美國(guó)國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域管理規(guī)劃評(píng)述

The Review of American National Heritage Management Plan

摘要：遺產(chǎn)區(qū)域管理規(guī)劃是美國(guó)國(guó)家公園管理局要求每一個(gè)國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域在獲得提名的三年內(nèi)所必須完成的一項(xiàng)重要工作。規(guī)劃以講述國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)遺產(chǎn)的故事，鼓勵(lì)各類(lèi)資源的長(zhǎng)期保護(hù)與改善、主題解說(shuō)、項(xiàng)目融資與開(kāi)發(fā)為目的，對(duì)國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域保護(hù)與發(fā)展所應(yīng)遵循的行動(dòng)計(jì)劃、政策法規(guī)、目標(biāo)、原則與戰(zhàn)略等進(jìn)行全面闡釋。本文結(jié)合具體案例對(duì)從“可行性研究”到“管理規(guī)劃”的整個(gè)編制體系的步驟及內(nèi)容等進(jìn)行了詳細(xì)介紹，并探討其對(duì)中國(guó)跨區(qū)域型線(xiàn)性文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃編制工作的借鑒意義。

Abstract: National Heritage Area Management plan is a basic work required by the National Park Service to all proposed national heritage areas. The management plan describes comprehensive policies, strategies, and recommendations for telling the story of the region’s heritage and encouraging long term resource protection, enhancement, interpretation, funding, management and development of the National Heritage Area. The paper introduce the steps and contents of the management plan system, and discuss the use for reference to Chinese linear cultural heritage conservation.

關(guān)鍵詞：遺產(chǎn)區(qū)域；管理規(guī)劃；遺產(chǎn)保護(hù)；景觀規(guī)劃；美國(guó) 

Keywords: National Heritage Area; Management Plan; Heritage Conservation; Landscape Planning; USA.

本文受?chē)?guó)家文物局京杭大運(yùn)河遺產(chǎn)廊道研究基金項(xiàng)目(20030100)資助

作者：奚雪松，北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院博士研究生。 

俞孔堅(jiān)，北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)，教授，博導(dǎo)

李海龍，北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院博士研究生

1 引言

　　美國(guó)國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域（national heritage area）是美國(guó)針對(duì)本國(guó)大尺度文化景觀保護(hù)的一種較新的方法。該方法強(qiáng)調(diào)對(duì)地區(qū)歷史文化價(jià)值的綜合認(rèn)識(shí)，并利用遺產(chǎn)復(fù)興經(jīng)濟(jì)，同時(shí)解決本國(guó)所面臨的景觀趨同、社區(qū)認(rèn)同感消失、經(jīng)濟(jì)衰退等問(wèn)題（朱強(qiáng), 李偉, 2007）。按美國(guó)國(guó)家公園管理局（NPS）的定義，國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域是一個(gè)由國(guó)家議會(huì)所指定的，具有多樣的自然、文化、歷史及風(fēng)景資源，反映出自然地理?xiàng)l件下人類(lèi)行為特征的一個(gè)整體的、可以代表國(guó)家某種獨(dú)具特色景觀特征的區(qū)域。其中現(xiàn)存豐富的物質(zhì)實(shí)體以及蘊(yùn)涵多樣的傳統(tǒng)文化使之成為一個(gè)國(guó)家經(jīng)歷的杰出代表。人類(lèi)通過(guò)傳統(tǒng)的作用方式對(duì)區(qū)域的不斷利用更增加了其成為遺產(chǎn)區(qū)域的重要意義（NPS, 2003）。從1984年美國(guó)建立了第一個(gè)國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域——伊利諾伊州和密歇根州運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道開(kāi)始，到目前為止，美國(guó)共有37個(gè)國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域（NPS, 2007），其中包括8條遺產(chǎn)廊道（Heritage Corridor），24個(gè)遺產(chǎn)區(qū)域（Heritage Area），2個(gè)遺產(chǎn)合作伙伴（Heritage Partnership），1個(gè)國(guó)家歷史區(qū)域（National Historic District）、1個(gè)工業(yè)遺產(chǎn)線(xiàn)路（Industrial Heritage Route），1條河流廊道（River Corridor）。遺產(chǎn)區(qū)域已經(jīng)發(fā)展成為美國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)體系的重要組成部分。

　　自從1989年第一個(gè)遺產(chǎn)區(qū)域管理規(guī)劃——黑石河谷國(guó)家遺產(chǎn)廊道文化遺產(chǎn)與土地管理規(guī)劃編制以來(lái)，美國(guó)國(guó)家公園管理局（NPS）要求每一個(gè)國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域都必須在獲得提名的三年內(nèi)完成管理規(guī)劃的編制工作。而該項(xiàng)工作也逐步形成了一個(gè)完善的從“可行性研究”到“管理規(guī)劃”的編制體系。本文結(jié)合具體案例詳細(xì)論述了整個(gè)編制體系的步驟、內(nèi)容及方法等，并探討其對(duì)中國(guó)跨區(qū)域型線(xiàn)性文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃編制工作的借鑒意義。

2 可行性研究

　　國(guó)家公園管理局要求每個(gè)想要獲得遺產(chǎn)區(qū)域提名的地區(qū)首先應(yīng)有一份完整的可行性研究，以對(duì)區(qū)域的資源狀況、對(duì)國(guó)家的重要性、領(lǐng)導(dǎo)階層的水平、獲得的支持以及獲得國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域后對(duì)本地發(fā)展獲益的能力等做出分析與評(píng)價(jià)。可行性研究可以由當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)利益團(tuán)體、議會(huì)授權(quán)的獨(dú)立團(tuán)體或是美國(guó)國(guó)家公園管理局承擔(dān)（NPS,2003）。

2.1 各步驟主要內(nèi)容

2.1.1 定義研究的區(qū)域

　　進(jìn)行研究的區(qū)域通常由議會(huì)授權(quán)所指定。但在具體案例中，由議會(huì)授權(quán)所指定的區(qū)域只有一個(gè)大體的范圍。因此，由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)利益團(tuán)體所發(fā)起的可行性研究往往需要對(duì)研究區(qū)域進(jìn)行更加詳盡的考察，首先根據(jù)區(qū)域的自然、文化與行政邊界決定一個(gè)發(fā)展的適宜區(qū)域，這個(gè)區(qū)域應(yīng)當(dāng)包含所有能夠反映出其歷史演變特征及潛在主題的重要資源。

2.1.2 確立公眾參與的具體策略

　　公眾參與策略的目標(biāo)在于促進(jìn)公眾對(duì)本項(xiàng)研究各具體內(nèi)容的理解；對(duì)相關(guān)政府部門(mén)、組織及個(gè)人的力量加以整合；對(duì)遺產(chǎn)區(qū)域提名的公眾支持度、本地的發(fā)展能力以及本地對(duì)遺產(chǎn)區(qū)域資源保護(hù)與項(xiàng)目發(fā)展所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)等做出評(píng)價(jià)。

　　策略包括：確定遺產(chǎn)區(qū)域的管理實(shí)體、領(lǐng)導(dǎo)者與參與者；開(kāi)展小型研討會(huì)（workshop）與專(zhuān)家會(huì)議；以各種形式（如新聞稿、宣傳冊(cè)、通訊等）印發(fā)宣傳材料；開(kāi)設(shè)相關(guān)網(wǎng)站等。其中開(kāi)展小型研討會(huì)與專(zhuān)家會(huì)議是一種極為有效的方式，公眾可以通過(guò)這樣的方式直接參與到判別遺產(chǎn)區(qū)域的資源，確定遺產(chǎn)區(qū)域的邊界、主題以及提出區(qū)域未來(lái)的發(fā)展意見(jiàn)等具體工作中。

2.1.3 確定區(qū)域?qū)?guó)家遺產(chǎn)的獨(dú)特貢獻(xiàn)與發(fā)展的潛在主題

　　主題是一個(gè)組織解說(shuō)系統(tǒng)的框架，圍繞之將自然、文化資源串接在一起。同時(shí)主題也是一個(gè)加深公眾對(duì)區(qū)域以及與主題相關(guān)資源重要性理解的橋梁。遺產(chǎn)區(qū)域的主題來(lái)自于區(qū)域?qū)?guó)家遺產(chǎn)獨(dú)特貢獻(xiàn)的分析，通過(guò)它將零散的單個(gè)資源整合成為一個(gè)整體的線(xiàn)索。一個(gè)理想的國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域主題應(yīng)當(dāng)能夠使居民與游客全面地理解區(qū)域?qū)?guó)家遺產(chǎn)的獨(dú)特貢獻(xiàn)，各個(gè)組成要素應(yīng)由自然與文化資源、重大事件、具體場(chǎng)所、人物、信仰、社會(huì)習(xí)俗與傳統(tǒng)等組成。

　　首先應(yīng)明確區(qū)域?qū)?guó)家遺產(chǎn)的獨(dú)特貢獻(xiàn)。區(qū)域內(nèi)是否擁有如國(guó)家公園、國(guó)家游道或是天然風(fēng)景河道等國(guó)家公園系統(tǒng)單元（National Park System unit），國(guó)家歷史地標(biāo)（National Historic Landmark），國(guó)家自然地標(biāo)（National Natural Landmark）等都是體現(xiàn)區(qū)域?qū)?guó)家遺產(chǎn)獨(dú)特貢獻(xiàn)的重要標(biāo)志。工作重點(diǎn)在于識(shí)別與這些獨(dú)特貢獻(xiàn)相關(guān)的自然與文化資源，并形成一個(gè)得到公眾認(rèn)可的主題。

　　專(zhuān)家與公眾往往能夠在區(qū)域歷史相關(guān)的物質(zhì)資源、重大事件、歷史人物與不同社區(qū)的貢獻(xiàn)等方面對(duì)研究團(tuán)隊(duì)提供重要的信息，通過(guò)專(zhuān)家圓桌會(huì)議（round table）的方式可以對(duì)國(guó)家其他的景觀區(qū)域以及對(duì)與形成主題相關(guān)的事件進(jìn)行比較分析，幫助研究團(tuán)隊(duì)評(píng)價(jià)區(qū)域所應(yīng)扮演的角色及其重要性。

2.1.4 制訂自然與文化資源清單，確定遺產(chǎn)的完整性及獲取環(huán)境影響的數(shù)據(jù)

　　決定一個(gè)區(qū)域是否具有“國(guó)家層面上獨(dú)特的景觀特征”依賴(lài)于對(duì)研究區(qū)域現(xiàn)有資源價(jià)值的評(píng)價(jià)。編制一份細(xì)致的自然與文化資源清單不僅是評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，而且也能使公眾更好地理解獲得遺產(chǎn)區(qū)域提名對(duì)促進(jìn)公眾教育與保護(hù)區(qū)域資源的作用。清單的編制有五個(gè)目的：

　　① 評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)是否具有“國(guó)家層面上獨(dú)特的景觀特征”；

　　②，③ 評(píng)價(jià)是否有很多對(duì)主題確定有著重要作用的資源，是否資源具有完整性可以用于解說(shuō)系統(tǒng)的構(gòu)建；

　　④ 決定是否在保護(hù)、游憩及教育方面提供了明顯的機(jī)會(huì)；

　　⑤ 出于環(huán)境評(píng)價(jià)的目標(biāo)，確保在自然與文化資源方面有足夠的信息去描述“受到影響的環(huán)境”。

　　研究團(tuán)體同時(shí)需要收集一些額外的信息以完成環(huán)境評(píng)價(jià)中的“受到影響的環(huán)境”部分。這些額外信息至少應(yīng)包括：① 人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件；② 土地利用及交通方式；③ 游憩、商業(yè)與產(chǎn)業(yè)；④ 空氣與水質(zhì)。

2.1.5 提出可供選擇的管理方式并做出初步的影響評(píng)價(jià)

　　至少分析兩種切實(shí)可行的管理方式。第一種，維持當(dāng)前管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀。這種管理方式必須以滿(mǎn)足國(guó)家環(huán)境政策法（NEPA）的相關(guān)要求作為前提，假設(shè)除了現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)外將不能得到來(lái)自于聯(lián)邦政府的任何支持。看維持現(xiàn)狀與其他已知的改變方式相比可以為區(qū)域帶來(lái)什么。并對(duì)這種管理方式正面與負(fù)面的影響做出的初步評(píng)價(jià)。

　　第二種，成為國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域。對(duì)這種管理方式的初步分析應(yīng)包括資金增長(zhǎng)的可能性、資源保護(hù)與解說(shuō)系統(tǒng)設(shè)計(jì)的潛力、以及獲得提名可能帶來(lái)的正面或是負(fù)面的影響等內(nèi)容。并且可以通過(guò)比較的方式，用其他已經(jīng)獲得國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域提名地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)闡明可能帶來(lái)的結(jié)果與影響。

　　從可行性的角度，還可以有第三種管理方式的探討，即成為獨(dú)立于國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域提名之外的由當(dāng)?shù)鼗蛩谥莨芾淼倪z產(chǎn)區(qū)域。對(duì)其做出的初步分析同樣應(yīng)包括資金增長(zhǎng)的可能性、資源保護(hù)與解說(shuō)系統(tǒng)設(shè)計(jì)的潛力、當(dāng)?shù)鼗蛩谥莨芾硐驴赡墚a(chǎn)生的后果以及環(huán)境影響力評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

2.1.6 闡釋邊界

　　發(fā)展邊界的選擇應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：①應(yīng)囊括遺產(chǎn)區(qū)域的所有重要資源；②在劃定與評(píng)價(jià)過(guò)程中應(yīng)得到公眾的廣泛參與及認(rèn)可。上述第三步主題確定與第四步資源清單的確定是邊界劃定的重要依據(jù)。邊界的劃定應(yīng)當(dāng)將具有完整解說(shuō)主題的各種類(lèi)型資源、社區(qū)對(duì)區(qū)域發(fā)展的預(yù)景以及各種資源保護(hù)的機(jī)遇完全整合在一起。

2.1.7 評(píng)價(jià)遺產(chǎn)區(qū)域管理與融資的可行性

　　遺產(chǎn)區(qū)域的管理實(shí)體是遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)各利益主體的代表，可以是自然與文化資源的相關(guān)組織、聯(lián)邦政府委員會(huì)、州代理部門(mén)、工商業(yè)及游憩組織以及與遺產(chǎn)區(qū)域的規(guī)劃與項(xiàng)目息息相關(guān)的部門(mén)或團(tuán)體等。針對(duì)所有的參與者制定一份概念性的商業(yè)計(jì)劃（business plan）。在這份商業(yè)計(jì)劃中論證管理實(shí)體平衡聯(lián)邦資金以及獲取其他方面資金的能力，看其是否可以滿(mǎn)足聯(lián)邦政府制訂的關(guān)于遺產(chǎn)區(qū)域的相關(guān)要求。

2.1.8 評(píng)價(jià)公眾的支持度與獲得合作伙伴的承諾

　　遺產(chǎn)區(qū)域是由本地人參與、規(guī)劃與實(shí)施的，因此公眾對(duì)遺產(chǎn)區(qū)域提名支持度的評(píng)價(jià)以及獲得區(qū)域內(nèi)合作伙伴的承諾是可行性研究中的重要內(nèi)容。

　　通過(guò)以上八個(gè)步驟最終完成遺產(chǎn)區(qū)域的可行性研究。并圍繞這八個(gè)方面形成一個(gè)包括基本步驟、調(diào)查范圍、申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告編撰以及附錄格式在內(nèi)的可操作框架，以使得各研究承擔(dān)部門(mén)提供一份規(guī)范式的報(bào)告（NPS, 2003）。

3 管理規(guī)劃

　　管理規(guī)劃是以講述國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)遺產(chǎn)的故事，鼓勵(lì)各類(lèi)資源的長(zhǎng)期保護(hù)與改善、主題解說(shuō)、項(xiàng)目融資與開(kāi)發(fā)為目的，依據(jù)國(guó)家環(huán)境政策法（NEPA）、國(guó)家歷史保護(hù)法（NHPA）及各遺產(chǎn)區(qū)域相關(guān)的授權(quán)法的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域保護(hù)與發(fā)展所應(yīng)遵循的行動(dòng)計(jì)劃、政策法規(guī)、目標(biāo)、原則與戰(zhàn)略等所進(jìn)行的全面闡釋?zhuān)∟PS, 2007）。

　　明確在規(guī)劃期限內(nèi)（大約10~15年）當(dāng)?shù)氐膮f(xié)作實(shí)體與參與者想要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)，并以協(xié)議的形式明確國(guó)家公園管理局、公眾、推選的官方代表、投資者及代理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系。遺產(chǎn)區(qū)域獲得立法批誰(shuí)以后，整個(gè)規(guī)劃編制過(guò)程需在三年以?xún)?nèi)完成。它不僅作為具體決策的引導(dǎo)，向普通民眾解釋遺產(chǎn)區(qū)域的目標(biāo)與各項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)用工具，傳達(dá)遺產(chǎn)區(qū)域所有的內(nèi)容信息、遺產(chǎn)區(qū)域所屬社區(qū)的工作意圖等，而且是當(dāng)?shù)貐f(xié)作實(shí)體與政府之間的融資紐帶。整個(gè)規(guī)劃編制完成后報(bào)內(nèi)政部秘書(shū)處審批才能獲得政府的投資。

3.1 步驟

　　規(guī)劃分為3個(gè)階段共16個(gè)步驟進(jìn)行。框圖見(jiàn)圖1：

圖1 管理規(guī)劃編制流程

資料來(lái)源：NPS, 2007

3.1.1 對(duì)規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃階段（Planning to Plan）

　　這個(gè)階段是在對(duì)已有信息進(jìn)行評(píng)價(jià)以及對(duì)規(guī)劃與法律要求進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)氐暮献鲗?shí)體與重要的參與者一起為規(guī)劃的編制過(guò)程搭建一個(gè)適宜的平臺(tái)。并且為規(guī)劃編制的各個(gè)步驟制定出詳細(xì)的時(shí)間表與行動(dòng)計(jì)劃。

（1）甄選規(guī)劃團(tuán)隊(duì)或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)

　　地方合作實(shí)體可以考慮建立一個(gè)小型的規(guī)劃團(tuán)隊(duì)或規(guī)劃委員會(huì)對(duì)整個(gè)規(guī)劃過(guò)程進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)反映出遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)主題多樣性與目標(biāo)多樣性的特征。團(tuán)隊(duì)的組成應(yīng)當(dāng)包括對(duì)公共參與、自然資源、文化資源、商務(wù)操作等方面有專(zhuān)長(zhǎng)的人。有利于論證遺產(chǎn)區(qū)域發(fā)展的不同目標(biāo)需求，并有利于完成多解規(guī)劃所需的環(huán)境分析。

（2）與國(guó)家公園管理局簽署發(fā)展合作協(xié)定

　　在規(guī)劃初期就與國(guó)家公園管理局建立一個(gè)互相交流的合作伙伴關(guān)系，確定當(dāng)?shù)氐暮献鲗?shí)體可以與國(guó)家公園管理局一起完成規(guī)劃的全過(guò)程，并說(shuō)明各自負(fù)責(zé)的工作關(guān)系。

（3）回顧已有信息，做出初步的基本表述

　　這個(gè)階段的基本表述是規(guī)劃編制的合作實(shí)體在回顧法律與已有的相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，參照可行性研究的工作成果與授權(quán)法中的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)遺產(chǎn)區(qū)域發(fā)展的基本意圖、前景、使命與目標(biāo)等做出的初步表述。以提供第二階段合作伙伴與公眾的討論使用。

（4）明晰工作范疇

　　為規(guī)劃過(guò)程制定出詳盡的“做什么”的清單，并將每一具體款項(xiàng)在日程表中整合落實(shí)。

　　讓每一個(gè)參與者清楚下一步該做什么以及什么是必須在三年以?xún)?nèi)完成的。

　　工作范疇包括：①規(guī)劃過(guò)程的目標(biāo)、范疇與期望的結(jié)果；②遺產(chǎn)區(qū)域發(fā)展過(guò)程中的基本問(wèn)題，如“什么類(lèi)型的資源條件與游客體驗(yàn)是理想的？”，“需要建設(shè)什么設(shè)施來(lái)滿(mǎn)足游客的體驗(yàn)需求”等；③ 基本產(chǎn)品與服務(wù)；④ 數(shù)據(jù)；⑤ 公共參與、市民公約與合作伙伴戰(zhàn)略；⑥依據(jù)NEPA、NHPA及相關(guān)法律應(yīng)遵照、協(xié)商、調(diào)整的各項(xiàng)要求；⑦ 項(xiàng)目管理與交流程式；⑧ 當(dāng)?shù)睾献鲗?shí)體、規(guī)劃團(tuán)隊(duì)與咨詢(xún)者的角色與責(zé)任；⑨ 規(guī)劃編制日程安排；⑩ 規(guī)劃編制的過(guò)程預(yù)算與融資渠道；11 項(xiàng)目組成員與咨詢(xún)者。

（5）協(xié)同合作伙伴

　　由當(dāng)?shù)氐膮f(xié)作實(shí)體會(huì)同各類(lèi)組織或個(gè)人形成合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。主要內(nèi)容包括：①選擇主要參與者與管理者并建立交流機(jī)制；②理清每個(gè)參與者、管理者與組織在實(shí)施與規(guī)劃編制過(guò)程中的角色；③傳遞規(guī)劃編制的理念與預(yù)期目標(biāo)；④收集合作伙伴的承諾與支持的書(shū)面材料；⑤評(píng)估合作伙伴間的相互關(guān)系；⑥提出參與的具體策略。

（6）提出公共參與的具體戰(zhàn)略

　　在這一步驟中確定公共參與的目標(biāo)、問(wèn)題、對(duì)象、方式以及技術(shù)與方法等。

3.1.2 前景與奠基階段（Vision and Foundation Development）

（1）探討并審定前景與使命

　　由主要的參與者與管理者共同提出前景與使命的基本表述，再通過(guò)小型研討會(huì)的方式提交公眾與其他參與者審定。

（2）探討并審定各主題

　　主題是對(duì)相關(guān)的自然與文化資源進(jìn)行解說(shuō)的引導(dǎo)。廊道主題的確定應(yīng)該由與廊道關(guān)系最為密切的關(guān)鍵性資源來(lái)決定，廊道的主題應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)明扼要并且引人注目。能充分體現(xiàn)出該地區(qū)遺產(chǎn)資源的核心特征，反映出區(qū)域的文化特質(zhì)及遺產(chǎn)的綜合價(jià)值。其過(guò)程為，首先確定遺產(chǎn)廊道最主要的核心故事，然后根據(jù)歷史發(fā)展階段或者不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定主題，最后再在主題的基礎(chǔ)上確定各主題故事

　　例如，俄亥俄和伊利爾運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道（Ohio & Erie Canal National Heritage Corridor）的主題圍繞“通向繁榮之路”而展開(kāi)，包括豐饒的土地、繁榮的流域、運(yùn)動(dòng)的廊道以及人口與社區(qū)四個(gè)副主題。整個(gè)主題框架緊扣遺產(chǎn)廊道述事的主線(xiàn)，以通俗易懂的方式向公眾闡述了遺產(chǎn)廊道資源的多樣性以及廊道歷史演進(jìn)的動(dòng)態(tài)性等特征。

（3）探討并審定目標(biāo)與策略

　　目標(biāo)通常圍繞不同的資源及行動(dòng)做出。如資源保護(hù)與改善、教育與解說(shuō)、游憩、社區(qū)復(fù)興、旅游觀光等。按類(lèi)型的分解目標(biāo)可以幫助管理實(shí)體將注意力放在遺產(chǎn)區(qū)域的不同組成要素上，并且根據(jù)各要素自身的情況確定理想的發(fā)展方向。一旦理想的發(fā)展方向得到普遍的認(rèn)同，當(dāng)?shù)氐暮献鲗?shí)體就將圍繞其確定發(fā)展策略與安排具體行動(dòng)。

表1 俄亥俄和伊利爾運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道的目標(biāo)與策略

資料來(lái)源：Ohio & Erie Canal Association, 2000

（4）信息匯總，編制多解規(guī)劃

　　將公共參與中提出的各種有用的信息加以匯總，為多解規(guī)劃編制中發(fā)展方向與實(shí)施策略的選擇提供依據(jù)。

（5）完成基本表述

　　第一階段與第二階段所有工作的最終目標(biāo)是完成基本表述，基本表述是今后決策與發(fā)展的基本依據(jù)。主要內(nèi)容包括：①遺產(chǎn)區(qū)域的前景；②遺產(chǎn)區(qū)域的使命；③遺產(chǎn)區(qū)域的目標(biāo)；④遺產(chǎn)區(qū)域?qū)?guó)家的重要性，各項(xiàng)資源及其價(jià)值；⑤授權(quán)法中規(guī)定的具體法律要求與規(guī)劃要求；⑥廣泛的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)；⑦所有應(yīng)附加的信息需求。

3.1.3 多項(xiàng)選擇與草案確定階段（Making Choices and Drafting the Plan）

（1）探討并提交多解規(guī)劃的初步成果與概念

　　完成基本表述中提及的任務(wù)、目標(biāo)與法律要求可以有多種不同的方式，如以資源、社區(qū)、主題規(guī)劃為重點(diǎn)的各種發(fā)展方式，以及其他的一些如代表了不同的發(fā)展機(jī)會(huì)或是強(qiáng)調(diào)不同的解說(shuō)主題情況下的發(fā)展方式等等。多解規(guī)劃的任務(wù)就是闡明其各自不同的發(fā)展前景如何，并且將不同的實(shí)施策略、尺度、合作伙伴關(guān)系、階段等情況下的差異性加以分析論證。 

　　當(dāng)?shù)睾献鲗?shí)體也采取各種方式（如時(shí)事通訊）向公眾闡述多解規(guī)劃，解釋各規(guī)劃的環(huán)境影響力以及決策過(guò)程等。

表2 俄亥俄和伊利爾運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道多解規(guī)劃

資料來(lái)源：Ohio & Erie Canal Association(2000), 彭文潔,2007.

（2）分析各種備選，選擇最優(yōu)方案

　　從自然資源、游憩資源、文化資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源、土地利用與管理等方面對(duì)各方案的環(huán)境影響力做出評(píng)價(jià)，指出什么樣的行為將導(dǎo)致什么樣的后果。在對(duì)所有方案的影響力做出分析之后，由當(dāng)?shù)睾献鲗?shí)體綜合評(píng)定一個(gè)切實(shí)可行的，并且最能滿(mǎn)足遺產(chǎn)區(qū)域使命、目標(biāo)及社區(qū)需求的最優(yōu)方案。[NextPage]

　　在最優(yōu)方案的基礎(chǔ)上，分別對(duì)廊道邊界、旅行線(xiàn)路網(wǎng)絡(luò)、主題解說(shuō)區(qū)域、服務(wù)設(shè)施以及各種教育與服務(wù)項(xiàng)目做出全面的闡釋與部署。

（3）規(guī)劃草案

　　形成規(guī)劃草案，并提交公眾評(píng)議。之后由當(dāng)?shù)睾献鲗?shí)體將實(shí)質(zhì)性的評(píng)論結(jié)果進(jìn)行公示并準(zhǔn)備管理規(guī)劃的最終成果。

（4）考慮代理機(jī)構(gòu)與公眾的評(píng)價(jià)

　　在最終規(guī)劃成果的所有準(zhǔn)備工作完成以后，由當(dāng)?shù)睾献鲗?shí)體向國(guó)家公園管理局區(qū)域辦公室的遺產(chǎn)區(qū)域協(xié)調(diào)人提交管理規(guī)劃并開(kāi)始審批的過(guò)程。

（5）最終規(guī)劃成果

　　在審批完成以后形成規(guī)劃的最終成果，并對(duì)最終成果的表達(dá)形式與技巧進(jìn)行優(yōu)化。 

3.2 主要內(nèi)容

　　通過(guò)以上3個(gè)階段共16個(gè)步驟最終完成遺產(chǎn)區(qū)域的管理規(guī)劃。但國(guó)家公園管理局并未對(duì)管理規(guī)劃提交最終成果的體例給出明確的范式，各遺產(chǎn)區(qū)域管理規(guī)劃成果的表達(dá)形式與特點(diǎn)均不相同。以下幾個(gè)方面是每一個(gè)管理規(guī)劃所必需包括的主要內(nèi)容（表3）。

表3 管理規(guī)劃的主要內(nèi)容

　注：以上內(nèi)容根據(jù)Ohio & Erie Canal Association(2000).，NPS(2007)等資料綜合整理

4 結(jié)論

4.1 規(guī)劃的層次與步驟明確

　　遺產(chǎn)區(qū)域管理規(guī)劃的編制體系由“可行性研究”與“管理規(guī)劃”兩個(gè)層次共24個(gè)步驟組成。可行性研究8個(gè)步驟，在完成對(duì)研究區(qū)域與邊界進(jìn)行定義與闡釋?zhuān)_定公眾參與策略、區(qū)域?qū)?guó)家遺產(chǎn)的獨(dú)特貢獻(xiàn)與發(fā)展的潛在主題，制訂完整的自然與文化資源清單并獲取環(huán)境影響的數(shù)據(jù)等的基礎(chǔ)上，繼而對(duì)管理方式、融資方式以及公眾的支持與承諾等方面進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。通過(guò)完整而系統(tǒng)的工作為議會(huì)的最終決策打下一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　管理規(guī)劃分為3個(gè)階段共16個(gè)步驟，第一個(gè)階段首先對(duì)整個(gè)規(guī)劃過(guò)程進(jìn)行規(guī)劃，進(jìn)行甄選規(guī)劃團(tuán)隊(duì)或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)、簽署發(fā)展合作協(xié)定、回顧已有信息、明晰工作范疇、協(xié)同合作伙伴以及提出公共參與的具體戰(zhàn)略等前期的基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作；第二個(gè)階段則對(duì)管理規(guī)劃的前景、使命、行動(dòng)計(jì)劃、政策法規(guī)、目標(biāo)、原則與實(shí)現(xiàn)策略等戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性的要求進(jìn)行分析與論證；最后，在第三個(gè)階段通過(guò)多解規(guī)劃最終確定優(yōu)選方案，并對(duì)廊道邊界、游憩線(xiàn)路、主題解說(shuō)區(qū)域、服務(wù)設(shè)施以及各種教育與服務(wù)項(xiàng)目做出全面的闡釋與部署，評(píng)價(jià)與整理并上報(bào)完成整個(gè)管理規(guī)劃的編制。

　　不同層次解決不同的問(wèn)題，各層次的內(nèi)容與步驟十分明確，具有很強(qiáng)的可操作性。

4.2 規(guī)劃以法律為依據(jù)

　　管理規(guī)劃在內(nèi)容要求與過(guò)程安排上均以相關(guān)的法律要求為框架，法律是管理規(guī)劃編制的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)。主要的法律依據(jù)有國(guó)家環(huán)境政策法（NEPA）、國(guó)家歷史保護(hù)法（NHPA）及各遺產(chǎn)區(qū)域相關(guān)的授權(quán)法①（authorizing legislation）等。內(nèi)政部對(duì)規(guī)劃的審批過(guò)程將重點(diǎn)審查管理規(guī)劃中是否滿(mǎn)足法律規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容。如國(guó)家環(huán)境政策法（NEPA）規(guī)定規(guī)劃過(guò)程必須包括公眾參與、相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)商機(jī)制、多解規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等要求，國(guó)家歷史保護(hù)法（NHPA）規(guī)定規(guī)劃必須包括對(duì)歷史與文化資源的影響評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

　　楊銳（2003）指出，公眾參與機(jī)制的引入提高了規(guī)劃的透明度，同時(shí)使與相關(guān)的利益各方，如民間環(huán)保部門(mén)、其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、國(guó)家公園內(nèi)的土地所有者等，都能參與到規(guī)劃決策體系當(dāng)中，不僅提高了規(guī)劃的質(zhì)量和針對(duì)性，同時(shí)也較大程度地減少了規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的矛盾。而對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重視則體現(xiàn)了美國(guó)國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)域以資源保護(hù)為第一目標(biāo)的價(jià)值取向，可以減少管理過(guò)程中有意或無(wú)意造成的對(duì)環(huán)境的破壞。并且，在編制與決策體系中，明確要求管理規(guī)劃進(jìn)行“多解規(guī)劃”（alternatives）。通過(guò)對(duì)各個(gè)規(guī)劃方案從自然環(huán)境、文化環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境影響等方面的綜合分析與比較，選擇一個(gè)各方面最優(yōu)的方案作為推薦首選方案。法律的相關(guān)要求對(duì)管理規(guī)劃編制內(nèi)容、程序安排甚至于文本體例都起到了至關(guān)重要的作用。

　　以法律為框架的規(guī)劃，除了能保證規(guī)劃的合法性外，還能使國(guó)家公園管理局能夠以法律為平臺(tái)與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)方進(jìn)行公平有效的溝通、磋商和交流，以解決規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種矛盾與問(wèn)題。

4.3 規(guī)劃整合目標(biāo)、策略與行動(dòng)

　　在管理規(guī)劃編制體系中，非常強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、策略與行動(dòng)的整合。目標(biāo)通常圍繞不同的資源及行動(dòng)做出，如資源保護(hù)與改善、教育與解說(shuō)、游憩、社區(qū)復(fù)興、旅游觀光等。一旦理想的發(fā)展方向得到普遍的認(rèn)同，就圍繞其確定發(fā)展策略與安排具體行動(dòng)。所有的規(guī)劃策略與行動(dòng)，都與一個(gè)具體目標(biāo)掛鉤。減少了管理中的盲目性，提高了規(guī)劃策略與行動(dòng)的一致性和效率。

　　這一目標(biāo)、策略與行動(dòng)的整合體系又通過(guò)實(shí)施規(guī)劃細(xì)分為近期（3年以?xún)?nèi)）、中期（3~10年）與長(zhǎng)期（10年以上）的行動(dòng)計(jì)劃。不僅為實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)區(qū)域遠(yuǎn)期的理想目標(biāo)設(shè)定了時(shí)間表，同時(shí)對(duì)管理規(guī)劃完成以后即將開(kāi)始的行動(dòng)做出細(xì)致的安排。

4.4 規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與合作

　　遺產(chǎn)區(qū)域的管理實(shí)體是遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)各利益主體的代表，可以是自然與文化資源的相關(guān)組織、聯(lián)邦政府委員會(huì)、州代理部門(mén)、工商業(yè)及游憩組織等與遺產(chǎn)區(qū)域的規(guī)劃與項(xiàng)目息息相關(guān)的部門(mén)或團(tuán)體。并且管理規(guī)劃必須通過(guò)本地人的積極參與才能實(shí)施。因此，協(xié)同合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立，獲得區(qū)域內(nèi)公眾支持與合作伙伴的承諾是規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容。也就是說(shuō)，管理規(guī)劃必須面向“管理”，將工作重點(diǎn)放在相關(guān)利益主體合作與協(xié)調(diào)機(jī)制的建立之上。只有一個(gè)能夠統(tǒng)籌各方利益主體，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與合作的規(guī)劃才具有可操作性。

　　同時(shí)，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)多學(xué)科的參與和合作。從第一步“團(tuán)隊(duì)整合”開(kāi)始就集合了在公共參與、自然資源、文化資源、商務(wù)操作等方面有專(zhuān)長(zhǎng)的人。多學(xué)科參與的團(tuán)隊(duì)更有利于完成規(guī)劃所需的各種分析與論證。

4.5 規(guī)劃的“軟硬兼顧”

　　“軟”規(guī)劃主要指解說(shuō)、游憩線(xiàn)路、教育與服務(wù)項(xiàng)目、監(jiān)測(cè)等方面的規(guī)劃。“硬”規(guī)劃是指物質(zhì)設(shè)施方面的規(guī)劃，如道路、建筑物與基礎(chǔ)設(shè)施等（楊銳, 2003）。管理規(guī)劃在考慮“硬”規(guī)劃的同時(shí)，更加重視“軟”規(guī)劃的安排與部署。對(duì)于遺產(chǎn)區(qū)域這樣一個(gè)跨區(qū)域型的、有著多樣的自然、文化、歷史及風(fēng)景資源遺產(chǎn)資源及傳統(tǒng)文化特征的區(qū)域而言，只有“軟硬兼顧”的規(guī)劃才是實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與可持續(xù)利用的保障。

4.6 規(guī)劃的監(jiān)督與反饋

　　管理規(guī)劃中執(zhí)行目標(biāo)、基準(zhǔn)與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)是一個(gè)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督與反饋的重要環(huán)節(jié)。指出規(guī)劃的具體行動(dòng)與項(xiàng)目是否成功，是否需要進(jìn)行調(diào)整，并及時(shí)地進(jìn)行反饋并在行動(dòng)計(jì)劃中做出相應(yīng)的調(diào)整。本環(huán)節(jié)的設(shè)置為管理規(guī)劃的編制流程實(shí)現(xiàn)了一個(gè)“活”的循環(huán)，增強(qiáng)了管理規(guī)劃面向未來(lái)不確定性事件的應(yīng)對(duì)能力。

5 討論

　　從國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，從1993年西班牙與法國(guó)的朝圣之路成為世界遺產(chǎn)以來(lái)，法國(guó)的米迪運(yùn)河（1996），日本紀(jì)伊山朝圣路線(xiàn)（2004）、以色列內(nèi)蓋夫沙漠的香料之路（2005），加拿大的麗多運(yùn)河（2007）相繼成為世界遺產(chǎn)，并且2005年世界遺產(chǎn)委員會(huì)《實(shí)施世界遺產(chǎn)公約的操作指南》中正式將遺產(chǎn)線(xiàn)路（heritage route）和遺產(chǎn)運(yùn)河（heritage canal）列為世界遺產(chǎn)的申報(bào)類(lèi)型，說(shuō)明大尺度、跨區(qū)域型的線(xiàn)性文化遺產(chǎn)正受到國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)界越來(lái)越多的重視。

　　單霽翔（2007）指出，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)正經(jīng)歷從“文物”到“文化遺產(chǎn)”的歷史性轉(zhuǎn)型。當(dāng)前文化遺產(chǎn)的保護(hù)趨勢(shì)正從重視單一要素的遺產(chǎn)保護(hù)，轉(zhuǎn)向同時(shí)重視由文化要素與自然要素相互作用而形成的“混合遺產(chǎn)”“文化景觀”保護(hù)；從重視“點(diǎn)”、“面”的保護(hù)轉(zhuǎn)向同時(shí)重視“大型文化遺產(chǎn)”和“線(xiàn)性文化遺產(chǎn)”的保護(hù)；從重視“靜態(tài)遺產(chǎn)”的保護(hù)轉(zhuǎn)向同時(shí)重視“動(dòng)態(tài)遺產(chǎn)”和“活態(tài)遺產(chǎn)”的保護(hù)等六個(gè)方面。中國(guó)五千年文明史孕育了數(shù)量眾多的跨區(qū)域型的線(xiàn)性文化遺產(chǎn)，如大運(yùn)河、絲綢之路、茶馬古道等等。雖然針對(duì)絲綢之路、大運(yùn)河等線(xiàn)性文化遺產(chǎn)的普查、研究、保護(hù)及申遺工作已經(jīng)拉開(kāi)的序幕②，但是，當(dāng)前國(guó)家歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)體系尚沒(méi)有涉及如大運(yùn)河等跨區(qū)域型的線(xiàn)性文化遺產(chǎn)保護(hù)（俞孔堅(jiān), 2003, 2004）。國(guó)內(nèi)對(duì)線(xiàn)性文化遺產(chǎn)保護(hù)的理論與方法研究亟待深入開(kāi)展。

　　值得重視的是，按世界遺產(chǎn)委員會(huì)（2005）的相關(guān)規(guī)定，所有申報(bào)的世界遺產(chǎn)都必須提交管理規(guī)劃③。同時(shí)，作為國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位的大運(yùn)河等線(xiàn)性文化遺產(chǎn)也必須編制全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃（全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法, 2007）。而當(dāng)前現(xiàn)有的保護(hù)規(guī)劃編制體系，如全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃等，就難以應(yīng)對(duì)大運(yùn)河這樣一類(lèi)跨越8省2市長(zhǎng)約1 800余公里，有著復(fù)雜多樣的自然與文化資源，行政管理主體，并且當(dāng)前及今后仍繼續(xù)使用的“活態(tài)”的線(xiàn)性文化遺產(chǎn)。這就意味著我們必須學(xué)習(xí)并借鑒遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域先進(jìn)國(guó)家或組織相同類(lèi)型規(guī)劃的編制體系、步驟與內(nèi)容等等，從中汲取寶貴的經(jīng)驗(yàn)，從而結(jié)合當(dāng)前中國(guó)的具體實(shí)情形成一套基于世界遺產(chǎn)保護(hù)先進(jìn)理論的、體現(xiàn)出中國(guó)人智慧的、具有開(kāi)創(chuàng)性的“線(xiàn)性文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃”編制體系④。

　　美國(guó)先進(jìn)的遺產(chǎn)區(qū)域的保護(hù)思想及其完善的管理規(guī)劃的編制體系無(wú)疑是工作需要借鑒的重要對(duì)象之一，本文對(duì)從“可行性研究”到“管理規(guī)劃”編制體系的步驟、內(nèi)容與方法進(jìn)行了詳細(xì)介紹，希望對(duì)我國(guó)“線(xiàn)性文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃”編制方法的形成有所裨益。

　　致謝：本文在寫(xiě)作過(guò)程中得到了北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院李迪華、朱強(qiáng)、彭文潔；中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院張廷皓、李宏松、于冰、趙夏、顧軍、滕磊；中國(guó)水利水電科學(xué)研究院譚徐明、王英華的幫助與指正，特此致謝。

注釋

① 如伊利諾伊和密歇根運(yùn)河1984年通過(guò)的《伊利諾伊和密歇根運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道法》（Illinois and Michigan Canal National Heritage Corridor Act of 1984）。

② 2006年5月，國(guó)務(wù)院將京杭大運(yùn)河（春秋至清）公布為第六批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。同年12月，大運(yùn)河、絲綢之路（中國(guó)段）被列入《中國(guó)世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》。2007年12月，國(guó)家文物局蘭州“絲綢之路申報(bào)世界遺產(chǎn)協(xié)調(diào)工作會(huì)議”公布了2008年4月完成保護(hù)管理規(guī)劃編制，并于10月提交世界遺產(chǎn)委員會(huì)，爭(zhēng)取2010年作為聯(lián)合申報(bào)項(xiàng)目申報(bào)成功的時(shí)間表（新華網(wǎng), 2007）。2007年9月26日國(guó)家文物局宣布江蘇省揚(yáng)州市為大運(yùn)河申報(bào)世界遺產(chǎn)的牽頭城市與“大運(yùn)河聯(lián)合申遺辦公室”成立。2008年3月為大運(yùn)河保護(hù)規(guī)劃編制“揚(yáng)州會(huì)議”召開(kāi)，大運(yùn)河保護(hù)規(guī)劃編制與申報(bào)世界遺產(chǎn)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作已提上日程。2007年4月，國(guó)務(wù)院開(kāi)始進(jìn)行全國(guó)第三次文物普查工作，文化線(xiàn)路等被列為普查對(duì)象（人民網(wǎng), 2007）。以上事件與行動(dòng)不僅表明國(guó)家對(duì)絲綢之路、大運(yùn)河等線(xiàn)性文化遺產(chǎn)申請(qǐng)世界遺產(chǎn)已經(jīng)展開(kāi)了具體行動(dòng)，而且標(biāo)志著國(guó)家對(duì)線(xiàn)性文化遺產(chǎn)的全面普查、研究與保護(hù)工作已經(jīng)拉開(kāi)了序幕。 

③參見(jiàn)世界遺產(chǎn)委員會(huì)《實(shí)施保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約操作指南》（2005）第31頁(yè)“保護(hù)與管理”及第105頁(yè)“提名格式與內(nèi)容”中的相關(guān)內(nèi)容。

④ 中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院張廷皓院長(zhǎng)2008年2月29日在“大運(yùn)河保護(hù)規(guī)劃編制討論會(huì)”中的講話(huà)。

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