城市綠地系統規劃中市域問題的探討

　　《城市綠地系統規劃編制綱要（試行）》（以下簡稱“綱要”）的出臺，標志著我國城市綠地系統規劃編制工作由“自由化”向規范化、制度化轉變。“綱要”在我國城市規劃建設的歷史上第一次以部門規章的形式規定了城市綠地系統規劃的基本定位、主要任務和成果要求，明確指出“依法批準的規劃文本和規劃圖則具有同等法律效力”，這無疑將極有力地推動我國城市綠地的規劃和建設。
    
　　隨著“綱要”的出臺，城市綠地系統規劃中的市域問題也“正式”浮出水面。因為“綱要”要求城市綠地系統規劃包括市域綠地系統規劃，并規定市域綠地系統規劃要“闡明市域綠地系統規劃結構與布局和分類發展規劃，構筑以中心城區為核心，覆蓋整個市域，城鄉一體化的綠地系統”。
    
　　當“綱要”將市域問題明確提出后，市域綠地系統規劃就成了城市綠地系統規劃中的“規定動作”。但是，如何使這項工作成果“貨真價實”，對城市建設產生實際的影響，確實發揮積極的指導作用，還必須直面許多難題，而且有些難點在目前尚不具備解決的基礎或條件，甚至有可能由此促使我們重新審視市域綠地系統規劃的提法或做法，以求為該類規劃初步建立切實可行的技術方法。

1  相關概念的引述——認識不同的城市空間層次 
　　
　　將市域綠地系統規劃作為研究對象時，首先要解決的問題是“市域”這一概念所牽涉到的空間范圍的界定和“市域綠地”的定義。因此，有必要引述一些在標準或文件中已有明確定義的相關概念。

1.1 有關城市空間層次的定義 

　　國家標準《城市規劃基本術語標準》（GB/T50280-98）對下述概念的規定： 
　　(1)城市（城鎮）——“以非農產業和非農業人口聚集為主要特征的居民點。包括按國家行政建制設立的市與鎮。” 
　　(2)市域——“城市行政管轄的全部地域。” 
　　(3)城市規劃區——“城市市區、近郊區以及城市行政區域內其他因城市建設和發展需要實行規劃控制的區域。” 
　　(4)城市建成區——“城市行政區內實際已成片開發建設、市政公用設施和公共設施基本具備的地區。” 
　　國家標準《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137-90）規定： 
　　(1)“在計算城市現狀和規劃的用地時，應統一以城市總體規劃用地的范圍為界進行匯總統計。” 
　　(2)“城市建設用地應包括分類中的居住用地、公共設施用地、工業用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公共設施用地、綠地和特殊用地9大類用地，不應包括水域和其他用地。” 
　　由上述規定可以得出初步的認識：從行政區劃的角度看，市域、市區、城區、近郊區是常用的空間范圍；而與城市規劃建設相關的地域范圍常用的是：城市規劃區、城市總體規劃用地、城市建設用地、城市建成區。如： 
　　(1)北京市  市域面積16 808km2，城市規劃區16 808km2，市區城市綠地系統規劃面積1 097km2①。 
　　(2)鄭州市  市域面積7 446km2，1998年版城市總體規劃中的規劃城市建設用地189km2，下轄6縣（市）②。 
　　(3)鞏義市  市域面積1 041km2，規劃城市建設用地48km2③，隸屬鄭州市。 
　　(4)葫蘆島市  市域面積10 415km2，城市建成區46km2，城市規劃區348km2，規劃城市建設用地65km2，下轄1市2縣3區④。 
　　上述的城市中有首都、省會城市、地級市、縣級市，僅由這幾個城市的相關數據即可窺見中國的城市因地域和行政區劃體制等原因而產生的較大差異，無法一概而論。

1.2 與“市域綠地”相關的概念 
　　
　　行業標準《園林基本術語標準》（CJJ/T91-2002）規定： 
　　(1)城市綠地  “以植被為主要存在形態，用于改善城市生態、保護環境，為居民提供游憩場地和美化城市的一種城市用地。”在該標準的條文說明中有進一步的說明：“廣義的城市綠地，指城市規劃區范圍內的各種綠地”。 
　　(2)風景林地  “具有一定景觀價值，對城市整體風貌和環境起改善作用，但尚沒有完善的游覽、休息、娛樂等設施的林地。” 
　　行業標準《城市綠地分類標準》（CJJ/T85-2002）提出： 
　　其他綠地  “對城市生態環境質量、居民休閑生活、城市景觀和生物多樣性保護有直接影響的綠地。包括風景名勝區、水源保護區、郊野公園、森林公園、自然保護區、風景林地、城市綠化隔離帶、野生動植物園、濕地、垃圾填埋場恢復綠地等。”該標準的條文說明中進一步指出：“‘其他綠地’是指位于城市建設用地以外生態、景觀、旅游、娛樂條件較好或亟須改善的區域”，這類綠地“不參與城市建設用地平衡，它的統計范圍應與城市總體規劃用地范圍一致”。 
　　從上述概念的定義看，目前我國城市綠地的術語、分類等研究的重點是在與城市總體規劃中確定的城市建設用地相關的范圍之內；對于市域范圍內的“綠地”尚無較為深入的研究，因此也更談不上有較為成熟的研究成果或相關的法規、規章作為規劃編制的依據。

2  若干規劃成果中相關內容的引述
   ——了解現行規劃方法   

2.1 廈門市（三區一縣）綠地系統規劃⑤ 

　　編制時間：1996年10月 
　　相關內容簡述：至1994年末，廈門市市域面積約1 516km2，轄6區1縣。本規劃是除廈門本島以外4個城區的綠地系統規劃，嘗試增加了“廈門市市域綠地系統規劃構想”一節，旨在對廈門市城市綠地系統提出一些構想和建議。主要內容有： 
　　(1)廈門市域綠地布局結構  根據廈門市城市總體規劃的規劃意圖和對廈門市自然山水條件的分析，從整體上把握廈門城市綠地體系的建設，提出融山、海、城、島、林為一體的“山環城、城環灣、海環城”的布局框架。 
　　(2)廈門市域綠化用地的規劃控制要求  第一，根據各城區綠地系統規劃提出城區綠地的規劃指標，如人均公共綠地面積、綠地率等；第二，從城市生態環境改善的角度對廈門市域土地利用規劃提出建議，對城市組團隔離帶用地、郊野游覽休閑用地、水源保護用地、自然生態用地等類型的用地提出規劃設想。

2.2 青島經濟技術開發區綠地系統規劃⑥ 
　　
　　完成時間：2000年1月  
　　相關內容簡述：青島經濟技術開發區與青島老市區隔海相望，是青島的輔城，轄區面積217km2，2010年城市建設用地規模為54km2。 
　　(1)規劃范圍與規劃層次  第一層次為行政轄區綠地系統規劃，用地規模為轄區范圍，重點是通過對城區外圍大環境的宏觀控制，突出城區西北部山林景觀與東南部海濱風光的結合，達到城市山水構架的重建與完善。第二層次為城區綠地系統規劃，用地規模為54km2，重點是按城市綠地分類建立城區的綠地體系。第三層次為行政商務中心區綠地控制性規劃，用地規模為4.5km2，重點是在重點地區對城區綠地系統規劃進行深化，強調微觀層面綠地建設管理依據的建立（此階段實質上為城市綠地系統規劃下一層次的工作）。 
　　(2)行政轄區綠地系統規劃的主要研究內容  第一，土地利用規劃對綠地系統規劃的限定因素的明確；第二，自然山水骨架為綠地結構提供的基礎條件的明晰；第三，城市人工開發對綠地結構影響因素的分析；第四，景觀要素與結構的把握；第五，開發區綠地結構的構建。 
　　(3)行政轄區綠地系統規劃的主要規劃內容  第一，規劃的定位；第二，系統的構成；第三，與海洋生態系統相關的保護要求；第四，城區外圍風景區、森林公園、農副產品加工區、旅游度假區的規劃控制要求；第五，開發區總體規劃用地范圍內綠地的規劃指標。

2.3 秦皇島市園林綠地系統規劃[1] 

　　完成時間：1998年10月 
　　相關內容簡述：秦皇島市轄3區4縣，總面積7 523km2，至1996年底市轄3區（山海關區、北戴河區、海港區），建成區面積72.13km2。 
　　(1)城市綠地系統發展框架  “建立市域環境概念，結合市域生態景觀環境，建立城鄉一體化的綠化格局，即生態保護、風景旅游、農林觀光三位一體的市域環境”。 
　　(2)系統布局與特色規劃  城鄉一體的市域環境規劃、追求綜合效益的城郊組團綠地、功能特色突出的城區綠地。

2.4 安陽市城市綠地系統規劃[1]
　　編制單位:北京中國風景園林規劃設計研究中心、安陽市綠地系統規劃組 
　　完成時間:2000年12月 
　　相關內容簡述：安陽市為河南省省轄市，市域面積7 413km2，轄1市4縣，城市建成區69.8km2。規劃提出“市域生態空間保護體系”，以市域內人文景觀和自然景觀大致形成市區景觀區、近郊景觀區和遠郊景觀區，處理好建成區園林綠化網絡與城郊景觀的配置和連通，以整體優化為原則，構成連續的整體。
　　從規劃實例中可以看出當行政轄區規模較小時，其規劃的內容、深度以及圖紙的表達能夠比較到位，而當行政轄區規模較大、面臨問題較為復雜時，其規劃成果往往只是原則性的闡述和示意性的圖紙。

3  若干問題的分析與討論

3.1 編制“市域綠地系統規劃”的可能性 

　　從以上規劃實例可以看出，各個城市和規劃編制單位均已認識到大環境對城市綠地系統構建的重要性，并結合城市特點進行了多方面的研究和規劃探索，對城市環境的改善和城市綠地的建設發揮了不可忽視的作用。但是，筆者認為目前各規劃設計單位編制完成的城市綠地系統規劃成果中與市域相關的內容尚不能稱之為真正意義上完整的“市域綠地系統規劃”，而只是做了“市域綠地系統規劃”中的一部分工作。這么說并不是否定規劃編制單位和專業技術人員的努力。在中國的現階段，許多城市（恐怕還是大部分城市）還不具備編制這類規劃的基本條件，主要是因為： 

3.1.1中國現行的行政體制下，此類規劃的主體（指規劃編制的委托方、規劃成果的實施者）不明確 

　  在地級市尤其是實行“以市帶縣（或市）”的城市，此類問題十分突出。例如筆者參與的鄭州市城市綠地系統規劃和鞏義市城市綠地系統規劃，如果按照“綱要”要求，鄭州市城市綠地系統規劃的市域范圍應包括鞏義市，但是鄭州市的城市規劃和園林行政主管部門與鞏義市的相關部門并無隸屬關系，因此在實際工作中，鄭州方面不會要求規劃成果涵蓋鞏義市綠地系統規劃。而鞏義方面為了指導城市綠地建設，必須獨立編制本市的城市綠地系統規劃，況且市域內各主管部門的職責范圍較城區更為復雜。眾所周知，在我國，城市總體規劃以及此階段的各專業規劃是城市發展建設的藍圖，也是城市規劃行政主管部門和其他建設行政主管部門依法執政的依據。那么，當一個規劃與其實施主體發生錯位時，該規劃的可操作性及其實際意義還有多少呢？  

3.1.2編制該類規劃的技術性基礎（如市域的地形圖、相關規劃資料、大區域的現狀調研等）不充分 

　　從上述規劃實例可以看出，與市域相關的內容基本上還是以規劃原則為主，圖紙均為示意圖，與具體實施差距甚遠。從參與規劃編制的專業技術人員的角度來看，實事求是地說也只能做到這種程度。因為：第一，市域范圍往往是市區范圍的幾十倍，如此大范圍的現場調研，其工作量可想而知；第二，市域范圍內各種用地隸屬關系不同，各主管部門對于該類規劃編制的理解和需求不同，因此規劃所需基礎資料（如市域地形圖等）的獲取難度可想而知；第三，市域范圍內相關規劃門類眾多，由城市總體規劃階段的一個專業規劃來直面并協調各種規劃，其力度可想而知；第四，鑒于以上工作量、工作難度等因素，相應所需的規劃編制費用和財政可能的投入也可想而知。
    由此可見，如果上述狀況不能改變，那么即使在城市綠地系統規劃中含有市域的相關內容，也與“市域綠地系統規劃”之名稱不相符。因此，與其名不副實，最后有可能導致規劃的科學性和嚴肅性的喪失，不如實事求是地重新思考和研究應該如何對待城市綠地系統規劃中的市域問題。

3.2 城市綠地系統規劃涵蓋大環境綠地的必要性 

　　在城市綠地系統規劃中不可能也不能回避市區周邊大環境的問題。城市從來就不是孤立存在的，城市規劃不能就城區論城區，城市綠地系統規劃也不能就綠地論綠地，只有在城鄉一體的基礎上，城市綠地系統才能形成完整的構架，這已經是業內基本的共識。改善城市生態環境——這一城市綠地的基本功能的發揮僅僅依靠市區范圍內的綠地是非常有限的，市區外圍的自然山水等大環境具有不可忽視的巨大作用。正是基于這樣的認識，筆者在編寫行業標準“城市綠地分類標準”中提出位于城市建設用地之外的“其他綠地”的概念。雖然在該標準編制過程中這類綠地的命名根據各方意見幾經調整，但對于增加這類綠地沒有否定意見。由此也可以看出，市區外圍綠地對于改善城市環境、形成合理的城市結構形態、滿足城市居民現代生活的需求、促進城市的可持續發展等多種功能已為人們所認識。因此，在城市綠地系統規劃中提出對市區外圍綠地的規劃控制，以保證和引導城市各類綠地的良性持續發展是必要的。

3.3 城市綠地系統規劃中市域問題應對方法的探討 

　　城市綠地系統規劃中市區外圍綠地規劃編制的方法論研究包括規劃范圍、綠地分類、規劃內容、規劃深度、規劃名稱等等問題。 

3.3.1規劃范圍的探討 

　　首先從城市綠地系統規劃的基本定位看，它是城市總體規劃階段的專項規劃，因此它的研究對象應該也必須與城市總體規劃中劃定的空間層次有較強的對應關系。在中國現行的城市規劃體制中，專項規劃與總體規劃結合得越緊密，其實施的力度就越大，這已經是不爭的事實。 
　　城市綠地系統規劃在對待市域問題時，規劃范圍的確定應堅持城市規劃區的概念，與城市總體規劃建立對應關系，既可以避免專項規劃的各自為政，保證專項規劃的實際意義；同時也能夠使專項規劃編制工作面向實際，而不是紙上談兵。 

3.3.2綠地分類問題的探討 

　　從構建科學、合理、完整的城市綠地系統的角度看，建立廣義的城市綠地的概念是十分必要的。而廣義的城市綠地能否在行業內以及在城市規劃建設管理體系內取得共識，關鍵是對于城市建設用地之外的綠地如何認識。在城市建設用地之外、城市規劃區范圍之內這個空間層次中，牽涉到的用地類型、歸屬部門、各種規劃很多，因此綠地分類研究需要面臨和協調的問題也很多，比建設用地范圍內的綠地分類更復雜，諸如林地、耕地、自然保護區、森林公園、風景名勝區、濕地等等，既有各自的歸屬部門，又有不同的規劃體系。城市綠地系統規劃作為城市總體規劃的專項規劃，以城市總體規劃為依據來討論城市規劃區范圍內的綠地分類問題是有法可依的。 
　　3.2節中所述“城市綠地分類標準”提出了位于城市建設用地之外的“其他綠地”，但沒有細分。如果從規劃范圍上與城市總體規劃相對應，那么從用地分類上也可以適度采用對應的方式，如此將更方便于規劃編制工作的展開和有利于規劃的實施。“城市用地分類與規劃建設用地標準”中的E類“水域和其他用地”即城市總體規劃用地范圍內的非城市建設用地，其中，水域、耕地、園地、林地、牧草地等種類均可以納入廣義的城市綠地。當然這只是一種思路，并非一種科學的分類方法，城市大環境綠地的分類還有待于在今后實際工作積累基礎之上進行深入研究。 

3.3.3規劃內容與深度的探討 

　　規劃內容和深度與規劃的定位是直接關聯的，也是由規劃的主要任務決定的。“綱要” 編制說明中指出：“城市綠地系統規劃的主要任務，是在深入調查研究的基礎上，根據城市總體規劃中的城市性質、發展目標、用地布局等規定，科學制定各類城市綠地的發展指標，合理安排城市各類園林綠地建設和市域大環境綠化的空間布局，達到保護和改善城市生態環境、優化城市人居環境、促進城市可持續發展的目的”。據此我們可以理解為：對于市域大環境綠化來說，城市綠地系統規劃的任務是解決空間布局問題。進而我們可以認為：城市綠地系統規劃在面對城市大環境綠化時，其編制工作的重點內容是探討和確定綠地布局結構，而且就目前基礎研究的程度、工作條件的具備和已經編制完成的成果來說，這些內容和工作深度是編制單位能夠勝任的。但由此帶來的問題是：這樣的規劃內容和工作深度形成的規劃成果是不是真正完整意義上的“市域綠地系統規劃”？

4  結論與建議 

　　(1)城市綠地系統規劃的編制必須應對城市大環境綠化建設的需要，提高規劃水平。 
　　(2)目前尚不具備在城市綠地系統規劃中編制完成真正意義上“市域綠地系統規劃”的某些基本條件。 
　　(3)城市綠地系統規劃作為城市總體規劃的專業規劃，應與總體規劃建立較強的對應關系，在規劃范圍、規劃內容、規劃深度等技術層面上更多地利用和借鑒“城市規劃編制辦法”，達到專業上的深化。 
　　(4)將“綱要”提出的“市域綠地系統規劃”作為專項研究課題，從區域規劃的層面上，從城市生態環境保護與改善、土地利用、多方協調等多角度，探討其規劃定位、規劃名稱、規劃范圍、規劃內容等基本問題，使之具有實質性意義。

參考文獻：
　　[1] 張國強，賈建中.風景園林設計——中國風 景園林規劃設計作品集粹[M].北京：中國建筑工業出版社，2003.