仇保興副部長在建設部第一批城市規劃督察員培訓暨派遣會議上的講話

同志們：
 
　　今天我們在這里召開會議，正式下派我部第一批城市規劃督察員，這個會議既是培訓會也是動員會。在此，我講幾點意見。

　　第一，建立規劃督察員制度的緊迫性。

　　我國正處在城鎮化快速發展的時期，每年大概有1300萬到1500萬的人口從農村轉移到城市，城鎮化進程目前剛進入高潮階段，完成這個過程預計需要30到40年的時間。這幾十年是我國城鄉建設力度最大的時期，每年新建建筑量是20億平方米，幾乎比世界上發達國家的建筑量總和還多。世界最大的起重機公司總經理曾對我說，全球每年需求的起重機是16000臺，中國就用了10000臺?？梢?，世界的建筑市場有一半在中國。同時，這幾十年也將是我國消耗資源、能源量最大的時期。我國用了世界上42%的水泥，而水泥的原料又來自于開山取石，這就意味著今后幾十年是我國城鄉地理風貌和生態環境格局變化最大的幾十年。這幾十年如果把不該挖的山挖掉了，把資源破壞掉了，我們就將愧對下一代、愧對我們的民族，甚至愧對世界的可持續發展。因為我們有許多遺產和生態物種資源不僅是中國所有，而且是全球唯一的，被譽為“人類的共同財富”。

　　大家都知道，2004年聯合國教科文組織在蘇州召開了第28屆世界遺產委員會，在這個大會上要完成中央交給的兩項任務。第一項，就是高句麗項目申報世界文化遺產。第二項就是修改教科文組織形成的凱恩斯決議中“一個國家一年只能申報一項世界遺產”的限定。這個決議是幾年前在澳大利亞的凱恩斯市簽定的，由于遺產大國和小國都贊成凱恩斯決議，改動的難度很大。我們認為這個決議對發達國家適用，但對中國不適用。中國現在正處在一個快速城鎮化的階段，在這樣一個特殊時期，中國申請更多的世界遺產，是為了更好地保護這些遺產，主動讓國際社會來監督我國的遺產和生態保護。如果限制中國申報遺產，結果很有可能就是人類社會所共有的、獨一無二的世界遺產由于沒有受到國際社會的監督和保護，逐漸變成水泥，變成建材，最終失去其保護價值。最后，成員國代表認同了我們的觀點，全體支持我國的建議，使得我們順利修改了凱恩斯決議。這項任務的核心意義是什么？就是要認識到在我國城鎮化的高速發展期，保護不可再生資源的緊迫性。

　　由此可見，我們的城鄉規劃督察員制度是應運而生的。所謂“時勢造英雄”，在座的各位城鄉規劃督察員就是時勢所造的英雄，而且是生而逢時，因為在城鎮化發展的這個階段，英雄恰好有用武之地。你們的歷史使命就是保護那些不可再生，但保護后可以綿延不斷永續利用，而且還能不斷增值的寶貴資源。還要從“節水、節地、節能、節材、節約礦產資源”方面入手，從建立資源節約型、環境友好型社會的角度對城鄉規劃進行監督。這也就是時代的需求和建立這項規劃制度的緊迫性。

　　第二，建立規劃督察員制度的合理性。

　　一是必須建立越級檢查的監督機制。任何一項合理、有效率的行政管理制度必須堅持兩項原則，一是傳達布置任務必須是從上到下，不能越級進行；二是檢查落實任務的完成情況，必須越級進行。這是200多年來管理學上的一個經典理論。檢查工作必須越級，越級檢查才能發現中間層次是不是貫徹執行了中央政府的指令，貫徹程度如何。我國16年前制定的《城市規劃法》在城鎮化快速發展的進程中沒有做過任何修改。而上世紀初同樣處于快速城鎮化進程的英國每4、5年就要修改一次規劃法。我們現在為什么要修改《城市規劃法》？其中一個重要的原因就在于它缺少一個重要的環節，就是沒有一種越級的監督機制。所以在實踐中，往往某個城市總體規劃的設計是合理的，或某個風景名勝區的規劃是科學的，但執行情況卻不盡理想，甚至南轅北轍，完全背離了規劃的要求。規劃實際上是在對環境進行了充分評估后，規定了一定時期該地域的用地布局、交通布局以及其他空間布局和發展政策，其本身就是一種成熟的環評。比如說，在國務院批準的城市總體規劃中，工業區所處的位置是下風下水，但如果地方政府把工業區移到上游，也不會得到任何行政處罰，甚至遲遲不能被發現。因為原《城市規劃法》沒有交給我們規劃行政主管部門相應的權力去貫徹落實、檢查、監督和糾正規劃的錯誤實施。第一部《城市規劃法》實際上是把所有任務都交給了地方政府，中央政府只有總體規劃的審批權，把督察權丟掉了，這說明法律制度還不成熟。這種情況我們在4、5年前就發現了，并且認為必須糾正，正著手思考如何建立城鄉規劃督察員制度。其實，城鄉規劃督察員制度在英國、法國、意大利、德國、西班牙等國家都早已經有了。英國雖然已經到了城鎮化過程即將結束的時期，也還保留有300多名規劃督察員。而法國的這方面人員更多，中央政府派出國家規劃師和國家建筑師到幾個大省去，建立監督員辦公室，就地對城鄉規劃進行監督檢查。因此，可以說，城鄉規劃督察員制度是人類在克服城市化過程中的弊端所取得的共同智慧，是經過無數次失敗和成功的經驗總結出來的。任何一個處于城市化高潮期的大國，中央政府必須派遣規劃監督員，對那些不可再生的資源進行就地督察，并監督地方政府按照既定的總體規劃不折不扣地加以落實。

　　二是監督檢查必須從事后轉移到事前和事中來。無論是自然遺產也好，文化遺產也好，都具有不可再生性。自然界的山川、河流、湖泊等獨特的景觀和具有科學研究價值的地理結構被破壞了就不可能再恢復。歷史文化建筑拆了后再重建就成為了“假古董”，名人故居拆了再重建起來也必然失去真實性。所以，文化遺產保護的原真性很重要，保護的對象及周圍的環境必須是一個整體。例如，遵義會議舊址原來是處在許多居民住宅的包圍之中，但當地政府把舊址周圍的房屋都拆掉了，使得該舊址像紀念碑一樣突出出來，再配以燈光和綠地，這不僅破壞了環境，還破壞了整個歷史故事的特定情節，使得歷史性建筑失去了原真性、整體性，而這種原真性、整體性一旦消失就無法再恢復了。因此，保護不可再生資源，必須要有科學的態度和嚴格的程序，對不可再生資源的督察必須在事前、事中，不能在事后，這是一個很重要的原則。建立城鄉規劃督察員制度就是為了防止地方政府在中央政府不知道的情況下對不該破壞的空間格局和自然、文化遺產進行破壞。因為這樣的事件在全國各地經常發生，幾乎每天都有報道，這需要我們以制度建設和高度負責的精神加以克服。

　　三是規劃督察員制度是一種管理資源整合的有效手段。城鄉規劃督察員制度不是孤立的，我們必須通過這項制度團結、協調各方面的管理力量來保護不可再生資源。國外在建立此項制度時，賦予了城鄉規劃督察員很大權力，如可以就地聽取群眾意見、就地召開和主持聽證會等。如果他們的意見和當地政府不一致，可以把兩種意見都報告上級政府，由上級政府的主管部門做出裁決。我們的規劃督察員也應在這方面做出努力，就地組織一個保護不可再生資源的統一戰線，協調思想認識，謀求各方面力量最大程度的認同。尤為重要的是，規劃督察員應該融入當地的規劃委員會，參與規劃效能監察和規劃公開等方面的工作，最大限度地整合各類管理資源，實行有效督察。 

　　第三，建立規劃督察員制度的合法性。

　　我們許多同志擔心城鄉規劃督察員師出無名。實際上，這項制度已經得到廣泛認可，上至總書記和國務院總理的講話，非常明確，要建立城鄉規劃督察員制度，再到分管建設的副總理的講話，以及國務院正式文件，都已經明確要建立這項制度。法律的制定往往是滯后于實踐的，立法要遵循固定的程序，通常是先有政策，再上升成為條例，然后再修改成為法律。2002年，九部委文件《關于貫徹落實<國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知>的通知》中明確了要建立城鄉規劃督察員制度，2006年，在國務院辦公廳的12號文件中也有明確的要求。所以, 城鄉規劃督察員制度從合法性上來講是不容置疑的。在國務院已經正式批準的《風景名勝區條例》中，第35條明確規定國務院建設主管部門應該對國家級風景名勝區的規劃實施情況、資源保護狀況進行監督檢查和評估，對發現的問題應該及時糾正和處理。第47條明確規定，“違反本條例規定，國務院建設主管部門、縣級以上地方政府及其主管部門，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。一、違反風景名勝區規劃，在風景名勝區設立各類開發區的；二、風景名勝區自設立之日起，未在兩年內編制完成風景名勝區總體規劃的；三、委托不具有相應資質等級的單位編制風景名勝區規劃的；四、風景名勝區規劃批準前，批準在風景名勝區內進行建設活動的；五、擅自修改風景名勝區規劃的；六、不依法履行監督管理職責的其他行為”。該條例共有52條，是對原來暫行條例的全面修改，已經明確了責任，現在就需要建立規劃督察員制度來貫徹落實。

　　第四，建立規劃督察員制度的可操作性。

　　國務院法制辦和我部開展《城鄉規劃法》修訂工作已經6年了，現在國務院領導已經畫圈批準，《城市規劃法》改成《城鄉規劃法》，我們除了要監督城市總體規劃外，還要監管城鎮體系規劃、建制鎮規劃和風景名勝區規劃，這四類規劃都必須通過規劃督察員進行監管。尤其是風景名勝區規劃和城鎮體系規劃，城鎮體系規劃是在區域范圍內實現基礎設施共建、生態環境共保、資源共享和支柱產業共樹，體現了區域發展的整體協調性，是一種最成熟的區域規劃。大城市附近就有衛星鎮，有些城市（如杭州）就是風景名勝區和城市合在一起，因此，以前把鎮和城市規劃分開、把風景名勝區規劃與城市規劃分開、將城鎮體系規劃游離在城市規劃體系之外，是不切實際的。美國著名規劃專家劉易斯•芒福德就曾經說過這么一句名言：任何合理的城市規劃必然是區域規劃。尤其是正處在快速城鎮化過程的中國。從城鄉規劃督察員制度的可操作性來說，3年多前我們在四川、貴州作了試點，獲得了很大成功。四川省的常務副省長蔣巨峰到處宣傳城鄉規劃督察員制度是一個成本最低的、見效最大的制度。他不僅在四川省內反復講，碰到其他省長也講。他認為，“首先，從機構人員角度上講，派出去的人員不多，每一個城市僅一名規劃督察員，其中有一部分還可以是老同志的返聘；第二，建立初期可以是事業編，參照公務員的待遇，在編制上地方可以調配；第三，實際效果最好。因為規劃督察員的目的性最明確，國外也已經有上百年的歷史，成效非常好。第四，省政府可以通過這項制度及時了解各地項目的建設情況”。當把權力下放給地方政府時，不進行越級的監督檢查工作，那就是沒有效率的規劃行政管理系統。我們以前曾經在這方面犯過眾多的錯誤，但現在已經醒悟過來了。所以，從旁觀者的角度來看，這個系統也是最有效的。實際上我們也可以看出，這么幾十個人派下去后，把大量信息反映上來，每年糾正了上百個甚至幾百個即將發生的錯誤的建設、開發行為，并及時進行規劃調整，這是一種無可估量的成果。而且很有意思的是，他說退休的老同志特別好，不僅經驗豐富、人脈關系多，而且沒顧慮、膽子大、敢說話，能明確履行職責。當規劃督察員作為后備干部時，工作起來反倒縮手縮腳，這說明還有一些正面激勵的問題尚未解決。

　　建設部在這兩年多來，建立了對歷史文化名城、風景名勝區和一般城市資源保護情況的“3S”系統，一是GPS系統，全球定位系統，就是對哪一個項目的哪一個環節在哪一個地點作出地理標識；二是GRS系統，地理信息系統，就是把各種各樣的信息匯集起來，通過網絡、軟件、計算機等技術進行具體的分析；三是RS系統，就是遙感系統，目前我部采用的技術分辨率可達到0.6米。這樣我們利用這些新技術，每年遙感檢查一次，連續幾年后，就能對全國的歷史文化名城、風景名勝區和一般城市建立原始資料。一旦風景名勝區中那些不該建的項目在禁建區開建了，通過3S系統查獲定位后，就可以立刻發送給當地的建設主管部門，責成建設主管部門查證原因后再報告。目前，3S系統已經陸續開始運行，規劃督察員的工作要和3S系統對接，以建立立體式互補的監管系統。3S系統將建立專門的網站，屆時督察員可以通過密碼登陸進入圖庫。所以在可操作性上，我們利用了最新的技術，但是這項技術的建立和全面應用可能還需要一個過程。

　　西方規劃界有句名言，就是規劃師可隨時“向權威闡述真理”。當權威因無法判斷某項決定、公共政策、制度所產生的效果，或因而做出錯誤決策時，規劃師可以從專業知識的角度來為權威提供信息、案例，幫助糾正錯誤。規劃督察員制度的實施，從地方政府角度講，是不花錢找了個顧問；從上級政府的角度講，是寓監督于服務之中。規劃督察員在政府的決策過程中可以提供建議和真理。這項制度的切合點就是寓監督于服務之中。規劃督察員派下去后就立即承擔著職責，無論是已頒布的《風景名勝區條例》還是將來的《城鄉規劃法》、國務院文件，都規定一旦出現了破壞資源的錯誤行為就要追究法律責任，以在最大程度上保護資源。在這一點上，中央政府、地方政府和人民群眾的長遠利益是完全一致的。城鄉規劃督察員制度的建立不僅有利于督促各級領導干部堅持走資源節約型、環境友好型道路，而且有利于地方政府避免決策的錯誤，也有利于書記、市長將來的政治前途。

　　總之，這項制度從緊迫性、合理性、合法性、可操作性四個方面來講，都是成熟的。

　　我們召集大家開會，一是向全國宣布，我們要逐步在全國范圍內建立這項制度；二是要對首批城市規劃督察員進行集中培訓；三是要盡快建立與快速城鎮化和建立資源節約型、環境友好型社會相匹配的、符合城鎮行政管理科學原則的規劃督察員制度，同時要貫徹落實。希望同志們肩負起歷史所賦予的光榮任務，切實履行職責，10年、20年之后，我們的子孫后代肯定會評價，上一代雖然做了一些愚蠢的事情，但這項制度是好的，保護了很多不可再生的資源，到那時，我們這些人的心里也就會非常坦蕩。謝謝大家！