濕地保護立法 艱難破冰會有時

　　立法滯后濕地保護管理之痛

　　調節氣候、保護物種、凈污除垢、蓄水防洪……濕地獨特的生態功能及其重要性似乎無需再提及。濕地之于地球，猶如人之腎臟之于人的生命健康。

　　據國家濕地辦提供的情況，目前我國濕地面臨四大威脅：濕地遭受開墾、開發等活動的大面積蠶食，面積在減少、萎縮；濕地環境污染、質量惡化、功能減退；濕地生物多樣性降低；泥沙淤積、水土流失對濕地形成壓力，導致濕地面積減少。

　　如果說上述種種威脅使濕地遭受明顯的“創痛”，實際上濕地還有另一種“隱痛”———那就是保護管理上的立法滯后、相關法律制度明顯缺位。

　　有專家表示，如果你認識到濕地是一個綜合的生態系統，而非由水、土地、動植物等生物構成的簡單組合，你就會理解、認同就濕地保護專門立法的必要性和緊迫性。因為雖然已有的法律法規如土地法、水法、野生動物保護法等，對濕地構成要素的土地、水、野生動植物等單項資源的保護利用有所規制，但相關法律規定沒有對濕地的整體性考慮?！拔覈€沒有哪部法律對‘濕地’作出明確定義，更沒有專門的濕地保護內容?！?/p>

　　濕地辦調查規劃處處長鮑達明告訴記者，由于立法滯后，許多應該建立的濕地保護管理制度建立不起來。比如，濕地占補平衡制度、生態補償制度、補水制度、分級管理制度、用途審批制度、濕地恢復制度、環境影響評價制度、調查監測制度以及國家濕地保護規劃制度等等?！斑@些都是非常重要的制度。我國耕地有占補平衡制度，森林有生態補償制度。但濕地就建立不起來?！?/p>

　　在一些干旱、半干旱地區，由于沒有保證生態用水制度，工農業生產擠占生態用水，缺水導致濕地面積萎縮。由于濕地概念不清，保護對象的類型、范圍、邊界不明確，有些地方即使想保護濕地也不知道其“四至”定在哪里。反過來，擠占、破壞了濕地也不知道。

　　資源調查監測是對其實施良好保護管理的基礎。我國森林法規定每5年搞一次森林資源調查監測，野生動物保護法規定每10年一個調查周期，但濕地調查監測多長時間開展一次、如何開展等都無法律規定，致使現在調查監測活動，沒有一個常規性制度保障，處于“一事一議”、“朝不保夕”狀態。

　　何為濕地立法爭議的焦點

　　濕地保護立法難，首先難在濕地的法律概念如何定。

　　鮑達明說：“什么叫濕地，這件事情就很復雜，討論了很長時間?！卑凑铡稘竦毓s》的定義范圍非常寬泛，包括了所有的江河湖泊、濱海和沼澤，以及人工濕地中的稻田、水庫，泥潭等?！叭绻眠@個范圍來做濕地的立法定義，立法是進行不下去的。這也不適合我們的保護目的。我們是想通過立法，把最重要的、最脆弱的濕地盡快保護起來?！痹邗U達明看來，基于目前的國情，濕地概念上就要有一個妥協。

　　這種妥協在地方立法中也體現出來。從目前已完成濕地立法的8個省來看，對濕地定義都根據其本省省情、保護管理重點做了修改。

　　實際上，我國濕地法律地位不明確、立法滯后，與對濕地的認識有關。這種認識不斷深化是全球性的。1971年通過的全球性政府間公約———《濕地公約》，主要針對的是水禽保護。經過38年的發展演變，它已由對物種保護發展為對整個濕地生態系統的保護。

　　有專家直言，濕地立法相當于在已有的單項要素法律規制前再加一道坎兒，這對一些單要素資源管理部門可能并非情愿之事。濕地概念成爭議“焦點”，折射的實際也是部門之間的協調難。有的部門或許認為，濕地的定義怎么定都行，但不把我管的東西叫濕地就行。如果都這樣，那濕地的概念還會存在嗎？

　　多部門協作濕地保護必由之路

　　濕地保護立法，另一個難點正是部門之間的協調。

　　據了解，2007年國家林業局牽頭成立中國履行濕地公約國家委員會。這是個由十幾個部門參加的非實體松散機構。到目前為止，在多部門管理濕地中，還沒有真正形成合力。

　　有專家指出，由于現行立法中缺少各資源環境管理部門在濕地生態系統保護管理中的職責分工及協作、監督關系的具體規定，不同部門常常從不同管理角度出發對同一濕地區域進行不同目標的管理，且在行使各自管轄權時，缺少相互協作機制，條塊割據嚴重，難免會有各自為政、管理沖突、有利則互爭管轄、無利則相互推諉等情況發生。

　　鮑達明表示，從濕地的自然屬性和管理屬性來講，無論國際國內，其保護管理都必須要走多部門協作之路。美國參與濕地保護管理的部門有22個，比中國還多。一項工作牽涉多個部門，就需要有一個良好的多部門協作機制。而要想使相互協作、相互監督具有可操作性，就必須通過法律形式，明確規定各行政管理部門在濕地生態系統保護中各自承擔的行政職責，以及相互協作、相互監督的義務和權力，而不僅僅是從單一資源管理角度行使部門職能。

　　“如果濕地保護的相關部門之間形不成合力，不在一個統一的目標下對濕地生態系統進行保護，即使單項資源的執法做得很好，但最終還是達不到對濕地生態系統綜合功能保護的目的?！薄拔覀兙褪窍胪ㄟ^立法，形成一個高效的保護濕地的機制。大家形成合力，共同保護好濕地?！滨U達明說。

　　采訪中記者發現，盡管困難不小，但濕地辦仍然“不乏信心”：“在我國不光是濕地立法這一件事難。別的事協調也很難。好在國務院各部門對此事還很支持。相信他們會依其法定職能很負責地來給我們提意見建議?！睉撓嘈牛瑵竦乇Ｗo國家立法“破冰”之時為期不再遙遠。

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　　我國濕地類型及面積

　　據2003年國家林業局完成的首次濕地調查分類，我國濕地主要分為沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地和人工濕地5大類型，幾乎覆蓋了《濕地公約》濕地分類的所有類型。根據調查，我國濕地總面積為3848萬公頃，其中有沼澤濕地1370萬公頃、湖泊濕地835萬公頃、河流濕地821萬公頃、濱海濕地594萬公頃以及人工庫塘228萬公頃。

　　我國對濕地的主要保護方式

　　目前我國自然濕地保護基本采用自然保護區方式、濕地公園方式、濕地自然保護小區、重要濕地名錄方式(用國際重要濕地、國家重要濕地的方式來明確其地位，予以保護)。此外，森林公園、風景名勝區、水源保護地、水利風景區、海岸公園等，也在一定程度上也起到了保護濕地的作用。

　　我國濕地保護基本情況

　　建立濕地自然保護區是我國保護濕地的最有力措施。2008年年底，全國濕地類型自然保護區數量已增至553個，總面積達到4780萬公頃，約1790萬公頃、49%的自然濕地在保護區中得到了有效保護。我國政府指定了36處國際重要濕地，總面積380萬公頃。2000年《中國濕地保護行動計劃》將173塊濕地列入國家重要濕地名錄。國家林業局批準試點的國家濕地公園已達38處，已建或備建的各種類型濕地公園已至少140多處，總面積超過81萬公頃。