儲(chǔ)信艷：詳解紐約如何給城市減壓

　　近日，布隆伯格以紐約市長身份發(fā)表最后一次演講，紐約主流媒體紛紛對(duì)布隆伯格表達(dá)敬意，感謝這位“個(gè)性市長”為紐約留下重要遺產(chǎn)，其中一項(xiàng)就是布隆伯格為紐約城市規(guī)劃帶來的新理念，媒體將其與上世紀(jì)主導(dǎo)紐約城市規(guī)劃的大師羅伯特·莫斯相提并論，在布隆伯格任內(nèi)，實(shí)現(xiàn)人與城市建設(shè)平衡的紐約重新恢復(fù)活力。

　　歷史

　　規(guī)劃之初便以人為本

　　1898年，美國首屆城市規(guī)劃大會(huì)上，一名與會(huì)者提出城市規(guī)劃是結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)更重要，還是服務(wù)市民生活更重要？

　　紐約城市規(guī)劃可以追溯至19世紀(jì)。1898年，美國首屆城市規(guī)劃大會(huì)在紐約舉行。一名與會(huì)者提出了這樣的問題，城市規(guī)劃是結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)更重要，還是要使市民生活更為便捷？

　　1806年，紐約市的公共理事會(huì)制定了一項(xiàng)曼哈頓島的規(guī)劃，將曼哈頓全島規(guī)劃成具有“網(wǎng)格狀”街道的城市空間，以應(yīng)對(duì)城市未來的急速發(fā)展。規(guī)劃文本在1811年通過州立法機(jī)構(gòu)審議，標(biāo)志著紐約現(xiàn)代城市規(guī)劃與建設(shè)的開始。

　　到目前為止，“紐約大都市區(qū)”已經(jīng)歷三次大型規(guī)劃，一直在平衡人口和城區(qū)建設(shè)的關(guān)系。

　　20世紀(jì)初，工業(yè)革命像一口壓力鍋一樣，哥倫比亞大學(xué)城市規(guī)劃教授艾略特·斯嘉說：“從那時(shí)起，我們開始用技術(shù)的方式擴(kuò)展城市，需要完善城市規(guī)劃的壓力陡增。”

　　1923年，紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)(RPA)進(jìn)行第一次規(guī)劃，核心是“再中心化”。規(guī)劃提出用環(huán)路系統(tǒng)來鼓勵(lì)建設(shè)一個(gè)理想的都市景觀：辦公就業(yè)從中心城區(qū)(曼哈頓)疏散出去，工業(yè)布置在沿郊區(qū)主要交通樞紐的工業(yè)園中；居住區(qū)向整個(gè)地區(qū)擴(kuò)散;留出大面積空地作為開放空間，吸引白領(lǐng)階層。

　　二戰(zhàn)后，大批士兵回國，紐約人口暴漲，因此第二次規(guī)劃核心是阻止都市區(qū)無限膨脹。

　　上世紀(jì)50年代，大量紐約居民由紐約市中心搬往郊區(qū)。60年代至70年代，紐約市郊區(qū)城鎮(zhèn)建起許多大型購物中心，而城郊與市中心之間土地差價(jià)也使企業(yè)向郊區(qū)遷移，大規(guī)模工業(yè)園和商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)落戶郊區(qū)，具有完善城市功能的郊區(qū)城鎮(zhèn)逐步形成。

　　隨后，以公路建設(shè)為先導(dǎo)，低密度郊區(qū)在紐約大都市區(qū)迅速蔓延，形成典型的美國式的發(fā)展，有人將之稱為“鋪開的城市”。雖然，第二次規(guī)劃中也注意到了“城市蔓延”的問題，自上世紀(jì)70年代以來，人口仍然不斷向郊區(qū)蔓延，中心城區(qū)的人口和就業(yè)崗位大量減少，城市中心出現(xiàn)衰敗；郊區(qū)土地大量消耗，增加區(qū)域交通負(fù)擔(dān)。

　　1996年，第三次規(guī)劃報(bào)告指出，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)、環(huán)境與勞動(dòng)力的投資，使該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

　　規(guī)模

　　衛(wèi)星城完成人口疏散

　　經(jīng)過近百年的規(guī)劃發(fā)展，紐約市已經(jīng)完成了人口向郊區(qū)“衛(wèi)星城”的疏散過程，如今面臨的則是重振中心城區(qū)繁榮的問題。

　　在地理范圍概念上最小的“紐約”指紐約市，由5個(gè)區(qū)組成，分別是布朗克斯、布魯克林、曼哈頓、皇后區(qū)和斯塔騰島。一般人理解的紐約就是指這些區(qū)域。紐約市面積789平方公里，人口830多萬，是美國人口最多的城市之一。

　　根據(jù)今年公布的一份報(bào)告顯示，2012年，涌入紐約市的人比遷出的人多，這是60多年以來頭一遭。2012年凈流入紐約的人口數(shù)量為1.2萬人。紐約目前人口是幾十年來最高。

　　即將離任的紐約市長布隆伯格一直將紐約市人口增長作為一項(xiàng)功績來夸耀，將之歸功于在他治下有效的城市規(guī)劃和更好的教育。為何在很多超級(jí)大城市為人口煩惱的時(shí)候，布隆伯格卻希望人口增長？

　　經(jīng)過近百年的規(guī)劃發(fā)展，紐約市已經(jīng)完成了人口向郊區(qū)“衛(wèi)星城”的疏散過程，如今面臨的則是重振中心城區(qū)繁榮的問題。事實(shí)上，在城市規(guī)劃意義上的紐約，通常范圍會(huì)比紐約市更大，指“紐約大都市區(qū)”，面積3萬平方公里，不僅包括紐約市，還包括新澤西州的12個(gè)縣，紐約州的另外7個(gè)縣，還有一個(gè)賓夕法尼亞州的縣。

　　很多在紐約市工作的人，都住在周邊地區(qū)，比如在與紐約市一河之隔的新澤西州，每天有大批的人“渡河”來上班。

　　另外一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，在美國很多城市中，很難在地鐵中發(fā)現(xiàn)衣著考究的人，但在紐約，特別是曼哈頓是個(gè)例外。很多住在紐約大都市區(qū)的人，上班時(shí)將車子開到紐約市周邊，然后轉(zhuǎn)乘公共交通上班。

　　紐約室內(nèi)的公交系統(tǒng)非常發(fā)達(dá)。地鐵已經(jīng)有100多年歷史，全市24條地鐵線路縱橫交錯(cuò)，468個(gè)車站遍及紐約五個(gè)區(qū)。工作日每天平均運(yùn)送500多萬人次，比美國其他所有城市地鐵運(yùn)送的乘客總和還要多。紐約還有5900多輛公共汽車，和地鐵一樣都是一年365天、全天24小時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　措施

　　加強(qiáng)基建應(yīng)對(duì)人口增長

　　市長布隆伯格希望到2030年，紐約市人口再增加100萬人，達(dá)到約900萬人，但隨之而來的住房供應(yīng)和交通擁堵問題需要解決。

　　紐約雖然規(guī)劃得當(dāng)，但同樣曾經(jīng)遭遇嚴(yán)重“城市病”。2006年12月，紐約市長布隆伯格宣布了一項(xiàng)“紐約2030規(guī)劃”，展望25年后的紐約城市前景。在布隆伯格的設(shè)想中，紐約將成為21世紀(jì)最偉大的城市之一，能夠吸引更多社會(huì)精英。

　　為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，紐約面臨三個(gè)挑戰(zhàn)：首先，布隆伯格希望到2030年，紐約市的人口再增加100萬人，達(dá)到約900萬人，但隨之而來的住房供應(yīng)和交通擁堵問題需要解決;第二，紐約市的很多基礎(chǔ)設(shè)施都比較陳舊，很多都已經(jīng)有百年歷史，例如，地鐵。面對(duì)預(yù)期大量增加的人口，這些基礎(chǔ)設(shè)施亟待翻新;第三，紐約必須變得更加環(huán)保，更加綠色。

　　在紐約規(guī)劃局的網(wǎng)站上，該項(xiàng)計(jì)劃的主旨寫得非常明確：“做好準(zhǔn)備迎接新增的100萬居民，提高經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對(duì)氣候變化，提升全紐約人的生活質(zhì)量。”

　　為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，紐約市政府提出127項(xiàng)城市規(guī)劃倡議，其中97%的倡議在提出一年之內(nèi)開始實(shí)施。到2009年的時(shí)候，其中2/3的項(xiàng)目都已經(jīng)完成或者接近完成。

　　2006年，紐約長期規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展辦公室創(chuàng)立，作為市長辦公室的一個(gè)組成部分。實(shí)際上，這是一個(gè)擁有16名顧問委員會(huì)成員的智囊團(tuán)。這個(gè)辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他的城市機(jī)構(gòu)，落實(shí)“紐約計(jì)劃”和其他城市發(fā)展問題。

　　經(jīng)過6年的建設(shè)，當(dāng)布隆伯格將要離去之時(shí)，人們盤點(diǎn)他的城市規(guī)劃遺產(chǎn)時(shí)，普遍認(rèn)為他交上了一份滿意的“答卷”。

　　美國“每日建筑”網(wǎng)站評(píng)論稱，布隆伯格令紐約城更高、更富有吸引力、更昂貴。紐約市政府將紐約地區(qū)的土地重新規(guī)劃，將廢棄的工業(yè)區(qū)利用起來，建造更高的建筑，吸引更多的住戶和商家。例如，在布魯克林區(qū)，沿著老工業(yè)區(qū)建造起高層公寓樓。在皇后區(qū)和長島那些被老舊廠房和工業(yè)遺址包圍的社區(qū)，也建造了一系列公寓樓和購物中心。通過這些重新規(guī)劃，紐約能夠多為31萬人提供住處。

　　紐約城市政策官員認(rèn)為，布隆伯格的遺產(chǎn)將成為紐約未來50年的一部分，因?yàn)樗淖兞思~約的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。

　　機(jī)制

　　立法保障區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃

　　美國政府利用立法和交通基金劃撥兩個(gè)方面，通過政府聯(lián)合會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

　　在城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的過程中，紐約不僅要解決自身的城市病，還需要面臨與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃的問題。二戰(zhàn)后，在美國一批政府聯(lián)合會(huì)(COG)應(yīng)運(yùn)而生，其主要成員來自各地多個(gè)相關(guān)政府權(quán)力部門，因此在區(qū)域協(xié)調(diào)過程中發(fā)揮重要作用。美國政府利用立法和交通基金劃撥兩個(gè)方面，通過COG實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

　　按照其主要職能，COG可以劃分為區(qū)域委員會(huì)(RC)和大都市區(qū)規(guī)劃組織(MPO)兩類。其中，RC主要負(fù)責(zé)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各政府部門間的協(xié)調(diào)問題，而MPO則主要負(fù)責(zé)大都市區(qū)交通和相關(guān)基金申請(qǐng)有關(guān)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作。

　　目前，在美國每一個(gè)人口在5萬以上的城市地區(qū)，都會(huì)指定一個(gè)MPO管理交通問題，紐約大都市交通委員會(huì)(NYMTC)就是其中之一，負(fù)責(zé)紐約市、長島和下哈得孫河谷地帶。

　　NYMTC組織涉及交通問題的協(xié)調(diào)規(guī)劃論壇，進(jìn)行旨在改善交通的研究，對(duì)未來的情況做出預(yù)測(cè)，負(fù)責(zé)管理和使用聯(lián)邦交通基金。比如，今年9月，NYMTC提出了“2040計(jì)劃”，著眼于2040年的未來愿景，詳細(xì)解釋如何改造紐約的交通。

　　NYMTC推行的一項(xiàng)“減緩擁堵和提供空氣質(zhì)量”(CMAQ)的項(xiàng)目也非常有效。CMAQ計(jì)劃開始于1991年，通過聯(lián)邦政府對(duì)各州和地方政府進(jìn)行資金贊助，用于交通改造，以令其符合《清潔空氣法案》的要求。很好地解決了區(qū)域之間共同分?jǐn)偔h(huán)保成本的問題。

　　除了區(qū)域協(xié)調(diào)，紐約在城市規(guī)劃中還注重與公眾協(xié)調(diào)意見，每當(dāng)有重大規(guī)劃計(jì)劃出臺(tái)前，紐約市政府多采用聽證會(huì)、問卷調(diào)查、媒體討論等方式加強(qiáng)與公眾的溝通，以求最終形成更廣泛的社會(huì)共識(shí)，以便在實(shí)施中得到更多民眾支持。