楊朝霞：“水十條”勾勒水生態文明建設路線圖

　　近日，備受矚目的《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）正式出臺。這份計劃起始于2013年4月，先后經歷了準備、編制、征求意見和報批4個階段，總計6次征求中共中央及國務院34個部門和單位意見，兩次征求各省（區、市）人民政府意見，3次組織專題調研，前后歷時近兩年，30易其稿。這是繼《大氣污染防治行動計劃》之后，我國污染防治領域又一項重大的綱領性文件，為當前和今后較長一段時期內水生態文明建設勾勒了一幅清晰明了的路線圖，必將對我國推進整個生態文明建設和美麗中國建設，乃至經濟社會發展方式和生活方式的轉變產生重要而深遠的影響，意義重大。

　　突出了用水文明的價值取向

　　習近平總書記指出“生態興則文明興，生態衰則文明衰”。在人類文明的歷史長河中，古中國、古巴比倫、古埃及、古印度等古文明無一不發源于水源豐沛、森林茂密、生態良好的地區。古巴比倫、古埃及和古印度文明后來均因生態環境遭到毀壞而導致了文明的衰落或中心的轉移，其輝煌與燦爛化為了漫天黃沙，被湮沒在歷史的滾滾洪流之中。

　　生態文明建設，第一要義是文明。文明是一個與野蠻相對的范疇，是指人類在認識和改造世界的社會實踐中所獲得的所有積極成果，代表了人類社會整體的進步和開化狀態。推進水生態文明建設，就是要為準確地認識水、公平地分配水、科學地利用水、有效地保護水而進行不懈的探索和奮斗。

　　“水十條”從控制污染物排放、推動經濟結構轉型升級、節約保護水資源、強化科技支撐、發揮市場機制作用、嚴格環境執法監管、加強水環境管理、保障水生態環境安全、明確和落實各方責任、強化公眾參與和社會監督共十個方面提出了共35款76項、238條具體措施，對文明用水和全面護水等方面作出了高瞻遠矚和條分縷析的規定，代表了我國水生態文明建設領域的最新和最高成就。

　　堅持了以人為本的根本立場

　　生態文明建設的根本立場是以人為本。推進生態文明建設并不是要以環境本身為終極目標，堅持“生態中心主義”甚至極端“環保主義”杜絕一切利益平衡搞環境至上，而是以保障公民環境權益、維護環境正義和增強可持續發展能力為核心目標，以不斷滿足人們對自然的各種直接和間接的正當利益需求為宗旨。

　　對此，“水十條”指出，“水環境保護事關人民群眾切身利益，事關全面建成小康社會，事關實現中華民族偉大復興中國夢”，要以改善水環境質量為核心，貫徹“安全、清潔、健康”方針，保障飲用水水源安全，嚴格落實賠償制度，穩妥處置突發水環境污染事件等等，堅持了以人為本的人文主義立場。不過，十分遺憾的是，“水十條”并沒有明確指出公民享有清潔水權、取水權等水環境權益，也未對關于水環境保護的知情權、參與權、監督權和救濟權作出較為全面的規定，可謂美中不足。

　　首提生態流量明確三大核心任務

　　生態文明建設的核心任務有三：一是環境良好，即確保環境質量良好，為人類社會提供適宜的人居環境支持；二是資源永續，　　即確保自然資源的可持續利用，為經濟社會發展提供永續的物質支持；三是生態健康，即維護生態平衡，確保生態系統機體健康，持續發揮生態調節的正常功能。

　　根據水功能的不同，“水十條”首次將水劃分為水環境、水資源和水生態，并提出了相應的保護對策。這一類型化的思想具有劃時代的意義，可以說是“水十條”最大的亮點。譬如，對于水環境而言，“水十條”提出要強化環境質量目標管理，深化污染物排放總量控制，嚴格環境風險控制，全面推行排污許可；對于水資源而言，提出要控制用水總量，提高用水效率，科學保護水資源；對于水生態而言，提出要保護水和濕地生態系統，加強河湖水生態和海洋生態保護等。須特別肯定的是，“水十條”首次提出了生態流量這一概念，指出要將生態流量（水位）作為流域水量調度的重要參考，加強江河湖庫水量調度管理，維持河湖基本生態用水需求，重點保障枯水期生態基流，這對于扭轉我國“重污染防治和資源保護，輕生態保育”的不均衡局面具有重大意義。

　　科學治污強調調整產業結構

　　生態文明建設的本質要求是科學發展。建設生態文明，并不是要否定發展，要求我們放棄工業文明和生活富裕，乃至回歸原始落后的生產生活方式，而是仍然堅持發展是第一要務，只是要求經濟社會發展的結構、布局、規模、方式和速度應當與資源稟賦、環境容量和生態狀況相適應，科學地實現發展。因為，只有發展才能真正實現人類自由的增長。

　　為促進科學發展，“水十條”強調要調整產業結構，依法淘汰落后產能，施行區域限批；以水資源、水環境承載能力為基礎，嚴格產業的環境準入；以水定城、以水定地、以水定人和以水定產，合理確定發展布局、結構和規模，切實優化空間布局；推動污染企業退出，城市建成區內現有鋼鐵、有色金屬、造紙、印染、原料藥制造、化工等污染較重的企業應有序搬遷改造或依法關閉；積極保護生態空間，城市規劃區范圍內應保留一定比例的水域面積，土地開發利用應留足河道、湖泊和濱海地帶的管理和保護范圍；推進循環經濟，加強工業水循環利用，促進再生水利用，推動海水利用。針對農業發展問題，“水十條”還專門指出，要科學劃定畜禽養殖禁養區，實行測土配方施肥，推廣精準施肥技術和機具，調整種植業結構與布局。

　　對此，習近平總書記提出的“既要綠水青山，也要金山銀山”“寧要綠水青山，不要金山銀山”“綠水青山就是金山銀山”，便是很好的詮釋。例如，近年來，貴陽市大力建設生態文明建設，為保護生態，2009年拒絕了不符合國家產業政策、不符合生態文明城市建設要求的項目289個，涉及資金300多億元，真正踐行了科學發展的戰略，遵循了生態文明的準則。

　　探索水生態文明建設五大基本路徑
　　
　　生態文明建設的基本路徑是生態經濟建設、生態政治建設、生態文化建設、生態社會建設和生態產品建設。其中，發展循環經濟、低碳經濟和綠色經濟，強化政府環境責任、施行綠色政績考核和政府環境問責，研發資源高效利用和循環利用的新技術和新工藝，發展環保NGO、壯大環保公眾參與，加強環境治理和生態修復等，應成為我國當前推進生態文明建設的核心舉措。“水十條”指出了水生態經濟建設、水生態政治建設、水生態文化建設、水生態社會建設和水生態產品建設五大基本路徑。

　　關于水生態經濟建設，“水十條”從產業結構、經濟布局等深層次問題入手，強調把水資源環境承載能力作為經濟發展的剛性約束，提出了調整產業結構、優化空間布局、推進循環發展等多項具體政策措施，著力推動經濟結構轉型升級，建立新的發展模式。譬如，在地下水易受污染地區優先種植需肥需藥量低、環境效益突出的農作物；在地表水過度開發和地下水超采問題較嚴重的地區，適當減少用水量較大的農作物種植面積，改種耐旱作物和經濟林；推行推進生態健康養殖等。“水十條”還高度重視發揮市場經濟作用，指出要根據水資源有償使用的原則，理順價格和稅費政策，推行環境稅征收和資源稅改革；發展環保設備融資租賃業務，引導社會資本投入水環境保護；推行綠色信貸，重點支持循環經濟、污水處理、水資源節約、水生態環境保護、清潔及可再生能源利用等領域，加強環境信用體系建設，加強環保、銀行、證券、保險等方面的協作聯動，鼓勵涉重金屬、石油化工、危險化學品運輸等高環境風險行業投保環境污染責任保險；發展環保產業，規范環保產業市場，加快發展環保服務業，推行環境污染第三方治理。

　　關于水生態政治建設，“水十條”指出要強化地方政府水環境保護責任；加強部門協調聯動，建立全國水污染防治工作協作機制；嚴格目標任務考核，簽訂水污染防治目標責任書，落實“一崗雙責”；分流域、分區域、分海域對行動計劃實施情況進行考核，并將之作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據；對未通過年度考核的，要約談省級人民政府及其相關部門有關負責人，提出整改意見；對不顧生態環境盲目決策，造成水環境質量惡化等嚴重后果的領導干部，給予組織處理或黨紀政紀處分，離任的也要終身追究責任。

　　關于水生態文化建設，“水十條”指出要整合現有科技資源，加強基礎研究和前瞻技術研發，特別是要加快研發重點行業廢水深度處理、生活污水低成本高標準處理、海水淡化和工業高鹽廢水脫鹽、飲用水微量有毒污染物處理、地下水污染修復、危險化學品事故和水上溢油應急處置等技術；完善環保技術評價體系，加強共享平臺建設，推廣示范先進適用技術等等。

　　關于水生態社會建設，“水十條”指出要依法公開環境信息；加強社會監督，為公眾、社會組織提供水污染防治法規培訓和咨詢，邀請公眾全程參與重要環保執法行動和重大水污染事件調查，公開曝光環境違法典型案件，健全舉報制度，積極推行環境公益訴訟；構建全民行動格局，樹立“節水潔水，人人有責”的行為準則，加強宣傳教育，支持民間環保機構、志愿者開展工作，倡導綠色消費新風尚等，

　　關于水生態產品建設，“水十條”指出要全面控制污染物排放；強化飲用水水源環境保護，防治地下水污染；深化重點流域污染防治，加強良好水體保護，加強近岸海域環境保護；采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生態修復等措施，整治城市黑臭水體；加強河湖水生態保護，限期恢復侵占自然濕地等水源涵養空間；保護海洋生態，實施海洋生態修復。

　　闡釋了綠色化這一根本方法

　　推進生態文明建設，關鍵是要運用生態學原理和生態系統管理的原則對傳統的生產和生活方式進行全面系統的改造，以人與自然協調的方式實現經濟社會又好又快和可持續發展。這就是生態化或綠色化。

　　關于生態化，“水十條”指出要立足水生態系統完整性和環境聯系性的基本規律，打破地表與地下、陸上與海洋、地區和地區、上游與下游的界限，打破行業和生態系統要素界限，實行要素綜合、職能綜合、手段綜合，建立與生態系統完整性相適應的生態環境保護管理體制；形成從地表到地下、從山頂到海洋的全要素、全過程和全方位的生態系統一體化防治體系；要完善流域協作機制，健全跨部門、區域、流域、海域水環境保護議事協調機制等要求，統籌海洋環境保護與陸源污染防治、生態系統修復，健全污染物協同控制與區域聯動機制，協同推進水污染防治工作。

　　法治亮點：提出加強地方環境立法

　　生態文明建設的主要手段包括科技工程、市場調節、行政管理、倫理教化、政策指引、法律治理（即法治）、能力建設等。由于法治具有規范性、權威性、強制性、確定性（穩定性）、廣泛性、統一性、公開性、普適性、程序性、可救濟性、體系性等顯著的比較優勢，法治建設便構成了生態文明建設的關鍵內容和重要保障。

　　關于法治化，“水十條”給予了高度重視，指出要嚴格環境執法監管，健全法律法規，完善標準體系，加大執法力度，提升監管水平等等。值得一提的是，“水十條”特別指出要加強地方環境立法，這可謂是法治方面的最大亮點。

　　新修訂的《立法法》規定，全國284個（此前為49個，新增235個）設區的市的人民代表大會及其常務委員會和地方政府，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規和地方政府規章。《立法法》的這一規定，將直接推進我國環境立法進入地方化的新階段。事實上，環境和環境問題均具有典型的區域性特點，每個地方的情況千差萬別，全國一刀切，并不科學。當前，我國的環境立法具有大城市中心主義、大企業中心主義和沿海中心主義等特征，農村、西部和落后地區的情況考慮較少，這種局面亟待改觀。只有采用類型化、地方化的思維，尊重每個地方經濟、社會和環境的特點和要求，采取因地制宜的立法策略，才能更好地搞好環境保護。事實上，如果每個設區的市的人大及其常委會和地方政府都研究和制定環境立法，那么整個環境法制建設就會呈現萬馬奔騰的繁榮景象。這不僅有利于在整體上迅速提高我國環境法制建設的水平，也有利于國家層面法律法規的實施和執行，意義深遠。

　　不過，要注意的是，在大力推進環境立法地方化的同時，鑒于環境的整體性和關聯性等基本屬性，也要注重加強不同地方之間環境立法的協同化，以防止地方環境立法出現各自為陣——“各人自掃門前雪”，甚至以鄰為壑等不良現象的發生。