流域水電開發必須進行規劃環評

　　未經環評審批、擅自開工建設的華電魯地拉水電站和華能龍開口水電站不久前被環境保護部叫停。針對水電開發如何體現又好又快發展戰略，流域規劃環評如何解決環境保護問題，本文在介紹有關戰略環評概念和意義的背景下，對流域規劃和開發可能產生的環境影響進行分析，并對金沙江中游環評問題做一些討論。


　　戰略環評的提出及發展
　　戰略環評可以彌補單一項目環境影響評價的局限性；可以對區域開發中多個發展項目的累積影響做出分析，并為管理提供依據。它是實踐可持續發展戰略的有效手段之一。
　　流域水電規劃和建設問題
　　對于水資源的生態效應和環境效應重視程度不夠；對水電建設造成的環境影響問題認識不足或忽視環境問題，以犧牲環境為代價謀求一時經濟發展；對水電建設的環境監管不力等。
　　流域水電規劃環評經驗
　　流域規劃環評需要與各部門緊密配合；需要重點關注環境的累積影響；需要注重對魚類保護的綜合措施；應該充分聽取社會各界的意見；環評單位與規劃部門應當保持溝通等。

　　　　 

　　閱讀提示
　　對規劃進行環評，旨在協助政府在決策中充分考慮環境因素，消除和降低因規劃失誤和考慮不周造成的環境影響，從源頭上控制環境問題的產生。
　　所謂戰略環評，是對政府部門戰略性決策行為及其可供選擇方案的環境影響和效應進行系統和綜合性評價的過程，它先于工程項目的環境影響評價，為政府政策、規劃、計劃的制定和實施及方案選擇提供科學的技術支持。這就說明戰略環評評價的對象具有宏觀性、決策性和長期性，是由政府部門制定的規劃、計劃和政策。
　　戰略環評的作用首先體現在可以彌補單一項目環境影響評價的局限性。戰略環評在決策過程的各層次上前瞻性地考慮政策、規劃、計劃方案的環境影響，它超越了單一發展項目，可以對區域環境影響做更為系統的考慮。戰略環評最終必然落實于某一特定的空間區域范圍，具有明顯的區域特征。由于戰略環評在時間和空間尺度上更適合于對累積環境影響的考慮，因此戰略環評可以對區域開發中多個發展項目的累積影響做出分析，并為管理提供依據；另外，由于戰略環評是在決策層次上將環境、社會和經濟因素綜合在一起考慮，在不同區域可以表現出不同的評價因子，有時是全球性的，有時是區域性的，并可以識別、分析累積環境影響，提出區域發展目標的優化方案和污染治理措施，因而可以成為實踐可持續發展戰略的有效手段之一。
　　戰略環評的發展已經有30年歷史。最早在1969年，美國制定的國家環境政策法明確規定:凡是聯邦政府對人類環境質量具有重大影響的每一項建議或者立法報告、規劃、決定和其他重大的聯邦行動，都應當進行環境影響評價。誰提出決策方案，就由誰負責提出環境影響評價報告。20世紀70年代中期，歐美一些國家開始將環境影響評價的應用擴展到政策和規劃的層次。20世紀80年代末，隨著可持續發展戰略的提出，具有宏觀視角的戰略環境影響評價得到世界范圍內的廣泛接受。如荷蘭在1987年建立了法定的戰略環境影響評價制度，要求對土地利用、能源和電力供應、廢棄物管理、飲水供應等進行環境影響評價。1993年，荷蘭環境保護法對環境影響評價制度做了進一步完善。加拿大、新西蘭、丹麥、芬蘭、挪威、德國、奧地利、俄羅斯等國都通過立法要求對政策和規劃進行環評，代表了戰略環評的主要發展潮流。經過長期發展和實踐，人們已經認識到，要克服傳統項目環評的不足，就必須在宏觀決策層次上對政策、規劃、計劃及其可供選擇的多種方案的環境效應進行研究。因此，在進行傳統項目環評的同時，引進戰略環評概念已成為世界各國的共識。
　　我國在2002年通過的《中華人民共和國環境影響評價法》中，第一次以法律文件的形式將規劃納入環境影響評價范圍，規定要對土地開發規劃，區域、海域、流域以及交通、能源等10個專項規劃進行環評。由于政策環評沒有列入環評法中，因此，中國依法開展的戰略環評目前只能稱為規劃環評，它屬于戰略環評的范疇和重要組成部分。對規劃進行環境影響評價，旨在協助政府在決策中充分考慮環境因素，消除和降低因規劃失誤和考慮不周造成的環境影響，從源頭上控制環境問題的產生，為建立環境與發展綜合決策機制提供技術支持，以實現經濟、社會和環境的可持續發展。
　　總體而言，中國規劃環評開展的時間雖然不長，但是已經在各地區和相關領域積極開展，并且取得了一些有益的經驗和教訓。如在社會上引起較大反響的北京六里屯垃圾焚燒發電項目等，在項目推進時及時引入規劃環評，可使問題得到一定程度的解決。

　　閱讀提示
　　水電建設過程中產生的環境問題，特別是生態環境問題、社會環境問題和其他一些環境問題并沒有被人們廣泛認知，以至于被忽略或未引起足夠重視。
　　水能資源被認為是可重復利用的再生資源，水電也被認為是不會產生環境污染的清潔能源，發展水電好處很多，如產生巨大的經濟效益，提供當前經濟社會發展所需的緊缺能源，帶動工農業及相關產業發展，創造就業機會，防御水患，減輕對薪材的依賴等，這些優勢已被廣泛認知，因此水電產業被極度鼓勵發展。但是，水電建設過程中產生的環境問題，特別是生態環境問題、社會環境問題和其他一些環境問題并沒有被人們廣泛認知，以至于被忽略或未引起足夠重視。
　　水電站建設過程中也會帶來一些重大的環境影響問題，其中對生態環境的影響較為突出。主要表現在直接破壞陸生植被，減少陸生動植物物種的生存環境和棲息地，導致陸生動植物個體數量減少，阻礙陸生動物的正常遷徙和基因交流，危及重要物種和生態系統的生存及存在，造成河流生態系統改變和片段化，影響水生生物的正常生存和繁衍，改變水生生物的區系成分，阻隔魚類洄游通道等。水電站的建設除了對生態環境會造成突出影響之外，也同樣會造成其他環境影響問題，如移民安置問題、水資源分配和利用問題、對自然景觀的破壞、引發地震滑坡等地質災害等。
　　近年來，我國已經完成了一些流域特別是干流水電開發的規劃環評工作，如在瀾滄江、怒江、金沙江干流已經開展了流域水電開發的規劃環評，這些環評工作的開展為有效保護流域環境提供了重要參考。但是我們也注意到，水電站規劃和建設中產生了一些環境及相關問題，如關于怒江水電站規劃對原河流生態的影響問題、對民族傳統文化的影響問題引起國內外廣泛關注和爭論；水電建設對環境影響問題所引起的重視，預示著水電站建設并不是如人們所想像的對環境的影響較小，而是同樣會造成重大環境影響。
　　目前，流域水電規劃和建設在認識、管理和技術方面存在著以下問題:
　　當前水電規劃仍然是以水資源的全部有效利用為前提，注重的仍然是水資源的充分利用，忽視了水資源的合理和綜合利用，對于水資源的生態效應和環境效應重視程度仍然不夠。
　　一些地方只重視地方利益和經濟利益，不重視環境保護，不注重經濟社會與環境的協調發展，不考慮長遠利益，對水電建設造成的環境影響問題認識不足或忽視環境問題，以犧牲環境為代價謀求一時的經濟發展。
　　水電建設缺乏整體規劃和科學的需求預測，各自為陣，搶占資源，盲目開發，無序建設，管理部門特別是一些高層管理部門仍然缺乏對水電站建設及其產生環境問題的全面了解和掌握，不能及時有效地指導、協調和監管水電站的規劃與建設。
　　對水電建設的環境監管不力，導致一些不守法的建設單位有機可乘、有空子可鉆，我行我素，不認真執行環境保護的法規和政策，使環境保護措施落不到實處。
　　由于知識、技術水平和其他因素的限制，對流域水電開發及其規劃可能產生的環境影響問題不能進行全面、準確預測，對一些能夠進行預測的環境問題也缺乏解決的能力和有效手段。
　　及時、有效、全面地開展流域水電規劃的環境影響評價及對策研究工作，可把握好流域梯級水電站建設的層次和影響，及時有效地指導和監管水電站建設，協調好局部利益和整體利益、眼前利益和長遠利益的關系，協調好資源開發與環境保護的關系，促進水電資源的合理開發和持續利用。

　　閱讀提示
　　金沙江中游的水電開發規劃必須從流域環境保護和可持續發展的角度充分研究，細致討論，各方反復征詢意見，制定出具有確實可行措施的規劃環評報告。

　　對金沙江中游的水電開發研究工作在建國初期的20世紀50年代已經開始，20世紀90年代提出了“一庫五級”的開發方案；1999年又完成了《金沙江中游河段水電規劃報告》，提出了“一庫八級”的開發方案。2009年1月，環境保護部組織審查通過了建立在此規劃報告基礎上的《金沙江中游河段水電梯級開發環境影響評價及對策研究報告》。但是這里通過的僅僅是一個研究報告，并不是一個流域規劃環評的報告書，因此從法律意義上來說，金沙江中游的水電開發規劃還沒有通過審查。
　　制約或者說阻礙金沙江中游水電規劃環評審查的主要環境因素首先是龍頭水電站即虎跳峽電站的建設問題。虎跳峽電站建設牽涉到土地淹沒、人口搬遷、生態環境影響等問題較多。到目前為止，對于何時何地建設大壩仍然處在討論中，而龍頭水庫的建設與否對于其下游電站建設可能產生的各種經濟、社會和環境影響將是巨大的；其次是金沙江中游的魚類等水生生物的保護問題，梯級電站一旦建設，大壩一旦阻斷河水的正常自由流動，必然改變天然河道的水文情勢，改變河流的自然生態系統，淹沒部分魚類產卵場等特殊生境，對適應急流生活的魚類及水生生物造成不利影響，因此梯級電站的建設必然要從整個流域的角度提出并采取確實可行的魚類保護措施；流域梯級電站的建設也將造成對陸生生物的累積影響，這種影響也需要從流域的角度提出保護的對策和措施；還有就是規劃河段沿途支流水生生態及替代生境保護工作。由于近年來水電開發的熱潮，金沙江中游的多數支流已經被開發，一些專家原先提出的開發干流、保護支流的想法隨之落空，相應的各項魚類保護措施等需要通過流域規劃環評進行統籌考慮和實施。
　　總而言之，金沙江中游的水電開發規劃必須從流域環境保護和可持續發展的角度充分研究，細致討論，各方反復征詢意見，制定出具有確實可行措施的規劃環評報告，在此基礎上流域的水電開發才能在有效保護環境的前提下得以實施。
　　根據我們多年的經驗，流域水電發展規劃的環評工作需要注意以下幾點:
　　流域規劃環評工作需要與各部門緊密配合，特別是規劃涉及部門以及政府的相關部門，需要充分認識工程特性，及時了解和掌握相關的法規和政策，使規劃能夠實現目標統一，并最終達到實現可持續發展的目的。
　　流域規劃環評需要重點關注環境的累積影響，特別是水電建設對生態環境的累積影響是規劃環評的重點，通過流域水電規劃的環評，需要認識疊加和累積的環境影響，提出針對性更強的措施和方法，為保護流域的生物多樣性提供指導。
　　流域規劃環評需要注重對魚類保護的綜合措施。根據分析梯級電站建設的環境影響，從整個流域考慮魚類保護的措施和手段可以降低工程投資，提高魚類保護的效益。而當前對許多魚類生活史等的基礎研究仍然是空白或不足，對于是否應該建立魚類增殖站、建在何處；是否建設過魚設施等的基礎研究工作仍然不足，因此需要及早開展研究工作。
　　通過對規劃河段的整體環評，需要提出本流域的最小生態流量，以保障河道生活、生產及生態用水；雖然有關部門已經提出了《水電水利建設項目河道生態用水、低溫水和過魚設施環境影響評價技術指南(試行)》方案和生態用水的計算方案，但是針對不同區域、不同類型的河道，以及針對不同的保護對象，生態用水仍然是值得深入研究的內容。
　　流域規劃環評應該充分聽取社會各界的意見，為規劃的合理實施提供社會基礎。公眾的全過程參與是決定規劃環評能否成功，并能夠滿足大多數人利益追求的關鍵因素；而全過程參與也是目前國際戰略環評中較為常用的方法。
　　環評單位與規劃部門應當保持溝通，特別是在規劃的早期介入，可以及時發現規劃中可能出現的不利于環境保護的問題，在規劃階段即提出整改措施，可以減少和避免規劃引起的失誤，降低環境損失。
　　與傳統的項目環評相比，戰略環評具有更大的不確定性和復雜性因素，雖然目前戰略環評有許多方法可供參考，但一個完整的戰略環評過程有賴于多種技術和方法的集成和綜合運用。而對實際工作而言，規劃環評所采用的應該是簡單、實用并能夠解決問題的評價技術和方法。 歐曉昆 

　　【作者簡介】
　　作者系云南大學生態學與地植物學研究所教授、博導、所長