鄒德慈院士解讀城鎮發展規劃：需警惕大城市巨型化

　　隨著2013年底中央城鎮化工作會議的召開，中國特色的城鎮化之路將在2014年開始新的實踐。

　　《瞭望東方周刊》日前就中國大城市、核心城鎮群的發展問題，采訪了中國城市規劃設計研究院原院長、中國工程院院士鄒德慈。

　　作為中國最好的規劃專家，鄒德慈在十多年來參加了首都總體規劃、上海發展戰略研討等30多個重要科技咨詢項目。在2013年中國工程院“中國特色城鎮化發展戰略”重大咨詢項目中，他領銜主持了“城鎮化發展的空間規劃與合理布局”和“中國特色城鎮化發展道路的總體戰略與對策(綜合報告)”等子課題的研究。

　　鄒德慈強調，中國城市必須實行清晰的分類發展原則，中國600多個建制市在這一輪新型城鎮化浪潮中都應該擁有不同的角色和地位。即使大城市，也并非都要像“北上廣”一樣成為巨型城市。
　
　　大型中心城市與周邊地區的相互影響

　　《瞭望東方周刊》：說到城鎮化問題，中國最好的榜樣恐怕就是京津冀、長三角、珠三角這三大城市圈，您如何評價這三個區域？

　　鄒德慈：京津冀、長三角、珠三角是我國規模最大、位置最重要的三個城鎮群。其中，無論是地域范圍，還是所包含的城市、人口數量，長三角是最大的一個。總的來說，長三角城鎮群既包括常規意義上的上海、江蘇、浙江，也包括后來增加的安徽。

　　目前，從中央到地方以及整個社會都非常看重這三個大的城鎮群。這三個城鎮群以4%的國土面積，集聚了全國22.8%的總人口和37.5%的經濟總量，人們就斷定城鎮群的發展形式較好。可是，三大城鎮群較大的規模與效益，也說明現在全國城鎮的空間分布不均勻。

　　這三個城鎮群各具特點。比如，珠三角面積比長三角小很多，珠三角最核心的部分只有1萬平方公里左右，所謂“大珠三角”也只有4萬平方公里左右，而長三角則有十幾萬平方公里的面積。所以，珠三角發展中要非常注意土地面積、人口數量等尺度的問題，而一般人思考問題，常常離開尺度。

　　珠三角還有一個重要特點，就是緊連港澳。考慮珠三角城鎮群問題，一定要把港澳囊括進來。要正視香港的帶動作用。這是珠三角與長三角、京津冀的不同之處，也是珠三角的特點，是珠三角的優勢。

　　《瞭望東方周刊》：在這三個區域內，中心城市對周邊的影響是什么樣的？

　　鄒德慈：在京津冀地區，北京、天津之間有一定的輻射和吸引，但沒有充分發揮優勢互補。京津距離較近，但兩個城市的職能、在國家的地位上有很大差異。北京是國家的首都，是全國政治中心的地位毋庸置疑，同時也是科技、文化中心和國際交流中心。天津是北方重要的沿海通商口岸，是國際港口城市、北方經濟中心。但在發展過程中，天津與北京有一定的競爭和矛盾。

　　河北，各方面都在為北京、天津服務，產生著一種“虹吸”作用，長期以來不能得到很好的發展。

　　近幾年，河北在自己的發展戰略中，已經認識到如何更好地處理與京津的關系，現在盡量利用北京，著力發展環首都經濟圈。從北面的張家口，到東面的唐山、秦皇島、廊坊“北三縣”之稱的三河、大廠、香河，一直到北京南面的固安、涿州等地，都在盡量利用北京給予的區位優勢發展自己的經濟。

　　同樣，長三角地區的輻射范圍也在不斷擴大，除了江蘇、浙江，還延伸到安徽省的皖江經濟帶。

　　珠三角是以廣州為龍頭，連接香港、澳門，輻射兩廣、海南。不過，緊鄰廣州的東莞、佛山等地很好地發展起來了，但是粵北、粵西等地還沒有得到很好的發展。

　　我們要正確認識到，現在城鎮群對周邊的輻射影響也有“虹吸”作用，抑制周邊地區的發展，甚至更為復雜的互動影響關系，尤其是大城市對周邊的影響。比如，全國經濟發展水平位于前50位的城市，它們對周邊地區的輻射影響各不相同，有些是起積極帶動作用，有些則是抑制了周邊的發展。要具體問題具體分析。
 
　　城鎮群發展存在體制性障礙

　　《瞭望東方周刊》：說到中心城市對周邊的負面影響，恐怕京津冀地區是非常典型的例子，您對這個區域的一體化發展有何建議？

　　鄒德慈：首先，加強生態環境綜合治理，進一步提升京津冀城鎮群參與國際競爭能力，強化其對周邊區域和“三北”地區的輻射帶動作用，以自主創新和經濟結構調整引領國家發展方式轉型，是當前的重要任務。

　　同時，要認識到中心城市過度集聚、區域一體化程度不足、生態環境惡化，是制約京津冀與其他地區聯動發展的突出問題。

　　我們要以首都新機場建設為契機，打造京津冀產業協作區，啟動首都經濟圈建設；嚴格控制北京建設用地增長邊界，逐步引導首都職能區域化，強化首都南部地區發展，構筑面向區域的空間格局。繼續強化天津濱海新區的產業引領作用，依托“雙城雙港”空間格局，構建輻射帶動內陸地區發展的產業體系和交通運輸體系。加快河北環京津區域城鎮發展，積極參與區域產業分工，整體上形成首都經濟圈一體化發展的產業分工體系。

　　要推進區域性基礎設施建設。在京津外圍地區特別是首都機場、新機場地區構建大型綜合交通樞紐，打造面向區域的多交通方式緊密銜接的綜合節點。推動城鎮群、都市區內部軌道設施建設，完善一體化發展的設施支撐。

　　并且，還要做好區域生態共育、環境共建。統籌考慮區域對水資源的不同保障需求，共建區域性調蓄水庫等重大設施。逐步完善區域生態保障，合理構建補償機制，實現生態脆弱地區的資源共同保護與生態條件改善。重點健全北京與河北、內蒙古等地區的區域生態保育補償機制，構筑首都經濟圈生態安全格局，并加強對環首都貧困地區的發展扶持，提升欠發達地區發展水平。

　　《瞭望東方周刊》：在三大城市圈以外，近年來成渝城鎮群、長江中游城鎮群等都得到了很大關注，對于所有這些重要的城鎮群，您認為它們下一步發展的障礙是什么？

　　鄒德慈：把四川、重慶合成一個“成渝城鎮群”，顯然看到了二者之間千絲萬縷的聯系。但是，現在看來，成渝城鎮群的發展還有不小的障礙，主要是在行政體制上割裂，兩省市不能協同發展。

　　另外，還有其他壁壘需要突破，比如人的因素，領導的因素。雙方的領導者作為決策者，對自己省區的發展起著不可忽視的作用。

　　成渝、長江中游城鎮群，包括三大城市圈，都是按照經濟、交通、社會聯系，基本打破了原有的行政分割。比如京津冀地區的燕郊緊鄰北京，一條潮白河把北京、河北分開，由于行政體制的不同，在發展過程中產生了極大的影響，尤為明顯的體現在房價上，燕郊的房價與北京有很大的落差。這種行政體制上的割裂問題是一個共性的問題，需要從國家層面協調。

　　我認為，城鎮群當前的發展，需要統一的協調機制，只有較好的協調機制，才能解決城鎮群內部各城市、區域之間的協作與聯系，發揮它們的優勢，避免出現惡性競爭與矛盾。

　　目前來看，還沒有形成較好的協調機制。跨省的區域協調必須由國家出面。譬如，珠三角雖然都在廣東省，但國家也要把港澳包含在珠三角城市群里面，這是廣東省不能協調的。

　　只要大家形成共識，不同區域之間的行政割裂問題是可以協調的。關鍵是需要一個機制。如何解決這個問題，目前還不明朗。

　　當前的新型城鎮化已經提到國家層面高度。說到底，需要有一個具有統一協調能力的機構，要協調不同群體間的利益關系。我相信中央已認識到了這些問題，也會逐步解決。

　　當前，對于城鎮群、區域一體化發展來講，快速發展的高鐵交通是一個非常有利的事情。
 
　　不能都追趕大城市

　　《瞭望東方周刊》：三大城市圈，加上成渝、長江中游，您對這五大核心城鎮群這一步發展有何建議？

　　鄒德慈：五大核心城鎮群，是我國參與國際競爭和分工的核心區域，是引領全國社會經濟發展的龍頭，是最重要的人口和經濟密集區，當前核心任務是率先轉變經濟發展方式，調整優化經濟結構，提升參與全球分工與競爭的能力。

　　若想取得進一步的發展，必須推進“巨型城市”---一般是指人口規模超過800萬至1000萬的特大城市---的職能提升和空間格局優化，強化上海、北京、天津、重慶、廣州、武漢等城市的國際化職能發展，提升其在世界城市體系中的地位。構建面向區域的開放性空間布局，推動中心城市的功能和人口疏解，避免過度集聚發展導致的“城市病”。

　　需要建立城鎮群內部協調機制，加強區域內城市產業協作，促進公共服務均等化，縮小城鎮群內部差距，推進區域一體化發展，進而提高區域的整體競爭力。

　　應該積極探索這類地區農村集體土地流轉制度，減少工礦建設空間和農村生活空間，適當擴大服務業、交通、城市居住、公共設施空間，擴大綠色生態空間。控制城市蔓延擴張、工業遍地開花和開發區過度分散，促進城市集約緊湊發展。

　　要按照省內外進城務工人員市民化平等原則，積極推進城鎮群地區進城務工人員的市民化，盡量避免發生進城務工人員區域歧視現象。

　　此外，應該建立以生態環境為核心的城鎮群生態保護機制，具體包括制定區域生態安全體系的管理法規，建立區域排放總量控制與市場交易機制，建立排污權交易市場，利用市場機制完善平等和高效的區域生態補償機制。

　　《瞭望東方周刊》：在上述五大城市圈之外，您如何判斷其他中型城市發展的前景？

　　鄒德慈：這次我們提出了“5611”的重要城鎮化地區空間布局規劃，就是按照國家發展戰略的需要和區域協調發展的要求，優化提升珠三角、長三角、京津冀、成渝、長江中游等5個大核心城鎮群，積極發展海峽西岸、海南、天山北坡、哈長、滇中、藏中南等6個戰略支點地區，重點培育山東半島、遼中南、中原關中—天水、北部灣、黔中、太原、呼包鄂榆、寧夏沿黃、蘭州—西寧、淮海等11個城鎮化重點地區。

　　在5大城鎮群之外，要積極發展這6個戰略支點地區。當前我國已成為眾多國家和地區重要的貿易伙伴和外來投資國，在全球經濟治理中的角色經歷了從被動到主動、從外圍到核心、從配合討論到參與決策的重大變化，對構建國際政治經濟新秩序正發揮著越來越重要的作用。

　　城鎮化空間布局應在維護國家安全和穩定的前提下，以門戶中心城市及周邊地區為引領，加快國家沿海沿邊等地區開發開放，積極開展跨界和跨境合作，提升國家的對外開放水平，統籌雙邊、多邊、次區域開放合作，推動同周邊國家互聯互通，完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型體系。

　　另外，還要重點培育11個區域城鎮化重點地區。以資源環境承載能力為前提，以推進新型工業化、城鎮化集聚發展為重點，增強產業集聚能力和人口吸引能力，強化其對于各省區城鎮化、工業化發展的帶動作用。

　　但是，我們需要轉變觀念，不要認為城市發展的目標就是追趕大城市，這種老的觀念是錯誤的。城市是否重要在于它的職能，而不是大小。譬如昆明，它只是中國西南地區的一個重要中心城市，它沒有必要去追趕上海、廣州，沒必要和上海、廣州比大小。

　　再如新疆邊境城鎮阿拉山口，它只是我國西部重要的邊境口岸城鎮，沒必要追趕其他大城市，它的職能就是在西部連接中亞的中轉樞紐，沒有其他的經濟職能。

　　所謂的“5611”也不是固定不變的，只是目前在國家城鎮化大的構架下，形成“5611”這個局面。同時，在“5611”的大格局中，不要簡單地相互攀比，這會造成負面作用，地方城市領導人要擺正心態。
 
　　城市巨型化傾向值得警惕

　　《瞭望東方周刊》：我們再回過頭說這些中心城市，您覺得它們在下一步發展中是否存在嚴峻挑戰？

　　鄒德慈：在接下來的大城市與特大城市發展規劃中，要以增強國際競爭力為目標，構建國家中心城市體系。

　　大城市和特大城市發展迅速，是當前我國參與國際競爭，引領城鎮化、工業化發展的核心載體，但城市巨型化的傾向值得警惕。以4個直轄市、重要省會城市和副省級市為代表，一些中心城市正在朝向巨型城市發展，如果按照各地上報國務院批準的城市總體規劃，到2020年我國城市人口超過1000萬的城市則多達16個。

　　城市的巨型化發展，往往伴隨資源能源高度緊張、城市空間“攤大餅”蔓延、交通擁堵、大氣污染嚴重、宜居水平低下、社會矛盾緊張等突出問題，需要從政府的角度加以規劃引導和調控，加快發展轉型，由全面吸引集聚資源轉向區域協調與帶動。

　　要推動特大城市智能升級，調整和優化空間結構，培育國家中心城市體系。強化北京、天津、上海、廣州、重慶、武漢等城市高端職能提升發展，建設國家中心城市，提升其在世界城市體系的地位，引領和組織國家城鎮格局的有序變遷。

　　同時，要嚴格控制建設用地增長邊界，倒逼特大城市轉型發展，避免城鎮空間無序蔓延。劃定現狀存量建設用地更新，以城中村、城邊村、棚戶區、低效工業用地為重點，創新存量土地和集體建設用地更新改造模式，推動存量建設用地更新升級。

　　現在主要問題在于，很多城市在編制自己的總體規劃時比較主觀，只考慮當前發展與增長，不考慮大局與未來。很多地方圈地修建新城，很少考慮土地、人口、資源、環境等問題。

　　目前，交通堵塞、環境污染、水資源短缺等問題在城市發展中普遍存在。

　　現在，地方政府搞“土地財政”，靠賣地的錢進行城市建設，賣地難以為繼，就向銀行借錢。現在，地方政府債務累積非常嚴重。這個問題在最近出臺的改革政策中已看到逐步解決的前景。

　　交通擁堵、環境污染等問題應該解決，不僅需要錢，也需要時間，只有這樣，才可能徹底解決問題。

　　現在，中央召開了城鎮化工作會議，有些問題講得已經非常明確，地方政府在城鎮化方面的認識程度還遠遠不夠。在新一輪的城鎮化過程中，地方政府做規劃時要和中央保持一致，較好地落實中央的決策。

　　在我看來，最近不太健康的城市發展勁頭依然存在。有的大城市，為了城市建設，向銀行大量借款，高利息的巨額貸款達到驚人的地步。

　　所以，中央提出來的新型城鎮化方略，大家都需要好好學習，也包括我自己。要聯系實際，好好學習領會。不要把新型城鎮化作為一種借口和口號。