生態用地控制性詳細規劃編制技術初探

 為了有效控制城市擴張對生態和環境的破壞，國內外先進地區都進行了有益的探索。 國內生態保護規劃大多停留在城市總體規劃層次。深圳、武漢、成都等先進地區針對城市外圍非建設用地區，先后編制《深圳市基本生態控制線劃定方案》、《武漢市生態系統框架及控制方案》、《成都市非建設用地規劃》。國外生態保護規劃已深入到控規層次，德國在其建造規劃的控制指標體系中設置了生態保護控制內容和指標，相當于我國控制性詳細規劃；同時，著名學者俞孔堅也認為生態用地規劃必須通過三個尺度建立：宏觀、中觀、微觀，其中中觀尺度規劃和設計與分區規劃和控制性詳細規劃階段相對應。筆者在吸納國內非建設用地生態保護規劃經驗的基礎上，認為城市總體層面的生態保護規劃，依然難以有效地保護生態元素：只有編制城市外圍生態用地控制性詳細規劃，使其具有與建設用地控制性詳細規劃同樣的法律地位及約束效應，才能有效保護生態用地。因此，本文首先闡述了我國編制城市外圍生態用地控制性詳細規劃的必要性。以此為前提，對生態用地界定和分類，生態用地控制性詳細規劃控制內容、單元劃分、指標體系構建等一系列技術問題進行了初步研究。

2  生態用地控制性詳細規劃編制的必要性

《城鄉規劃法》規定城市總體規劃和鎮總體規劃中要明確劃定“禁止建設區”、“限制建設區”和“適宜建設區”，并要求制定相應的空間管制措施。該法旨在控制目前生態用地被侵占致使生態環境日益惡化的行為，以達到保護生態用地的目的。但是在現實中，這種規劃模式屬于宏觀層次規劃，并不能有效保護生態用地。原因如下：其一，限建區、禁建區區內區外生態要素需要統籌考慮。比如，濕地生態區的關鍵要素是水，但是限建區、禁建區外的工業行為可能污染流入該限建區、禁建區的水，或者截流流入限建區、禁建區的水，將會對限建區、禁建區的生態系統造成致命的打擊；其二，一些開發行為對限建區、禁建區外圍一些資源瘋狂利用，直接摧毀限建區、禁建區依賴的外圍生態系統；其三，保護性開發在各地限建區、禁建區時有發生，占據的位置大多是生態敏感點，雖然占地不大，但對該區域生態環境的影響卻是致命的；其四，生態用地地上的覆蓋內容、位置、面積和邊界范圍等屬性需要通過規劃給予界定，使其具有法律效應；其五，環境容量超過生態用地承載力時，會使生態環境質量惡化；其六，生態系統內地塊生態系統結構特征、生態元素的服務功能、生物交流通道都有一定規律，需要進行保護和維系。比如一條道路修建雖然符合限建區、禁建區規劃要求，但是由于其對整個生態系統的分割而造成的生態破壞卻是巨大的；其七，生態區需要明確地塊在分類保護區和分級保護區中的定位，明確其保護規定，從總體上限定各種建設活動或者游賞活動；其八，生態用地地塊上的建設活動、農業活動、交通活動、林業采伐、訪客容量、污染物及噪聲等有可能對生態造成破壞，需要編制規劃進行控制；其九，一些特殊生態用地需要配置管護設施，比如水源保護區、自然保護區、森林及郊野公園。

基于以上原因，仿效德國生態用地保護和控制模式，編制生態用地控制性詳細規劃，明確生態用地控制性詳細規劃控制的內容，將生態用地本身維系、保育、土地使用、環境容量、干擾行為、管護設施、生態元素開發利用、生態元素與區外聯系要求等通過控制性詳細規劃落實到具體地塊上，落實到具體指標上，并使其具有法律效用，才能真正地保護生態用地。這在當前生態環境日益惡化、迫切需要改善的背景下，顯得極為必要。[NextPage]

3         生態用地控制性詳細規劃編制的技術

下文將從生態用地界定和分類、生態用地控制性詳細規劃控制內容和單元劃分、指標體系構建等三個方面，結合天津濱海新區永定新河生態用地控制性詳細規劃(以下簡稱永定新河生態用地控制性詳細規劃)編制的實例，說明生態用地控制性詳細規劃編制的技術要求。

3.1  生態用地界定與分類

3.1.1  生態用地界定

生態用地是指具有生態服務功能的各類用地,更加強調空間結構的完整性和生態服務功能的綜合性。它承擔生態系統的各種服務功能，包括旱澇調節、生物多樣性保護、休憩與審美啟智以及遺產保護等。主要包括：規劃范圍內的生態廊道和綠地、水源保護區、風景名勝區、自然保護區、集中成片的基本農田保護區、森林及郊野公園；主干河流、大型渠道、水庫及濕地；維護生態完整性的生態廊道和綠地；具有生態保護價值的海濱陸域(灘涂)；其他需要進行基本生態控制的區域。

3.1.2　生態用地分類

目前，國內尚未有一個統一的生態用地分類標準。筆者在永定新河生態用地控制性詳細規劃中，采用的生態用地分類思路為：在前文“3.1.1生態用地界定”的基礎上，與城市規劃和土地利用規劃進行銜接，將《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJl37-90)中確定的“E水域和其他用地”、“G綠地”，利用土地利用規劃分類方法，細化為水域、農林用地、未利用地、公園、防護綠地等5中類，以及公園、街頭綠地、防護綠地、園林生產綠地、其他綠地、河流、湖泊、水庫、坑塘、溝渠、養殖水面、牧草地、林地、耕地、園地、荒草地、沼澤地、裸土地、石礫地、灘涂、冰川及永久性冰雪等21小類，突出規劃范圍內生態用地特征。生態區內除以上用地以外的其他用地分類執行《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ 137-90)。生態控規單元的用地類別應采用字母與數字結合的代碼，便于規劃文件編制和用地統計。

3.2  生態用地控制性詳細規劃控制內容及單元劃分

3.2.1  生態用地控制性詳細規劃控制內容

生態用地保護不僅要保護培育維系生態用地系統的空間、結構等自身屬性特征，而且要控制各種人文活動對生態用地的干擾規模、頻率、強度，避免生態用地過度破碎化。因此，生態用地的固有屬性特征及其保護特殊要求是構成生態用地控制性詳細規劃控制內容的基礎。筆者在永定新河生態用地控制性詳細規劃中，綜合考慮生態用地的土地使用屬性、生態系統屬性、保護培育要求、干擾控制等方面因素，選取土地使用、環境容量控制、生態系統功能維系、生態保育要求、干擾活動控制、景觀設計引導、管護設施配置等作為生態用地控制性詳細規劃控制的內容。

3.2.2  生態用地控制性詳細規劃控制單元劃分

生態用地控制單元劃分必須在不打破行政區界線的前提下，按照生態功能一致性，以規劃區主要規劃道路、鐵路或者河流等自然地貌為邊界，進行生態單元劃分。筆者在永定新河生態用地控制性詳細規劃中，將規劃區劃分為東北部鳥類棲息地，西北部農業種植、養殖區，中部濕地公園區，北塘水源地保護區，西南部綜合用地區五大功能區，以實現生態系統的多功能性、生物多樣性、景觀的多層次性(圖1)。

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3.3.2　環境容量控制

環境容量控制指為了保證良好的生態環境質量，對生態用地能夠容納的生態要素量、人口聚集量、建設用地量作出的合理規定。其控制指標一般包括：植被覆蓋率、郁閉度、水面覆蓋率、廊道密度、動植物容量、人口容量、水深、空地率、建設用地控制面積等。動植物容量、人口容量規定了建設用地上的動植物和人口聚集量；植被覆蓋率、水面覆蓋率和建設用地控制面積、空地率規定了生態用地和建設用地在生態區里所占的比例。這幾項控制指標可根據規劃對象的具體情況增減，筆者在永定新河生態用地控制性詳細規劃中，選取了植被覆蓋率、水面覆蓋率等環境容量控制指標。

3.3.3　生態系統維系控制

生態系統維系控制的目的在于對地塊生態系統結構特征、生態元素的服務功能、生物交流通道等狀況提出要求或作出規定，并將其落實到具體地塊上。生態系統結構分為節點、廊道、斑塊、基質。生態元素的服務功能可以分為農業生產、災害防護、遺跡保護、休憩審美啟智、自然保護、城市隔離、水源保障、防洪排澇等八大功能，兼有兩種以上生態功能的用地，在進行生態服務功能分類時，以主導功能為主。生物交流通道的確定則是確定地塊與相鄰生態斑塊、廊道連接的方式和通道。筆者在永定新河生態用地控制性詳細規劃中，鑒于新建漢津高速公路、京港高速公路、唐津高速公路、薊塘高速公路、京津塘高速公路、西中環快速公路將會阻隔永定新河與本區域生態用地水的交換以及區內、區外物種的遷徙，規劃設計生態涵洞9處，以避免因道路修建而人為阻斷生態通道(圖3)。

3.3.4　生態保育要求

生態保育控制的目的在于明確地塊在分類保護區和分級保護區中的定位，明確其保護規定，從總體上限定各種建設活動或游賞活動。筆者在永定新河生態用地控制性詳細規劃中，根據生態格局，規劃設定了6種不同的保護強度，包括：一級保護區(濕地公園、鳥類棲息地、水源地斑塊)、二級保護區(潮白河、永定新河廊道、黃港二庫斑塊)、三級保護區(森林公園斑塊)、四級保護區(農田基質、農業養殖區)、改造區(聚居斑塊)、開發區(聚居斑塊)。

3.3.5　行為活動控制

生態用地行為活動控制的目的在于明確限定地塊上的建設活動、農業活動、交通活動、林業采伐、訪客容量、污染物及噪聲等。其中建設活動控制主要分為兩個方面：對于現狀和規劃均為生態用地的地塊，需提出維護該地塊生態功能的管護設施所占的建設用地最大比例，對于生態區內已有且規劃期內難以拆除的建設用地需要提出控制面積，使其不得擴建和新建。農業活動控制要確定地塊目前利用方式對種植業、養殖業、采伐業的兼容性。訪客容量控制需要對生態區接受外來參觀、學習、觀賞等人員的最大數量做出規定。污染物及噪聲的控制則是限定廢氣、廢水、廢渣、粉塵、有毒有害氣體、放射性物質以及噪聲、震動、電磁波輻射等對環境造成污染和危害的污染物排放量最高標準。交通活動控制在于維護交通秩序、規定允許出入口方向和數量、交通運行組織規定、地塊內允許通過的車輛類型、以及地塊內停泊位數量和交通組織、裝卸場地位置和面積等。筆者在永定新河生態用地控制性詳細規劃中主要選取了建設用地控制面積、訪客容量作為行為活動控制指標(圖4)。