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生態城市是指社會、經濟、自然協調發展,物質、能源、信息高效利用,基礎設施完善,布局合理,生態良性循環的人類聚居地。它是技術和自然的充分融合。能使創造力和生產力得到最大限度的發揮。居民的身心健康和環境質量得到最大限度的保護。生態城市是一種在城市生態環境綜合平衡制約下的城市發展模式,涉及經濟、社會、環境的可持續性。生態城市不僅包含了塑造城市外在形象的內容.還包含了生態文化在公眾中的普及和人與人、人與社會、人與自然關系的調整。總之.“生態城市”概念的核心內容是體現人與自然、人與人、人工環境與自然環境、經濟社會發展與自然保護之間的和諧,尋求建立一種良性循環的發展新秩序。由此可見,生態城市建設是一項復雜而長期的工程。需要各種條件的支持,其中,法律則是生態建設工作順利進行的制度保障。
一、法制保障的必要性
(一)、保障生態城市建設戰略、方針的制度化、穩定化
生態城市建設戰略方針確定后,就要通過正確的策略原則和政策規定來貫徹執行。策略和政策本質上要靠政府行為及其權力運行來實施。只有依法管理、依法行政,才能避免單純的政府行為的局限性和政府權力對戰略措施的可能侵犯性。在生態城市的建設中,絕不能單靠靈活的策略,必須把各方面的重要戰略、方針上升為法律,使之具有穩定性、連續性、權威性,并嚴格地依法行政,使政府行為及其權力運行具有法律的依據和保障。
(二)、調整生態城市各種復雜利益關系的需要
生態城市建設涉及資源問題、生態問題、環境問題、社會問題,是一項非常復雜的工程,每一方面都涉及利益關系的調整。因此.必須要有代表城市整體利益的政府介入。但僅依靠政府政策的引導是遠遠不夠的.還必須有強有力的法律對不顧生態后果的短期行為進行硬性約束。以平衡各種權利之間的沖突。保證生態城市建設的順利進行,使城市資源得到合理利用、生態環境得到最大限度的保護。
(三)、遏止生態環境惡化趨勢
近些年來.由于我們在進行經濟建設時,不注重環境保護,出現了局部生態環境破壞加劇、資源嚴重短缺、工業結構性污染嚴重等環境問題.這已成為制約經濟發展的重要因素。而環境一旦遭到破壞,則極難恢復。為此。必須抓住法制建設這個根本環節。盡快健全和完善有關環境資源保護的配套法律法規。提高環境保護意識。通過法制把經濟納入可持續發展的軌道,以遏止生態環境惡化趨勢。
二、法制建設現狀
生態城市建設是在我國及地方現有法律制度環境中進行的。改革開放以來.我國逐步加強了與生態有關的法制建設。先后頒布實施了一大批法律法規。初步形成了資源、社會和環境保護方面的法律體系,建立了一系列評價、考核、監管和處罰制度。但是,與生態城市建設對政策法制的巨大需求相比。還存在著一定的滯后性和不足。
(一)、法律規范體系不健全。許多法規有待制定和頒布
1、缺乏生態城市建設的綜合立法。
由于各地的生態城市建設工作剛剛起步。還沒有制定具有地方特點的綜合立法。我國現有法律制度是在考慮法律普遍適用的基礎上制定的.它更多的是強調法制的統一。而沒有考慮在法制統一的前提下對特殊地區實行特殊的法律規范。另外,隨著生態城市建設的推進,生態城市的社會構成、利益關系、人們的思想觀念、行為模式和生活方式等方面都可能產生重大變化。而我國現有的法律資源遠遠適應不了已經變化或者可能變化的新的社會關系對法律的需求。解決這一問題的最好辦法就是制定地方的生態城市建設綜合立法。使國家的生態城市方針制度化,同時根據地方特點對本地的生態城市建設的原則、目標、管理體制等問題進行綜合規定。
2、有關專項立法不健全。
有關清潔生產方面的法規、有關重點區域生態整治的法律法規、有關資源保護再生的法律、有關環境保護基金的法律等都有待建立與完善。
(二)、現行生態環境資源立法不能完全適應社會發展需要
我國現行生態環境與資源立法大部分是在計劃經濟體制下制定的。明顯與發展社會主義市場經濟要求不相適應。環保工作在很大程度上滯留在計劃經濟體制和粗放型增長方式的層面上,許多地區還在走著“先污染.后治理”的老路。在污染防治方面,過分依賴于“末端控制”而忽視“源頭控制”。遠未達到在市場經濟體制和集約型增長方式的層面上實現經濟、社會可持續發展的高度。環境與資源立法是生態城市建設立法的核心.國家立法中的缺陷必然會給地方的立法建設帶來負面影響,使地方立法表現為先天不足。
(三)、現行立法具有很強的部門利益傾向.加大了生態城市建設的制度成本
由于地方行政主管部門具有熟悉業務的優勢。因此現行的許多地方立法是由行政主管部門負責起草的。使這些立法具有強烈的部門利益傾向。這種立法狀況所導致的社會后果是:過多地拓展部門職權.造成政府部門只有權力沒有責任,相互之間職權交叉、重復,導致有利益的事許多部門爭著管。無利益的事卻互相推
諉的現象,使行政主管機關的工作效率低下。制約了建設工作。在實踐中許多具有行政管理性質的生態立法并沒有發揮其應有的作用。加大了生態城市建設的制度成本。
(四)、行政執法力度不夠,行政執法水平不高
1、組織管理體制不健全。
生態城市的建設工作涉及多個管理機構。應由各部門協同參與。因此,建立綜合的生態城市建設管理部門。將有利于有效地保證國家、省、市政策法規的貫徹執行。
2、行政執法制度不完善。
我國對行政執法制度的規定散見于各單項的法律、.法規之中,既不統一,也不明確,給執法造成了混亂。
3、執法監督機制不健全。
由于受以行政權力為中心的政治傳統的影響及其他因素的影響,在執法實踐中,監督機構并不能完全起到作用。
可見,要確保生態城市建設順利進行,光有目前這些法律法規還不夠。還必須針對各地的特殊實際需要。完善健全相關的法律法規體系。
三、法制建設建議
(一)、法制建設的原則
生態城市生態法制建設應堅持可持續發展理念.遵循可持續發展戰略的特性.即:
1、綜合性原則。
生態城市的創建標準要從經濟生態、社會生態和自然生態三方面來確定.在戰略上既要鼓勵經濟增長,增強城市實力,又要強調提高人民生活質量.創造平等自由的社會環境;還要致力于環境保護,維持生態的完整性。這要求政策法規能系統、全面、綜合地正確處理三者的相互關系。
2、區域性原則。
我國區域遼闊.各個城市的歷史傳統、地貌特征、經濟結構、風土人情等差異很大,相應地,政策法規建設也應各有特點。美麗現代的海濱城市的生態政策法規絕不會與一個久負盛名的歷史文化名城的政策法規完全一樣。因此,在進行生態城市政策法規建設時,必須將國家的政策法規與具體市情相結合,制定出既符合全局精神又反映地方特色的政策法規。
3、前瞻性原則。
法律制度具有一定的穩定性,其重要作用是為生態城市的規劃和建設提供保障。而生態城市則是一種著眼于未來的城市形態,它的推行具有一定的超前性,對許多城市而言它還是種理想。因此,政策法制應當在立足現實的基礎上面向未來,在制定時融入超前意識,盡量對在生態城市的建設過程中可能出現的情況作出預期,加以規范和調整。
(二)、法制建設的具體內容
1、健全完善生態環境法規體系。
(1)、建立健全生態城市污染控制體系。第一,對城市污水的控制。在充分利用現有污水處理和排水設施完善污水輸送系統的同時,建設大型污水處理廠。控制城市污水的外排容量.以避免因“污染搬家”又造成外排受納水體的污染。第二,對工業污染的控制。改變過去末端治理的觀念,推行清潔生產,把相關的工業企業組成生態工業生產園區,使物質和能量都能達到最充分的利用,在生產過程中預防與控制污染。為此需要推動清潔生產的單位和示范工程制定清潔生產方案.制定和完善清潔生產的政策法規和環境管理體系,制定清潔生產評價指標體系。第三,對大氣污染的控制。調整機動車的稅費結構,對污染嚴重的落后車型設置高額入門費.鼓勵污染輕、節約能源的先進車型的使用;開發新型綠色建材;對于企業,發放排污許可證,被授予的排污權成為企業的資產.政府無權平調.但按照排污權規定的總量進行收費。第四,對消費污染的控制。為了遏制消費活動對環境的污染,有必要征收對環境有害消費品的環境附加費。第五,對城市生活垃圾污染的控制。城市生活垃圾的管理涉及千家萬戶、各行各業,管理工作有一定的困難。因此,應成立一個城市生活垃圾綜合協調部門,協調各行業與主管部門的關系:打破現有市容環衛管理部門封閉的運作機制,建立一套面向社會的運作服務體系,在政府監管下,由不同的公司、單位通過競爭,獲取政府的特許經營權,以合同形式承擔生活垃圾管理服務責任。
(2)、建立健全生態城市綠地建設系統。根據城市地形地貌、河湖水系、氣候、環境特征等,制定出城市各類綠地的用地指標,選定各項綠地的用地范圍,合理安排整個城市園林綠地的結構和布局形式.合理設計群落結構.并進行綠化效益的估算。
(3)、建立生態城市資源保護與合理開發利用體系。城市的生態環境建設應根據國土規劃和區域規劃的要求,依據區域與城市社會經濟發展趨勢和環境保護目標,制定對水資源、土地資源、大氣、動植物物種資源、礦產資源等的合理開發利用與保護的規劃與措施。例如:制定上游水源涵養林和水土流失防護林建設規劃;禁止亂圍墾,保護魚類和其他水生生物的生存環境:積極研究和推廣保護水源地、水生態系統和防止水污染的新興技術;興建一批跨流域調水工程和調蓄能力較大的水利工程.恢復水生生態平衡等。
2、建立健全生態城市建設的物質與人力保障體系。
(1)、完善資金籌集的法規體系。生態城市建設沒有龐大的資金支持是不可能的,資金籌措機制是生態城市建設的物質保障。高資金回報率的市場環境是吸引資金的重要條件.這在很大程度上需要用法律形式把許多激勵政策、優惠政策明確下來,使投資者放心投資。對于基礎設施建設,應當鼓勵非國有資金參與,鼓勵國內外大企業采用項目制、BOT方式建設。對于非基礎設施建設,國家應當給予進行生態城市建設的市級政府一定的稅收減免權,以鼓勵國內外投資者投資:對于符合生態城市產業政策的項目在市場準入方面放寬限制:簡化審批程序,除少數特種行業外,大部分行業應將審批制改為登記制和備案制。
(2)、完善人力資源合理利用的法律保障體系。第一,通過立法確定人才自由流動的原則。為吸引和利用外來人才創造機會。這就要求改革傳統的人事管理制度和戶籍管理制度。依法賦予企業用人自由選擇權、戶籍自由遷移權,通過用人單位與人才之間依法簽訂工作合同來做到真正以市場來配置人力資源,使各種人員的進出只需考慮是否有用武之地,而不必有其他顧慮。第二,給予發展生態城市急需的產業一定的優惠政策,提高從業者待遇水平。并為他們創業提供幫助。
3、建立健全生態城市建設的管理體系。
(1)、改善生態城市建設的決策體制。合理的決策程序在生態城市的建設過程中具有重要意義。公共決策的正確與否。取決于決策在何種程度上代表了市民的最大利益。目前,城市建設項目的提出者、計劃者、決定者乃至實際的運作者都來自政府同一體系。這樣的機制是與社會主義民主與法制相矛盾的。同樣,按當前的專家論證制度,專家很難提出尖銳的反對意見。因為如此一來,他可能會被排除在圈外。因此,合理的決策程序也就顯得更為重要。在生態建設上改進決策程序的建議如下:
第一。某個項目或計劃可以由政府部門提出。但同時應該由不屬于政府的獨立研究機構提出替代方案。雙方的方案都應該包括預算、預計的經濟、社會和生態效益。某些具體的測算是必須的,如可能產生的環境負面影響,可能對就業產生的影響等。對于負面影響,不僅不應該回避。而且必須詳細闡明,并提出可能的對策。這些方案提交給人大的專門委員會。第二,人大專門委員會委托獨立研究機構對提交的方案進行可行性研究。包括進行項目資金的替代用途分析和成本效益分析。第三,由人大相關委員會舉行面向全社會的公開聽證會.在充分聽取社會各階層意見后,由人大的相關委員會進行表決,通過或否定方案,或對方案和預算進行修正后表決。也就是說,重大生態建設項目的提出和運作依然由政府承擔,但其決定權由政府轉移給人大,并在人大相關委員會的主持下.由廣大市民實際參與決策過程。
(2)、生態城市建設的一個重要特點是綜合性。需要多部門的合作與協調。因此,城市生態環境建設要有領導、有步驟地進行,就應當成立城市生態建設領導機構。在市政府的主持下,由綜合經濟部門、資源管理部門、規劃管理部門、環保部門、宣傳機關、法制機關以及各區、縣行政領導等組成,對城市生態環境建設的政策、措施、重大問題進行討論和決策,綜合協調城市生態環境建設。當部門之間就某一問題的協調無法取得一致時,由人大按程序解決,而不依靠政府分管領導的個人權威。
4、建立健全執法保障體系。
完善的生態立法為生態城市建設提供了前提條件和現實可能性,但是,“徒法不足以自行”。只有通過執法機構和執法人員切實有效的執行過程。各項規定才能落到實處。在當前和今后一段時間,一定要完善行政執法制度,統一行政執法程序;完善執法監督機制。人大要加強對執法的監督檢查,督促政府依法加大執法力度,維護法律尊嚴,促進法律的實施,各地應把環境與生態保護工作做得如何,作為考核干部政績的重要內容之一。