普通民眾訴權，使環境違法行為受到及時、有效的監督并被送上法庭，接受司法制裁，這類訴訟的唯一宗旨是保護生態環境。在美國，公民環境訴訟已成為政府環境行政的有益補充，很多地方的生態環境為此得到很大改善。 

　　在我國，公眾提起環境公益訴訟有著特殊的困境，“法律能夠對抗地方利益嗎?”，很多人有著這樣的擔憂。在中華環保聯合會起訴江陰港集裝箱有限公司案中，黃田港村一個村民的態度就有些曖昧，他說“我之前是支持打官司的，但后來想一想，官司贏了又能怎樣呢?紅粉污染能徹底解決嗎?我們老百姓能得到什么好處?”有鑒于此，在城市生態環境建設中，政府一方面應向市民宣傳企業對公共健康的責任，讓公眾認識到檢舉、起訴環境違法行為本身就是對起訴者、對社會有利的行動，另一方面應作到不干預和阻撓人民法院獨立司法，使公眾對環境公益訴訟的預期效果抱有信心；人民法院應積極嘗試，尋找法源和權源，從《憲法》有關公民檢舉權規定的精神和原則中，從《環境保護法》以及其他單行環境法和相關法律、法規中詮釋出公民環境公益訴訟的合法性，推動立法完善。 

　　四、公眾參與生態城市建設的具體行動 

　　法律、政策等外在條件決定著公眾參與生態城市建設的渠道和機會的多寡，公民生態可持續性行為習慣的培養則決定著公眾參與生態城市建設的深度和廣度，奠定著城市生態化的根基。城市公眾有責任選擇綠色生活方式。首先，城市公眾應做積極的消費者。在家庭層而，城市公眾應主動節約能源，選購環保產品；在社區層面，城市公眾應積極組織或參加環保公益活動，“人人都栽一棵樹，大家都來種花草”，爭創安靜社區、衛生社區、健康社區；在社會層面，城市公眾應關心本市的環境狀況，自覺配合城市管理部門實行的垃圾分揀化等措施，勇于對在公共場所的非環保行為如在廣場和公園里亂扔廢棄物的行為進行監督和制止，主動向政府有關部門及新聞媒體反映身邊的噪聲、排污等環境問題，為生態城市建設建言獻策。其次，城市公眾應通過自己的綠色消費行為促進綠色生產。誠然，消費品都是企業制造的，消費者處在經濟鏈條的末端，但這一末端可以影響和導引生產環節。公眾選擇綠色包裝、綠色家居用品、靠有機肥生長的天然產品等，就會促使企業重新考慮包裝設計和包裝材料的選用、重視產品的環境標準、摒棄在產品中添加激素的做法。當然，這樣的效果需要廣大公眾協調一致的行動，需要綠色認購蔚然成風，由此少不了合作與共識，而合作與共識的基礎便是公眾對自己環境權益認識的深化。1972年的斯德哥爾摩《人類環境宣言》指出：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利生活的環境中享有自由平等和充足的生活條件，并且負有保護和改善當代和未來世世代代環境的責任。”我國《國家人權行動計劃(2009-2010年)》也明確將公眾環境權益作為一項基本人權納入其中。公眾必須通過自覺學習或接受環境知識宣教，切實認識到自己的權益，內生出環境責任感和參與意識。最后，“個人生活方式的改變固然有助于建設一個綠色社會，但他的貢獻只有在融入社會之后才能最有效地發揮出來”，城市公眾不能只關心個體的行為和本市的環境狀況。“美國排污釀成的酸雨會讓加拿大的湖泊遭殃；切爾諾貝利核電廠的泄露會沾染遠在北歐拉普蘭的牛奶”，更不用說一國內部區域之間、城市之間環境要素的互相流動和影響。因此，城市公眾雖然身居某一城市，但其還應胸懷全球，關注周邊區域乃至全球的環境變化如全球氣候變暖問題等，惟有如此，才能使自己的行動具有嚴正性與完整性，而不致成為見木不見林的支離破碎的公民行為，甚至將自己的良好生態和清潔環境建立在他人被動地受到污染轉移上。