國務院參事撰文談西部大開發亟待四大轉變

　　作為統籌區域發展偉大戰略之一的西部大開發，至今已經走過了十年的光輝歷程。取得成績之多，西部變化之大，令世人矚目。 

　　在最近中央和國務院召開的西部大開發工作會議上，胡錦濤總書記和溫家寶總理又分別對西部未來十年的工作提出了“六個堅持”和“五個重點”，西部大開發將前景無限。 

　　筆者認為，確保西部大開發在未來十年能在綜合實力、人民生活水平和生態環境保護方面上一個大臺階，很有必要從西部實際出發，做好四個轉變。 

　　轉變一：政策由一刀切向具體指導轉變 

　　中國是一個擁有960萬平方公里和近14億人口的大國，各個地方的情況有很大不同，特別是近30年的“效率優先”的發展模式，已經使東部和西部、城市與農村拉開了很大距離。在地區差、城鄉差極度嚴重情況下，中央政策的一刀切，往往不利于西部大開發。有人形容一刀切的調控政策，常常是切去了發達地區的尾巴，而切掉了欠發達地區的腦袋，對發達地區不會帶來多大影響，而對欠發達地區則會造成致命的打擊。 

　　例如土地的使用，嚴格管理十分必要，但一刀切的作法不利于西部等欠發達地區發展。東部地區發展時，一個鎮長就可以決策幾百畝地的使用權，直至前幾年，東部一些地方土地的賣出中，還實行著“零”地價。東部一些省份因為行動超前，往往一省就有幾百個開發區，一市擁有幾十個開發區，城市道路寬闊，綠化面積很大。開發商囤積土地的情況也多在先發展地區。西部地區由于受地域局限，行動過于遲緩，而且開發商進入較晚，需要大發展時，土地已經嚴管。因此一刀切的土地管理政策，給欠發達地區的招商引資、城市建設都帶來了較大困難。 

　　又如工商注冊政策，在改革開放初期，東部和大城市發展時，很多公司的成立是不需要注冊資金和經營場地的，正是這種寬松政策，給東部很多公司的成長帶來了先機，創造了條件。但是現在一刀切的注冊政策，和對公司注冊的資金要求、場地要求，明顯地限制了中西部的發展。世界上萬人擁有企業數為45-55個，而中國僅為9個，外國大學畢業生創業人數比例高達10%以上，但我國僅有1%多一點。所有這些都與注冊環境不夠寬松和缺乏資金支持直接相關。 

　　除去土地政策和工商注冊政策外，國家的稅收政策、銀行機構設置政策、國債使用政策、資源開發政策、人才流動政策等都需要按照西部實際從一刀切向具體指導轉變。 

　　轉變二：資金使用由“釣魚”方式向補助轉變 

　　我國的很多財政撥款和國債資金的投放，基本是沿用“釣魚”的方式發放的，即在投放財政和國債資金時，大多要地方配套資金。由于富裕地方可供配套的資金較多，所以用起國家財政撥款或國債資金相對容易得多，而對于欠發達地區的西部來講，由于吃飯財政、經費困難，很難拿出配套資金，所以面對國家“釣魚”的財政撥款或國債資金，只能是望“錢”興嘆、無能為力。 

　　例如農村道路的修筑，一直沿用全國一刀切的匹配政策，東部發達地區因為地方財政寬松，配套資金多，所以可以借手中的錢“反釣”國家的財政撥款和國債資金，不僅能以把行政村之間的路修得很好，而且可以把自然村之間和村內的道路全部硬化起來。不少地方還可以借助這種“釣魚”機遇，把農田的道路也給硬化了。但在欠發達地區，因為配套不起資金，至今一些行政村的路沒能硬化和暢通，晴日里塵土飛揚，下雨天泥濘不堪，不僅無法發展農業產業，也無法使農民的生活得到改善。 

　　兩年前，筆者在四川某地調研時，那里的農村道路是按“四個一點”的集資辦法修建的：國家拿一點，富人捐一點，農民自籌一點，修路工程隊墊一點，其中，農民自籌份額較大。由于農民拿不起錢，在工程隊老板先墊資的情況下，路修好后，錢還不上。曾因此出現了工程隊破產，老板心存不服，用車輛和石塊把路堵塞，不僅影響了正常交通，而且影響了農村的和諧與穩定。 

　　總的看來，財政撥款與國債資金使用中的“釣魚”模式，只能有利于富裕地方的發展，導致富的地方越來越富，窮的地方越來越窮。為了確保西部開發取得實效，國家支持西部建設的財政撥款和國債資金，應改變匹配政策，從實際出發，促釣魚方式向補助方式轉變。 

　　轉變三：由重城鎮化向重城市化轉變 

　　西部發展緩慢的重要原因之一是大城市缺乏和城市化率過低。經濟的發展是靠城市帶動的，城市是經濟要素的重要載體，也是經濟的輻射源，為了促進西部實力上臺階和人民生活大改善，就一定要重視大城市的建設和發展。 

　　西部12省區，除新疆、內蒙、寧夏三個自治區城市化率超過30%外，其余9省區的城市化率均低于30%，云南、貴州、西藏、廣西的城市化率還不足20%。我國城鄉差距在上世紀80年代為1.8:1，上世紀90年代為2.5:1，2009年達到3.34:1。在如此大的城鄉差距下，農村人口越多，城市化率越低的省區，就必然是最為貧窮的省區。作為西部要改變這種局面，就一定要促進城市的發展，只有城市發展了，農民才能分流，農民才能減少，實力才能增強，人民生活才能更好改善。 

　　在城市化發展方面，必須看到只發展小城鎮是不夠的。在經濟高度發達地區，發展小城鎮是十分必要的，在那里創造非農產業的可能性也是較大的。而作為欠發達的西部，城市化的首要使命，不是小城鎮，而應是發展大城市。資本在大城市，技術在大城市，市場也在大城市，特別是要發展第三產業，創造就業崗位，沒有大城市的形成和對人口的聚集，那將是不可能的。 

　　我們現在很多大城市無限擴張占地面積，而人口進入的門檻卻越修越高。中國城市化的推進，不能把農民工和新畢業的大學生都推到小城鎮去，而應該認真地調整城市化方針。不少農民工已經進城30年了，在北京等城市連戶籍都解決不了。西部大開發，要分流和減少農民，既需要在本地區降低城市的門檻，更需要接納和依靠西部勞動力的東部城市能以淡化城市戶籍，解禁大城市對外來人口的落戶與留住。 

　　轉變四：支持企業進農村向支持農民辦公司轉變 

　　為了促進農村經濟發展，很長時間以來，我們都在大力支持外來企業走進農村，我們的很多政策和扶植龍頭企業的資金也多用于外來企業。但實踐證明，靠外來企業進農村開拓市場的做法，農民是難以致富的。 

　　一般而言，農產品加工、銷售和運輸產生的效益高達農產品本身價值的3-10倍。有些國家是不允許非農企業進入農村的，主張把加工、運輸、銷售的利潤留給農民。我國在推進農業產業化過程中，引進城市或外國企業進農村，所謂的公司+農戶，但并沒有建立起公司與農戶的利益聯動機制。 

　　為了使西部人民的生活上一個大臺階，我們要大力推進農民入股的公司制農業合作組織的建設和發展。國家應以財政轉移支付和國債資金大力扶植農民入股的公司制合作組織及其所屬企業，并要高度重視為農村培養這方面的帶頭人和經營管理人才。只要各方面都重視起來，西部農村就一定會有一個大變化、大改觀，西部農民的生活水平就一定會有大改善。