中國立法保護海島生態

　　在6月22日舉行的十一屆全國人大常委會第九次會議上，海島保護法草案因其首次“亮相”中國最高國家權力機關而格外引人注目。

　　全國人大環境與資源保護委員會主任委員汪光燾在向會議作海島保護法草案說明時指出，2003年11月，全國人大環資委組成了海島保護法起草領導小組，廣泛開展國內外海島立法調研，多次召開研討會和座談會，并征求了國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市政府意見，多次修改草案。

　　三大問題催生海島保護立法

　　中國是海洋大國，在中國300萬平方公里的海域中，有6900個面積為500平方米以上的海島，小于500平方米的海島有上萬個。

　　汪光燾指出，改革開放以來，特別是實施國家海洋開發戰略以來，隨著經濟的快速發展和自然資源的短缺，海島資源的重要性日益顯現，海島開發利用活動越來越多。與此同時，在海島開發、建設、保護和管理中還存在諸如海島生態破壞嚴重、海島數量急劇減少、無居民海島被違法占用等三大問題。

　　僅以海島數量減少為例。近年來，一些地方炸島炸礁、填海連島等嚴重破壞的事件時有發生，致使海島數量不斷減少。據初步調查統計，與上世紀90年代相比，遼寧省海島消失了48個，減少數量占原海島總數的18%；河北省海島消失了60個，減少了46%；福建省海島消失了83個，減少了6%；海南省海島消失了51個，減少了22%。甚至部分領海基點海島因侵蝕等原因也面臨滅失的危險。

　　汪光燾指出，上述問題的存在，嚴重損害了中國海島生態，威脅著海島地區經濟社會的可持續發展，迫切需要通過立法予以解決。他同時表示，盡快制定海島保護法不僅十分必要，也是切實可行的。

　　三大立法亮點凸顯海島生態保護

　　首次提請審議的海島保護法草案除了明確其立法宗旨：“保護海島生態系統，合理開發利用自然資源，維護海島及其周邊海域生態平衡，促進經濟社會可持續發展”，同時根據現實需要，確定了“國家對海島實行科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用”的海島保護原則”，并對海島生態保護和無居民海島使用作出了系統規范外，其立法亮點主要集中于草案所建立的海島保護規劃、海島生態保護和特殊用途海島管理等3個方面。

　　草案專設“海島保護規劃”一章，建立了由全國海島保護規劃、沿海省、區、市海島保護規劃、沿海城市、鎮人民政府所在地海島保護規劃、沿海縣域海島保護規劃、可利用無居民海島保護和利用規劃等構成的海島保護規劃體系，并對規劃的原則、內容、審批、修改、公布與效力等作了規定。

　　為了加強海島生態保護、防止海島生態遭到破壞，草案專設“海島生態保護”一章，設3節分別作出海島生態保護的一般規定、有居民海島生態保護規定、無居民海島生態保護規定。其內容主要包括防止海島生態破壞，嚴格限制海島建筑物和設施建設，嚴格限制填海連島工程，嚴格限制在海島采石、挖沙和砍伐，嚴格保護海島沙灘、珊瑚和珊瑚礁，嚴格保護海島歷史、人文遺跡和物種，嚴格保護海島植被、淡水資源等，明確無居民海島的利用必須在規劃確定可以利用的前提下有償使用，避免破壞和浪費等。

　　此外，由于領海基點所在海島、海洋自然保護區內的海島、科學研究用途的海島以及其他一些特殊用途海島的生態保護，對于生態安全及科學研究具有重要的意義，因此草案在“特殊用途海島管理”一章中建立了多項特殊保護制度，以期對這些海島實施比普通海島更為嚴格的生態保護。

　　確立無居民海島有償使用制度

　　近年來，在山東、浙江等地，一些單位和個人將無居民海島視為無主地，隨意占用、使用、買賣和出讓無居民海島。開發利用秩序混亂，不僅造成海島生態破壞嚴重，也造成國有資源資產的流失。

　　草案建立無居民海島有償使用制度，以期規范海島開發利用，有效遏制目前的開發混亂局面，更好地保護和合理使用無居民海島。草案規定：“除國防、公務、教學、防災減災、非經營性公用基礎設施建設、基礎測繪、氣象觀測等非經營性公益事業用島外，經依法批準利用無居民海島的，應當繳納無居民海島使用金。”

　　根據草案，中國對有居民海島和無居民海島實施不同的管理制度。對于無居民海島管理，草案明確由國家海洋行政主管部門對無居民海島保護與利用實施管理，沿海省、自治區、直轄市政府和國家海洋行政主管部門的派出機構負責無居民海島保護和利用，沿海縣級地方政府對可利用無居民海島保護和利用規劃實施監督管理。

　　草案規定開發建設不應超出島嶼本身的環境容量，對海島污染物排放實行總量控制制度。對于改變海岸線、填海連島等嚴重影響海洋生態行為，草案設置了嚴格的審批程序，并強化了國土資源、環境保護、建設海洋等行政管理部門的責任。